68001233100020090028901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho1 Número único de radicación: 680012331000-2009-00289-01.

Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Demandado: Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja en Liquidación y Departamento de Santander Asunto: Liquidación de entidades públicas – Naturaleza del procedimiento de liquidación – Acción idónea para el control de actos que deciden reclamaciones en procedimientos liquidatorios SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de septiembre de 2014 por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda2 1. La Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada3, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja - En Liquidación y el Departamento de Santander, en 1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” 2 Cfr. folios 348 a 356 del cuaderno principal de primera instancia. 3 Por intermedio de apoderado 2 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 19844, en adelante, Código Contencioso Administrativo.

Pretensiones 1. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primero: Que se declare Nula la Resolución Numero. 165 de mayo 22 de 2007, emitida por la Empresa Social del estado de Barrancabermeja en liquidación. mediante la cual se decidieron las reclamaciones presentadas oportunamente ante la entidad liquidadora con cargo a bienes y suma de la masa liquidatoria, en donde rechaza la reclamación presentada oportunamente por los siguientes argumentos: “inexistencia de los contratos 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242-06, 0196-06, 0184- 06, 0119-06, 0092-06, 0016-06, 0465-06, 0409-05, 0367-05, 0334-05, 0312-05, 0254- 05,la factura No. 0089 de 2004,088 y 0080 de 2003, por inobservancia de los requisitos previstos a su celebración, ya que el artículo 71 del decreto 111 de 1996, exige la expedición del registro presupuestal previo para que los recursos no sean desviados a ningún otro fin.

En dicho registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar. El acta de conciliación o las decisiones del comité de conciliación no constituyen ordenaciones del gasto, según Io dispuesto en el parágrafo del artículo 2 del decreto 1214 de 2000 por consiguiente se rechaza la factura 0118-06. las (sic) facturas Números 00114-06, 00113-06,107-06 esta (sic) dirigida la obligación a una entidad diferente a la ESE San Rafael de Barrancabermeja hoy en liquidación. Las facturas 0088 del 11 de diciembre de 2003 y No. 0080 se rechaza por prescripción” Segundo: Que se declare Nula la Resolución Número. 247 de agosto 6 de 2007, emitida por la Empresa Social del estado de Barrancabermeja en liquidación, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución número 165 del 22 de mayo de 200, de la siguiente manera: Artículo Primero: “CONFIRMA el contenido de la resolución 165 del 22 de mayo de 2007, en cuanto a la aceptación parcial de la reclamación presentada oportunamente por la Empresa Asociativa de Trabajo SALUD ESPECILALIZADA”.

Articulo Segundo: ACLARA que las facturas No. 0089 de marzo 5 de 2004, 0088 de diciembre 11 de 2003 y 0080 de septiembre del 17 de 2003, no se rechazan por la causal de “prescripción”, sino en razón a que los contratos que sirvieron de soporte no cumplen con las prescripciones legales sobre registro presupuestal. Artículo Tercero: Contra la presente resolución no procede recurso alguno, de conformidad con Io establecido en el artículo 348 del Código de procedimiento Civil y artículo 50 del C.C.A. Artículo Cuarto: Notifíquese el contenido de la presente resolución a los recurrentes en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del código contencioso administrativo. 4 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 3 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: “[…] Tercero: Que como consecuencia de las nulidades solicitadas en los numerales que anteceden se restablezcan los derechos de mi poderdante y se ordene a la Empresa Social del estado de Barrancabermeja en liquidación el pago de los doscientos tres millones ochocientos sesenta y seis mil trescientos noventa pesos Mcte (203.866.390) solicitado en la reclamación radicada bajo el número 180 incluido los intereses moratorios, correspondiente a los contratos firmados con la entidad.

Cuarto: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la prestación de los servicios hasta la fecha ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso Quinto: La Empresa Social del estado de Barrancabermeja en liquidación, dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A Sexto: Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 de el (sic) C.C.A. Séptimo: Que se condene en Costas y Agencias en Derecho. […]” 3.

La parte demandante adicionó la demanda5, y respecto de las pretensiones de restablecimiento del derecho solicitó: Tercero: Que como consecuencia de las nulidades solicitadas en los numerales que anteceden se restablezcan los derechos de mi poderdante y se ordene a la Empresa Social del Estado de Barrancabermeja en Liquidación y la Gobernación de Santander, el pago de los doscientos tres millones ochocientos sesenta y seis mil trescientos noventa pesos Mcte (203.866.390) solicitado en la reclamación radicada bajo el numero 180 incluido los intereses moratorios correspondiente a los contratos firmados con la entidad.

Las describo de forma Individual así: 1. Contratos 0347-06, con sus anexos (Disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de que no existe personal especializado en la E.S.E Hospital San Rafael de Barrancabermeja, póliza No. 2503000173801, recibo de fondos departamentales, acta de iniciación, acta de terminación. factura número 0117, por valor de SIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS ($7,225,000). 2.

Contrato 0296-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de que no existe personal especializado en la E.S.E Hospital San Rafael de Barrancabermeja, póliza No. 2503000173801, recibo de fondos departamentales, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos, factura número 0115, por valor de ONCE MILLONES CINCUENTA MIL PESOS ($11,050,000). 3.

Contrato 0268-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000921401. recibo de fondos departamentales, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0114, por valor de DIEZ MILLONES SEISCIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS ($10,625,000). 5 Cfr. folios 618 a 622 4 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Contrato 0242-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal. certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000899501, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0113, por valor de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($6,800,000). 5. Contrato 0196-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal (el R.P. reposa en los archivos de la empresa, por Io tanto solicito se requieran), certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000154401, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0112, por valor de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($6,800,000). 6.

Contrato 0184-06. con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 250300012801, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0111, por valor de SEIS MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($6,400,000). 7. Contrato 0119-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000869101, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0108, por valor de SEIS MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($6,400,000). 8.

Contrato 0092-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000144001, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0107, por valor de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($6,800,000). 9. Contrato 0016-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 1000908, acta de iniciación, acta de terminación reposan en los archivos de la empresa, distribución de turnos reposan en los archivos de la empresa y factura número 0106, por valor de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30,000,000). 10.

Contrato 0465-05, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000795101, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0103, por valor de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($8,800,000). 11. Contrato 0409-05, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 25030007809 y 2503000123801, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de tumos y factura número 0102, por valor de QUINCE MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($15,800,000). 12.

Contrato 0367-05, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales. póliza (sic) No. 2503000773201 y 2503000121301, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0101, por valor de CATORCE MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($14,400,000). 13.

Contrato 0334-05, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000114601 y 2503000754501, acta de iniciación, acta de terminación reposan 5 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los archivos de la empresa, distribución de turnos y factura número 0100, por valor de TRECE MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($13,600,000). 14.

Contrato 0312-05, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales reposa en los archivos de la empresa, póliza No. 2503000729601, acta de iniciación, acta de terminación reposan en los archivos de la empresa, distribución de turnos y factura número 099, por valor de QUINCE MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($15,400,000). 15.

Contrato 0254-05, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales reposa en los archivos de la empresa, póliza No. 2503000106201, 2503000720901, acta de iniciación, acta de terminación reposan en los archivos de la empresa, distribución de turnos y factura número 098, por valor de SEIS MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS ($6,400,000). 16.

Contrato sin número, copia de la factura No. 0089 de 2004, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000423601, 2503000720901, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos reposa en los archivos de la empresa, por valor de DIEZ MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($10,200,000). 17.

Contrato sin número, copia de la factura No. 088, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000406001, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos reposa en los archivos de la empresa, por valor de CUATRO MILLONES DE PESOS ($4,000,000). 18.

Contrato sin número, copia de la factura No. 080 de 2003, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, certificaciones de prestación de servicios profesionales, póliza No. 2503000356901, acta de iniciación, acta de terminación, por valor de CUATRO MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($4,200,000). 19. Factura 0116-06 con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, solicitud de conciliación, acta de comité de defense judicial y conciliación, certificaciones de prestación de servicios, acta de terminación, distribución de turnos, por valor de SIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS ($7,225,000). 20.

Contrato 0016-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, póliza No. 1000908 - 1000909, certificación prestación de servicios, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0105, por valor de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30,000,000). 21. Contrato 0016-06, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, póliza No. 1000908 - 1000909, certificación prestación de servicios, acta de iniciación, acta de terminación, distribución de turnos y factura número 0104, por valor de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30,000,000). 22.

Contrato 0059-07, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, póliza No. 2503000179501 - 2503000984501, acta de iniciación, acta de terminación, certificación y factura número 0119, por valor de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS ($6,800,000). 23. Contrato 0023-07, con sus anexos (disponibilidad presupuestal, Registro presupuestal, póliza No. 2503000970101 - 2503000175701, acta de iniciación, acta 6 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de terminación, certificación y factura número 0118, por valor de SIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS ($7,225,000).

Quinto: La Empresa Social del Estado de Barrancabermeja en Liquidación y la Gobernación de Santander, dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A. […]” Presupuestos fácticos 4. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4.1. La Empresa Asociativa de trabajo Salud Especializada prestó servicios de ortopedia y traumatología desde el año 2003 hasta el 28 de febrero de 2007 a la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael sin que se pagaran las sumas de dineros adeudados de los contratos 023-07, 059-07, 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242-06, 0196-06, 0184-06, 0119-06, 0092-06, 0016-06, 0465-06, 0409-05, 0367- 05, 0334-05, 0312- 05, 0254-05, las facturas núms. 0089 de 2004, y 0080 de 2003, factura 0118-06, y las facturas números 00114-06, 00113-06, 107-06 y 0088 del 10 de diciembre de 2003. 4.2.

El Departamento de Santander mediante los decretos núms. 0039 y 0040 de 28 de febrero de 2007, suprime la Empresa Social del Estado de Barrancabermeja Hospital San Rafael y designa liquidador respectivamente, frente lo cual, la parte demandante presentó reclamación de acreencias radicada bajo el número 180 de 3 de Abril de 2007. 4.3.

La parte demandada, mediante Resolución núm. 165 de 22 de mayo de 2007, rechazó la reclamación indicada supra, aduciendo: “inexistencia de los contratos 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242-06, 0196-06, 0184-06, 0119-06, 0092-06, 0016- 06, 0465-06, 0409-05, 0367-05, 0334- 05, 0312-05, 0254-05, la factura No. 0089 de 2004,088 y 0080 de 2003, por inobservancia de los requisitos previstos (sic) a su celebración, ya que el artículo 71 del decreto 111 de 1996, exige la expedición del registro presupuestal previo para que los recursos no sean desviados a ningún otro fin.

(sic) las facturas nnúmeros 00114-06, 00113-06, 107-06 esta dirigida la obligación a una entidad diferente a la ESE San Rafael de Barrancabermeja hoy en liquidación. Las facturas 0088 del 11 de diciembre de 2003 y No. 0080 se rechaza por prescripción”. 4.4. La parte demandante interpone recurso de reposición contra el acto indicado supra, el cual le fue resuelto mediante Resolución núm. 247 de 6 de agosto de 2007, confirmando la Resolución número 165 del 22 de mayo de 2007, y se aclara que las facturas 0089-2004, 0088-2003 y 0080-2003 no se rechazan por prescripción, sino por no cumplir con las prescripciones legales sobre registro presupuestal.

Normas violadas 5. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 2, 6, 29, 83, 209 y 346 de la Constitución Política • Artículos 2, 3, 36 y 85 del Decreto 01 de 1984. Concepto de violación 6. La parte demandante formuló el siguiente cargo y explicó su concepto de la violación, así: 6.1. La parte demandada vulneró el debido proceso con la expedición de los actos acusados, por cuanto no se fundaron en hechos probados como Io exige el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, y no se demostró que haya dejado de aportar los requisitos exigidos, y por el contrario, en la Resolución 247 de 6 de agosto de 2007, advirtió que existe registro presupuestal, sin embargo, la parte demandada indicó que fue posterior a la fecha de celebración de los contratos. 6.2.

Luego de exponer los requisitos de perfeccionamiento y de ejecución de los contratos estatales, indicó que para el caso sub examine, se expidieron los “[…] CDP de los contratos 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242-06, 0196-06, 0184-06, 0119-06, 0092- 06, 0016-06, 0465-06, 0409-05, 0367-05, 0334-05, 0312-05, 0254- 05,la factura No. 0089 de 2004,088 y 0080 de 2003 son claros y cumplen a cabalidad Io dispuesto en el artículo 71 del decreto 111 de 1996 es decir que este 8 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo exige que todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar previamente con un certificado de disponibilidad, que garantice la existencia de apropiaciones suficientes para atender los compromisos que se vayan a adquirir […]” 6.3.

Lo anterior indica que se encuentra acreditada la existencia previa del respectivo Certificado de Disponibilidad Presupuestal, respecto del monto y fecha de ejecución de los contratos 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242-06, 0196-06, 0184- 06, 0119-06, 0092-06, 0016-06, 0465-06 0409- / 05, 0367-05, 0334-05,0312-05, 0254-05. 6.4. Respecto de las facturas rechazadas concluyó: “[…] En cuanto al rechazo de las facturas 0118-06.

(sic) las facturas Números 00114- 06, 00113-06, 107-06 esta (sic) dirigida la obligación a una entidad diferente a la ESE San Rafael de Barrancabermeja en liquidación la entidad no tuvo en cuenta que fueron pactadas por las partes Contratista y contratante, de la misma manera podemos ver que en la solicitud de reclamación se anexaron los siguientes documentos: Contrato, CDP, Recibo fondo departamental, Pólizas, Acta de Iniciación, Acta de Terminación, informe de conveniencia y oportunidad.

Si bien es cierto que la factura esta (sic) dirigida a la ESE Hospital San Rafael de Barrancabermeja no es aceptable la afirmación por parte de la entidad liquidadora cuando menciona que esta (sic) dirigida a una entidad diferente, sin embargo en la resolución número 165, no son explícitos. Solicito se tomen en cuenta los intervinientes dentro de los contratos, además existe el R.P. correspondiente a el (sic) rubro Conciliaciones.

Las facturas 0088 del 11 de diciembre de 2003 y No. 0080 se rechaza por prescripción esta no fue por negligencia del contratista sin embargo la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael en liquidación debe tomaría en cuenta. […]” Contestación de la demanda 7. El Departamento de Santander6 se opone a las pretensiones de la demanda para lo cual indica que los actos acusados no están incursos en vicios que afectan su legalidad por cuanto: i) la parte demandada era competente para expedirlos; ii) las decisiones adoptadas se expidieron conforme a derecho; iii) están debidamente motivados; iv) se cumplieron los fines esenciales y sociales del Estado. 8.

Respecto de la reclamación de la parte demandante dentro del proceso de liquidación, sostuvo que “[…] Los dos actos administrativos aquí demandados, no tenían otra opción que la de negar las pretensiones de la peticionaria, por las 6 Cfr. folios 710 a 714 cuaderno núm. 3 9 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes razones: La Ley 80 de 1993, señala en su artículo 13 que los contratos estatales se rigen por las normas civiles y comerciales colombianas, es decir por las normas de derecho privado. […] Confunde el apoderado de la demandante, que una cosa es el régimen contractual de derecho privado, es decir, no le aplica la Ley 80 de 1993 ni la Ley 1150 de 2007, pero si un Manual de Contratación, Io cual no exime de las reglas presupuestales, que son obligatorias para todos LOS ENTES ESTATALES, sean de derecho público o de derecho privado, pues repito una cosa es la contratación público y privado, y otra cosa son las formalidades del estatuto orgánico del presupuesto, la cual y aun a pesar del apoderado de la demandante, es obligatorio para todas las entidades estatales, tan es así, que en el Manual de Contratación de la ESE San Rafael de Barrancabermeja, se exigen estos requisitos para poder contratar, y su ausencia, genera un contrato sin cumplimiento de requisitos legales, señalado como tipo penal en la legislación vigente. […]” 9.

El Departamento de Santander propuso como excepciones: i) inexistencia de violación al expedirse las resoluciones demandadas; y ii) inexistencia de enriquecimiento sin causa, por cuanto “[…] la parte demandante, señala que es una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pide como pretensión la reparación del daño, que es pretensión típica de la acción de reparación directa y pide la declaratoria de enriquecimiento sin causa, que es la génesis de la acción in rem verso.

No hay congruencia en la demanda. No se sabe al fin que es Io que esta pidiendo. […]” 10. La Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja en Liquidación no contestó la demanda. Sentencia apelada7 11. La Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 16 de septiembre de 2014, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de indebida escogencia de la acción formulada por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de de (sic) las Resoluciones 165 del 22 de mayo 7 Cfr. folios 794 a 809 10 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2007 y 247 del 6 de agosto de 2007, proferidas por el Liquidador de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA EN LIQUIDACION, solo en Io relacionado con la inexistencia de los contratos No. 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242- 06, 0196-06, 0184- 06, 0119-06, 0092-06, 0016-06, 0465-05, 0409-06, 0367-05, 0334- 05, 0312-05 y 0254-05, suscritos entre la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA y la EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO SALUD ESPECIALIZADA; igualmente en Io que atañe a las facturas 0089 de 2004, 0080 de 2003 y 0088 de 2003, Ello de acuerdo con las consideraciones de esta sentencia.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, condenar a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA EN LIQUIDACION, o en su defecto al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, a pagarle a la EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO SALUD ESPECIALIZADA la suma de DOSCIENTOS VEINTIOCHO MILLONES SETECIENTOS SEIS MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($228,706,768), precisándose que al momento de efectuar el pago de la suma aquí reconocida, la respectiva entidad debe proceder a hacer los descuentos de ley que correspondan al caso CUARTO: DESELE cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C.C.A., para tal efecto, una vez ejecutoriada esta providencia, expídanse copias a las partes por intermedio de sus apoderados y a su costa, para su cumplimiento, según Io previsto en los artículos 176 y 177 del C.C.A., 115 del C. de P. C. y 37 del decreto 359 del 22 de febrero de 1995e (sic)

QUINTO: No se condena en costas de conformidad con Io expuesto en la parte motiva.

SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SÉPTIMO: En los términos del artículo 184 del Código Administrative, en caso de no ser apelada esta sentencia, remítase en consulta al H. Consejo de Estado.

OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas constancias de rigor. […]” Consideraciones de la sentencia proferida en primera instancia 12. El a quo planteó el problema jurídico en los siguientes términos: “[…] i) ¿Son nulas por violación al debido proceso al no fundarse en hechos probados, las Resoluciones No. 165 del 22 de mayo de 2007 y No. 247 del 6 de agosto de 2007 proferidas por el Liquidador de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA EN LIQUIDACION, mediante las cuales se rechazaron las acreencias reclamadas por la EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO SALUD ESPECIALIZADA, por inexistencia de los contratos Nos. 0347-06, 0296-06, 0268- 06, 0242-06, 0196-06, 0184-06, 0119-06, 0092-06, 0016-06, 0465-05, 0409-05, 0367-05, 0334-05, 0312-05, 0254-05; las facturas No. 0089 de 2004, 088 y 0080 de 2003, por cuanto los contratos que le sirven de soporte no cumplen con los requisitos previos a su celebración, ya que el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, exige la expedición del registro presupuestal previo para que los recursos no sean desviados a ningún otro fin, y por tal razón, el DEPARTAMENTO DE SANTANDER debe a título de restablecimiento del derecho, cancelar Io adeudado. ii) ¿Son nulas por violación al debido proceso, las Resoluciones No. 165 del 22 de 11 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 2007 y No. 247 del 6 de agosto de 2007 proferidas por el Liquidador de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA EN LIQUIDACION, mediante las cuales se rechazó la acreencia reclamada a través de la factura 0118- 06 por la EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO SALUD ESPECIALIZADA, porque el acta de conciliación o las decisiones del Comité de Conciliación no constituyen ordenaciones del gasto, y por tal razón, el DEPARTAMENTO DE SANTANDER debe a título de restablecimiento del derecho, cancelar Io adeudado? 13.

Para resolver el primer problema jurídico planteado, el a quo consideró necesario referirse a las normas que regulan los requisitos de perfeccionamiento del contrato y los requisitos de ejecución para lo cual hace estudio de las normas contenidas en el Decreto núm. 111 de 1996, así como de los criterios jurisprudenciales de la Sección Tercera de esta Corporación. 14.

En este sentido consideró, conforme a la valoración del material probatorio, que está probado que los contratos de prestación de servicios profesionales de salud en la especialidad de ortopedia y traumatología suscritos entre la parte demandante y la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA, identificados con los números 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242-06, 0196-06, 0184-06, 0119-06, 0092-06, 0016-06, 0465-05, 0409-05, 0367- 05, 0334-05, 0312-05, 0254-05;

“[…] cumplieron con el trámite de legalización, y por ende deben ser aceptados y pagados sin que se requiera demostrar que previamente se había expedido el registro presupuestal. […]” y, en ese sentido, encontró que el cargo debía prosperar 15. Lo propio infirió respecto de los contratos sin número que fueron cobrados mediante las facturas No. 0089 de 2004, 088 y 0080 de 2003, entre las mismas partes. 16.

Respecto al segundo problema jurídico planteado, la sentencia proferida en primera instancia, indicó que el Comité de Defensa Judicial y Conciliaciones de la Empresa Social del Estado - Hospital San Rafael de Barrancabermeja reconoció a favor de la parte demandante un acreencia por valor de $7.225.000 y como consecuencia acordó expedir el certificado de disponibilidad presupuestal, sin que obre constancia alguna de que dicho acuerdo fue aprobado por la autoridad competente.

Bajo esta consideración, resolvió que el cargo, por esta razón, no estaba llamado a prosperar “[…] porque de acuerdo con el artículo 5° del Decreto 1214 de 2000, dentro De (sic) las funciones del Comité no está la de ser ordenador del gasto […]” 12 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Declarada la nulidad de los actos acusados, la sentencia proferida en primera instancia ordenó el restablecimiento del derecho por la suma de doscientos veintiocho millones setecientos seis mil setecientos sesenta y ocho pesos ($228,706,768), para lo cual precisó que la nulidad declarada sobre los actos acusados “[…] no se extiende a todos los contratos y facturas materia de las pretensiones […]” puesto que “[…] de los contratos aquí reconocidos como pendientes de pago, se descontará del contrato # 0016-06 la suma de $20.000.000,oo, ya que del mismo solo se acreditó a través de la factura No. 0106 del 31 de marzo de 2006, que de los $30.000.000,oo pactados en el mencionado contrato, se le adeudaba a la demandante la suma de $10.000.000 […]” Recurso de apelación8 18.

La parte demandada Departamento de Santander interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de septiembre de 2014 por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander; para lo cual exponen los siguientes argumentos: Ausencia de motivación específica de la sentencia 18.1.

Afirmó que “[…] el Tribunal Administrativo de Santander establece a folio 16 de de (sic) la Sentencia el marco normativo que servirá de premisa para encausar la acción interpuesta por la parte demandante, que no es otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho, en detrimento de la actio in rem verso inicialmente propuesta por (sic) como excepción por parte del Departamento de Santander, habida cuenta que de la lectura del libelo se infería una indebida escogencia de la acción por parte de la activa, es de señalar que bajo ese marco normativa el a-quo debió ajustar su decisión a las prescripciones del artículo 85 del C.C.A. […]”. 18.2.

Sostuvo que en ninguna parte de la providencia se indica la causal que llevó al a-quo a advertir la ilegalidad de las resoluciones demandadas por la empresa contratista, por lo que se desconoce si las resoluciones adolecen de ilegalidad por 8 Cfr. folios 812 a 814. 13 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la misma causal o si por el contrario cada una de ellas esta viciada por diferente causa. 18.3.

Concluyó sobre este reproche a la sentencia proferida en primera instancia, que “[…] Igual sucede con el acto administrativo, no basta con señalar que es ilegal y por ende declarado nulo, en el enjuiciamiento debe quedar claramente establecido porque causa es ilegal y por ende aniquilado con la declaración de nulidad. […]” “[…] El Aquo no debe pronunciarse respecto a la legalidad de los contratos y factura. […]” 18.4.

Sobre este punto manifestó: “[…] Retomando Io dicho por el Tribunal a folio 16 de la sentencia, en el sentido que la acción respecto a la cual se orientaría el proceso era la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, no entiende este apoderado porque razón señala el a-quo a folio 63 del proveído que la nulidad no se extiende a todos los contratos y facturas sino a unos cuantos, tal apreciación pareciera salirse del marco que regula la referida acción y trasladarse a la acción contractual.

Lo anteriormente expuesto refuerza Io dicho en el acápite anterior, en el sentido que el operador judicial no señala con claridad la causal de ilegalidad de que adoleció cada acto administrativo demandado, lo cual resulta violatorio a las reglas de juego establecidas por el Legislador, que en tratándose del enjuiciamiento de actos administrativos o declaraciones de la voluntad de la administración, siguen estando hasta antes de dictarse sentencia, amparados por la presunción de legalidad. […]” Trámite en segunda instancia 19.

La Sección Tercera de esta Corporación, mediante auto de 28 de junio de 20169, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander. 20. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 8 de noviembre de 201610, ordenó correr traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto. 9 Cfr. Folio 4 del Cuaderno de segunda instancia 10 Cfr. Folio 8 del Cuaderno de segunda instancia 14 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegatos de conclusión parte demandante 21.

La parte demandante solicitó “[…] se mantenga incólume la sentencia proferida por Tribunal administrativo de Santander al desatar la controversia impulsada por este togado, el pasado 16 de septiembre de 2014. […]” Alegatos de conclusión parte demandada 22. La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal Concepto del Ministerio Público 23.

El Ministerio Público rindió concepto en el que solicita confirmar la sentencia proferida en primera instancia, por cuanto, luego de exponer el marco normativo de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución de un contrato estatal, concluyó que: “[…] se encuentra de acuerdo con el H. Tribunal Administrative de Santander, al manifestar que la nulidad decretada no se extiende a todos los contratos y facturas, materia de las pretensiones, dado que los contratos Nros. 016-06, 367-05,334- 05,312-05, y 254-05, no cuentan con soporte de su ejecución en el acta de terminación y liquidación, puesto que de conformidad con el numeral 6 del artículo 195 de la ley 100 de 1993, en materia contractual las empresas del Estado se regirán por el derecho privado. […]” Remisión del expediente del proceso de la referencia a la Sección Primera de esta Corporación 24.

El Magistrado Ponente de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante auto de 3 de marzo de 202111, resolvió remitir el expediente a la Secretaría de la Sección Primera, para lo cual consideró que “[…] los actos demandados fueron expedidos dentro del proceso de liquidación ya indicado, procede su remisión a la Sección Primera en aplicación del artículo 13 del reglamento, al tenor del cual dicha Sección tiene a su cargo "( ) 2.

Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 11 Cfr. Folio 26 del Cuaderno de segunda instancia 15 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; y v) el análisis del caso en concreto. Competencia de la Sala 26. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo12, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30813 de la Ley 1437, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 27.

Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 28. La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2014 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201214, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo15, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso.

Actos administrativos acusados 12 “[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 13[…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” 14 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 15 “[…] Artículo 267.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” 16 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

Los actos administrativos acusados16 son los siguientes: 29.1. La Resolución núm. 165 de 22 de mayo 200717, “Por medio de la cual se deciden las reclamaciones presentadas oportunamente ante la Entidad en liquidación con cargo a bienes y sumas de la masa liquidatoria”, expedida por el liquidador de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja en Liquidación, que en su artículo segundo resolvió: “[…]

ARTICULO SEGUNDO: ACEPTAR parcialmente, las siguientes acreencias oportunamente presentadas y graduadas en el siguiente orden de prelación: […] N° RA D RECLAMANTE NATURALEZ A DEL CREDITO V/R RECLAMACI ON VALOR ACEPTAD O CALIFICACIÓN CAUSAL DE RECHAZO 180 EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO DE SALUD ESPECIALIZADA CONTRATO DE PRETACION DE SERVICIOS EN SALUD 203.866.390 14.225.000 ACEPTADA PARCIALMENT E Aceptada parcialment e […] 29.2.

Dentro de los considerandos de la resolución indicada supra, la parte demandada expuso: […]” DECIMO TERCERO.- Que el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal son documentos previos a la celebración de los contratos de las entidades del Estado, según Io ordenado en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996. sin importar cual (sic) sea el régimen contractual aplicable, ya que las normas de presupuesto son normas de superior jerarquía que deben ser respetadas indistintamente de que la contratación de tales entidades se rija por las normas establecidas en la ley 80 de 1993 o en el derecho privado.

DECIMO CUARTO. - Que el certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal son herramientas ofrecidas por la ley para garantizar la retribución económica de los contratistas de las entidades estatales. Y que si “Un contratista de la administración acepte prestar un servicio, con pleno conocimiento de que está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico ofrece a los colaboradores de la administración, no puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea reintegrado Io que ha perdido como causa de la violación de la Ley”, según Io dicho por el Consejo de Estado en sentencia de marzo 30 de 2006, expediente 25662. […] DECIMO SÉPTIMO.- Son causales de rechazo, de carácter administrativo, jurídicas y contables las siguientes: 16 Por la extensión de los mismos, se procede a transcribir los apartes más relevantes de la parte resolutiva, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 17 Cfr. Folios 461 17 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Inexistencia de la obligación. • No se acredita la existencia de la obligación a cargo de la entidad en liquidación, por falta absoluta o parcial de soportes. • El bien o servicio no fue autorizado por la entidad en liquidación o se reclama una deuda que no aparece contabilizada; y en caso de libranza, esta no fue autorizada por el Hospital. • No se acredita certificación de cumplimiento del objeto del contrato. suscrita por el Supervisor o interventor. • Las facturas cambiarias de compraventa no reúnen los requisitos legales y/o no se presentó otra prueba sumaria de la existencia de la acreencia. • El interesado o acreedor no aporto prueba siquiera sumaria al escrito de reclamación. conforme Io establece el artículo 23 literal a) del Decreto 2211 de 2004 y el artículo 41 del Decreto Departamental No. 0039 del 28 de febrero de 2007. 2.

No coincide el reclamante con el acreedor. Quien esta reclamando en nombre propio no es el titular del derecho reclamado; quien esta reclamando en nombre ajeno no acredita la representación; o la reclamación no viene firmada por quien esta legitimado 29.3. La Resolución núm. 247 de 6 de agosto 200718, “Por medio de la cual se decide un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 165 del 22 de mayo de 2007”, expedida por el liquidador de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja en Liquidación, mediante la cual confirmó la Resolución núm. 165 del 22 de mayo de 2007 e igualmente la aclaró respecto de las facturas No. 0089 de marzo 5 de 2004, 0088 de diciembre 11 de 2003 y 0080 de septiembre 17 de 2003, las cuales se rechazan porque no cumplen con las prescripciones legales sobre registro presupuestal, y no por la causal de prescripción de las mismas.

Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, y de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564, el problema jurídico se limitará a resolver los argumentos expuestos en dicho recurso, para lo cual, se determinará: i) si la sentencia proferida en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander no está motivada por cuanto “[…] no señala con claridad la causal de ilegalidad de que adoleció cada acto administrativo demandado […]”; y ii) si el a quo debió pronunciarse sobre los contratos y facturas suscritos entre las partes, toda vez que “[…] pareciera salirse del marco que regula la referida acción (nulidad y restablecimiento del derecho), y trasladarse a la acción contractual. […]” 18 Cfr. Folios 18 a 22 18 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.

En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander. 32. Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: Marco normativo del procedimiento de liquidación obligatoria de las entidades públicas 33.

Visto el artículo 293 del Decreto núm. 663 de 2 de abril de 199319, dispone sobre la naturaleza y las normas aplicables a la liquidación forzosa administrativa, indicando que corresponde a un proceso concursal y universal, cuya finalidad es la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos. 34.

Visto el artículo 301 ibidem, en cualquier estado del proceso de liquidación, se podrá promover la realización de acuerdos entre los acreedores para el pago de las deudas u obligaciones que estén pendientes de pago, los que estarán sometidos al régimen concordatario previsto en la ley. El numeral segundo prevé que, con el fin de asegurar la igualdad entre los acreedores, en el proceso liquidatorio “no procederá la compensación de obligaciones de la intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella”. 35.

Visto el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 3 de agosto de 199920, sobre toma de posesión para administrar, faculta al Presidente de la República, en ejercicio de las funciones que le otorga el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, señalar la forma como se desarrollará el proceso de toma de posesión, y en particular la forma como se procederá a liquidar los activos de la entidad, a realizar los actos 19 “por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” 20 “por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades” 19 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarios para colocarla en condiciones de desarrollar su objeto social o a realizar los actos necesarios para obtener mejores condiciones para el pago total o parcial de las acreencias de los ahorradores, depositantes e inversionistas; la forma y oportunidad en la cual se deben presentar los créditos o reclamaciones; las sumas que se pueden cancelar como gastos de administración; la forma como se reconocerán y pagarán los créditos, se decidirán las objeciones, se restituirán los bienes que no deban formar parte de la masa, y en general, los actos que en desarrollo de la toma de posesión se pueden o se deben realizar. 36.

En desarrollo de las facultades conferidas en la norma indicada supra, el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 2211 de 8 de julio de 200421 que, junto con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sirve de fundamento para la expedición de los actos acusados. 37. El Decreto núm. 2211 de 2004 regula en el Título III la “Liquidación Forzosa Administrativa”, en cuyo artículo 26, sobre “Pasivo a cargo de la entidad en liquidación”, dispone que para la determinación de las sumas a cargo de la entidad en liquidación se tendrá en cuenta: i) la determinación de las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación; ii) las obligaciones en moneda extranjera; iii) las obligaciones a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras; iv) las obligaciones a favor de entidades de redescuento; y v) las obligaciones derivadas de operaciones de apoyo de liquidez. 38.

Visto el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre naturaleza y normas aplicables de la liquidación forzosa administrativa, dispone que los procesos serán adelantados por los liquidadores y se regirán en primer término por sus disposiciones especiales y, en las cuestiones procesales no previstas en tales normas que correspondan a actuaciones orientadas a la expedición de actos administrativos se aplicarán las disposiciones de la parte primera del Código Contencioso Administrativo y los principios de los procedimientos administrativos. 39.

En el mismo sentido, el Decreto 2211 de 200422 reguló el procedimiento aplicable a las entidades sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa 21 “Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa” 22 Vigente para la época en que se dispuso la liquidación de la E.S.E. San Rafael de Barrancabermeja, y norma que le sirve de fundamento al proceso de loiqudación. 20 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa, con apego al cual, una vez decretada la liquidación, se ordena el emplazamiento a quienes tuvieren reclamaciones de cualquier índole contra la entidad intervenida, se abre el término para presentar las reclamaciones, vencido el cual tiene lugar la expedición del acto administrativo que determina los bienes que hacen parte de la masa de liquidación y las acreencias que se reconocen para efectos de su pago, con cargo a aquella. 40.

Contra el acto de reconocimiento de acreencias procede el recurso de reposición, y una vez interpuesto y resuelto, el liquidador continúa con la gestión de liquidación de la entidad, la cual consiste en llevar a cabo las actividades dirigidas a realizar los activos que conforman la masa de liquidación y pagar los pasivos reconocidos. Análisis del caso concreto 41.

Visto el marco normativo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a resolver el problema jurídico planteado, en aplicación del silogismo jurídico, y concluir el caso concreto. 42. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156423, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 43.

Afirma la parte demandada en su recurso de apelación, que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en una “ausencia de motivación” en la sentencia fechada el 16 de septiembre de 2014, porque no indicó los presupuestos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo para efectos de declarar la nulidad de los actos acusados en alguna de las causales allí previstas, y derivado de ello, cuestiona que por esta acción no debía pronunciarse sobre la legalidad de contratos y facturas discutidas en el trámite del procedimiento de liquidación de la 23 Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto el 6 de mayo de 2015. 21 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Barrancabermeja, lo cual es propio de la acción de controversias contractuales. 44.

Al respecto, el a quo, en la sentencia proferida en primera instancia indicó, a propósito de resolver la excepción previa denominada “[…] Inexistencia de enriquecimiento sin causa, lo que lleva a que la pretensión propuesta en el sentido de que se repare el daño, sea incongruente, pues la acción correspondiente en tal caso, sería la de actio in rem verso […]”, lo siguiente: “[…] Del anterior enunciado, infiere la Sala que se propone por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER la excepción de indebida escogencia de la acción, ya que, en su criterio, al mencionar el actor el enriquecimiento sin causa lo procedente es una actio in rem verso.

Sobre el tema cabe tener en cuenta que una de las condiciones para aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa, es la de que el desequilibrio económico entre las partes, no tenga su génesis en alguna de las obligaciones previstas en el artículo 1494 del Código Civil. Lo anterior se infiere de Io reiterado por el Consejo de Estado acerca de los requisitos para la procedencia de la actio in rem verso, al decir la Seccion Tercera en sentencia del 22 de julio de 2009 lo siguiente […] Aplicando Io anterior al sub lite, se tiene que el origen de la pretensión que a título de restablecimiento del derecho señala la parte actora como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos impugnados, está en los contratos de prestación de servicios profesionales de salud suscritos entre la Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada, y la ESE Hospital San Rafael de Barrancabermeja, respecto de los cuales la Empresa Asociativa agoto para su pago, la vía gubernativa ante la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA EN LIQUIDAClÓN, generando con ello un acto administrativo que por considerar la demandante es ilegal, hay lugar a deprecar la correspondiente indemnización de perjuicios a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, la excepción de indebida escogencia de la acción no está llamada a prosperar, y por consiguiente se declarará no probada ya que en este caso no cabe la actio in rem verso. La acción procedente para demandar los actos del liquidador que niegan reclamaciones en sede administrativa del procedimiento de liquidación 45. Atendiendo al marco normativo expuesto, la Corte Constitucional24, consideró que el procedimiento de liquidación forzosa administrativa, contenido en el Estatuto 24 Corte Constitucional, sentencia C-248 del 26 de mayo de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

Declara inexequible el último inciso del numeral 224 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que se oponía a 22 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Orgánico del Sistema Financiero, constituye un procedimiento concursal, de naturaleza forzoso, cuyas reglas aplican de manera prevalente frente a otros procedimientos. 46.

En este sentido, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero25, norma aplicable a la liquidación de la E.S.E Antonio, en su artículo 293 dispuso las reglas del procedimiento de liquidación forzosa administrativa, y en el artículo 295, los actos del liquidador contentivos de “la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos” constituyen actos administrativos que en su expedición e impugnación se rigen por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. 47.

En el caso sub examine, mediante la Resolución 165 de mayo 22 de 2007. se rechazaron las reclamaciones elevadas por la parte demandante, al haber sido objeto de glosas “[…] por inobservancia de los requisitos previos a su celebración, y a que el artículo 71 del decreto 111 de 1996, exige la expedición del registro presupuestal previo para que los recursos no sean desviados a ningún otro fin. […]” 48.

Inconforme con esta decisión, la parte demandante presentó recurso de reposición en contra de la resolución indicada supra, el cual fue decidido mediante Resolución 247 de agosto 6 de 2007. 49. En este sentido, la Sala advierte que la reclamación llevada a cabo por la parte demandante, y con el fin de obtener el pago de las acreencias derivadas los diferentes contratos suscritos con la E.S.E en liquidación, fue decidida mediante los actos acusados, por lo que la fuente del daño se deriva directamente de los actos que niega la reclamación de acreencias, y por ende no resultaba procedente acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a demandar, por cualquiera de las pretensiones previstas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo mediante el ejercicio de una acción de controversias contractuales, el incumplimiento de una relación negocial que ya había sido controvertida a instancia del procedimiento administrativo de liquidación de la entidad contratante. 50.

Esta Sala considera que no le asiste la razón a la parte demandada respecto de lo expuesto en su recurso de apelación al sostener que lo decidido “[…] pareciera salirse del marco que regula la referida acción y trasladarse a la acción contractual. la procedibilidad de las demandas contra los actos del liquidador ante el Contencioso Administrativo, oportunidad en la cual destacó la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de la legalidad mencionados actos administrativos. 25 Decreto 663 de 1993 y modificado por la Ley 510 de 1999. 23 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]” puesto que ante la existencia de unos actos que resuelven una solicitud dentro de un procedimiento administrativo regulado de forma expresa en la ley y los reglamentos que regulan el trámite de liquidación de entidades, no podía pretender que por la vía de la acción contractual se accediera a una solicitud económica que, a priori, fue rechazada por el órgano liquidador y la cual se encuentra materializada en una decisión que goza de presunción de legalidad, y que fue objeto de demanda para desvirtuarla. 51.

En otras palabras, los actos expedidos por el liquidador de la Empresa Social del Estado San Rafael de Barrancabermeja, son pasibles de control por el medio de control que aquí se impetra: la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y al margen de que la acreencia rechazada en los actos acusados hubiera tenido como fuente la ejecución de un contrato de prestación de servicios, ciertamente la decisión que negó su reconocimiento se produjo en el escenario de una actuación administrativa posterior, diferente y desligada de la relación contractual de la cual se derivó la reclamación, circunstancia que comporta que la naturaleza del acto no corresponda a una decisión contractual que deba ser enjuiciada a través de la acción de controversias contractuales. 52.

Finalmente, la parte demandada sostiene en su recurso de apelación, que la sentencia proferida en primera instancia adolece de una carga argumentativa y es insuficiente en su motivación por cuanto los actos acusados fueron declarados nulos sin precisar la causal de nulidad que, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, están previstas para desvirtuar su presunción de legalidad. 53.

Al respecto, la sala advierte que la sentencia proferida en primera instancia el 6 de septiembre de 2014, fijó como problema jurídico, los siguientes: “[…] i) ¿Son nulas por violación al debido proceso al no fundarse en hechos probados, las Resoluciones No. 165 del 22 de mayo de 2007 y No. 247 del 6 de agosto de 2007 proferidas por el Liquidador de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA EN LIQUIDACION, mediante las cuales se rechazaron las acreencias reclamadas por la EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO SALUD ESPECIALIZADA, por inexistencia de los contratos Nos. 0347-06, 0296-06, 0268- 06, 0242-06, 0196-06, 0184-06, 0119-06, 0092-06, 0016-06, 0465-05, 0409-05, 0367-05, 0334-05, 0312-05, 0254-05; las facturas No. 0089 de 2004, 088 y 0080 de 2003, por cuanto los contratos que le sirven de soporte no cumplen con los requisitos previos a su celebración, ya que el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, exige la expedición del registro presupuestal previo para que los recursos no sean desviados a ningún otro fin, y por tal razón, el DEPARTAMENTO DE SANTANDER debe a título de restablecimiento del derecho, cancelar Io adeudado ii) ¿Son nulas por violación al debido proceso, las Resoluciones No. 165 del 22 de 24 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 2007 y No. 247 del 6 de agosto de 2007 proferidas por el Liquidador de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE BARRANCABERMEJA EN LIQUIDACION, mediante las cuales se rechazó la acreencia reclamada a través de la factura 0118- 06 por la EMPRESA ASOCIATIVA DE TRABAJO SALUD ESPECIALIZADA, porque el acta de conciliación o las decisiones del Comité de Conciliación no constituyen ordenaciones del gasto, y por tal razón, el DEPARTAMENTO DE SANTANDER debe a título de restablecimiento del derecho, cancelar Io adeudado? 54.

Y, con el propósito de resolverlos, luego de un análisis pormenorizado de cada uno de los contratos y facturas presentadas, y los soportes que los acompañaban, concluyó que está probado “[…] que contrario a Io afirmado en los actos administrativos cuya nulidad se ha impetrado en el sub lite, los contratos No. 0347-06, 0296-06, 0268-06, 0242-06, 0196-06, 0184-06, 0119-06, 0092-06, 0016- 06, 0465-05, 0409-06, 0367-05, 0334-05, 0312-05 y 0254-05, si existieron. […]” y fueron ejecutados dentro del plazo para cumplir el objeto pactado en los mismos, según consta en las correspondientes actas de inicio, terminación y liquidación. 55.

También encontró probado que la parte demandante “[…] había cumplido con las condiciones para la ejecución de cada uno de los contratos atrás relacionados, pues señaló en los mismos la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, es decir, estaba garantizada la existencia de apropiación suficiente para cubrir el costo de cada contrato, circunstancia suficiente para entender que los dineros efectivamente debió apropiarlos la entidad Io cual se corrobora con el hecho de que la prenombrada ESE al final de cada contrato respaldó presupuestalmente las obligaciones de pago a su cargo y a favor del contratista […]” 56.

Lo propio consideró respecto de las facturas presentadas en el trámite de la liquidación según las cuales “[…] no es de recibo el argumento de que las facturas son inexistentes, ya que conforme a la máxima jurídica aplicada entre otras normas, en los artículos 738 y 739 del Código Civil, en el sentido de que Io accesorio sigue la suerte de Io principal (accesorium sequitur sortem rei principales), se debe entender en este caso que si los contratos existen por el solo hecho de haber sido suscritos entre las partes, las consecuentes facturas para cobrar esos contratos, también tienen vida jurídica. […]” 57.

En este sentido, la Sala advierte que el estudio de legalidad llevado a cabo por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, se concentra en el análisis de los actos acusados desde los fundamentos fácticos y jurídicos, 25 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encontrando demostrado que, de las pruebas valoradas los contratos cumplieron con los requisitos de perfeccionamiento y de ejecución previstos en la normativa que regula la contratación pública, por lo que no existía razón alguna para rechazar la reclamación formulada por la parte demandante. 58.

El control de legalidad llevado a cabo por el a quo, se funda entonces en la causal de falsa motivación, desde el alcance de los fundamentos fácticos, como de los jurídicos. 59. En efecto, la causal de nulidad objeto de análisis se concentró en la motivación de los actos acusados analizando, en primer lugar, los supuestos jurídicos expuestos en la parte motiva y que sustentan la expedición del acto acusado, y en segundo lugar, la existencia y certeza de los hechos que se esgrimen como fundamento para expedir la decisión que se cuestiona, esto es, la falsa motivación de hecho, y la falsa motivación en derecho, por lo que no le asiste razón a la parte demandada, cuando en su recurso aduce que “[…] no basta con señalar que es ilegal y por ende declarado nulo, en el enjuiciamiento debe quedar claramente establecido porque causa es ilegal y por ende aniquilado con la declaración de nulidad. […]” Conclusiones 60.

En suma, la Sala considera que los cargos del recurso de apelación presentado por la parte demandada no están llamados a prosperar; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 61. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre la condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no se condenará en costas a la parte demandada, en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 26 Núm. único de radicación: 68001233100020090028901 Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo Salud Especializada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.