CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 Accionante: CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. – CONCIVILES Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Tema: Derechos: debido proceso, acceso a la administración de justicia, doble instancia y prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. Autos: declara desierto recurso de apelación y rechaza súplica por extemporánea. NIEGA – DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la empresa CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. – CONCIVILES, mediante apoderado, en contra del Consejo de Estado, Sección Cuarta.
ANTECEDENTES La accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la doble instancia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, que considera vulnerados por las providencias del 11 de diciembre de 2024 y 18 de septiembre de 2025, proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23- 33-000-2022-00604-00 [01].
HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la empresa interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN, para que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se modificó la declaración de renta y la liquidación privada del Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 2 impuesto de renta año gravable 2017.
Que le correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con radicado 76001-23-33-000-2022-00604-00, quien en sentencia del 18 de julio de 2024 negó las pretensiones, la empresa interpuso apelación, el Tribunal el 22 de agosto de ese año concedió el recurso y el Consejo de Estado, Sección Cuarta el 11 de diciembre de la misma anualidad lo declaró desierto, por la supuesta falta de razones concretas de inconformidad.
Que interpuso recurso de queja, el cual la autoridad judicial accionada lo adecuó al de súplica, y en auto del 18 de septiembre de 2025 lo declaró extemporáneo. Considera que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: - Sustantivo, porque en el auto del 11 de diciembre de 2024 desconoció jurisprudencia que exige una interpretación amplia y flexible de los recursos, citó las sentencias T 606 de 2015, SU 146 de 2020 y SU 817 de 2020. - Procedimental absoluto, en auto del 18 de septiembre de 2025 rechazó el recurso de súplica por extemporáneo, sin percatarse que la empresa promovió una queja, la cual se puede interponer y sustentar dentro de los 5 días hábiles siguientes a la notificación y no dentro de 3 días, de ahí que, a su juicio «[s]i el señor Consejero Ponente (sic) varió el esquema procedimental, pasando de queja a súplica, no exige ello que la sociedad actora debía atender el plazo para el nuevo esquema: era absolutamente imposible retrotraer el tiempo». - Violación directa de la Constitución, las providencias discutidas desconocen los artículos 31 y 229 de la Constitución Política por privar a la empresa accionante de acceder a la posibilidad de la segunda instancia. Afirma que «existe contradicción interna entre declarar desierto el recurso de apelación y luego rechazar la súplica, generando un cierre injustificado del acceso a la justicia».
PRETENSIONES La accionante pide que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos los autos del 11 de diciembre de 2024 y 18 de septiembre de 2025, proferidos por la Sección Cuarta de esta corporación y, en consecuencia, ordenar a la autoridad judicial accionada que profiera una nueva decisión donde «evalúe de fondo el recurso de apelación interpuesto contra (sic) sentencia del Tribunal Administrativo del Valle y lo decida conforme a la Constitución y al precedente jurisprudencial disponiendo lo que corresponda».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 3 TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 2 de octubre de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó como tercero interesado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Cuarta pidió que se declare improcedente la acción de tutela porque no satisface el presupuesto de la relevancia constitucional, pues la empresa accionante no justificó de manera razonable la existencia de una restricción prima facie desproporcionada de un derecho fundamental. Por otro lado, adujo que el Consejo de Estado, Sección Cuarta en auto del 18 de septiembre de 2025 dio aplicación al artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, que establece que el recurso de súplica procede contra los autos que durante el trámite de la apelación los rechace o declare desiertos.
Señaló que si bien la parte demandante interpuso recurso de queja el magistrado sustanciador lo adecuó a la súplica y en atención a la regulación de dicho trámite advirtió que el recurso no se presentó en tiempo. Así las cosas, dijo que con base en el fundamento expuesto en el auto del 18 de septiembre de 2025 no es dable concluir que se configuró el defecto procedimental absoluto, motivo por el cual solicitó que se niegue el amparo invocado.
POSICIÓN DEL VINCULADO La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN señaló que la acción de tutela no satisface el requisito de la relevancia constitucional, pues la accionante no demuestra por qué la providencia discutida restringe de manera desproporcionada un derecho fundamental. Adicionalmente, expuso que la autoridad judicial accionada no desconoció los derechos fundamentales de la parte accionante, teniendo en cuenta que su decisión se fundamentó en el material probatorio aportado y en la normativa aplicable al caso concreto.
CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 4 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 5 competencia para ello.
(…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 6 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto En síntesis, la empresa CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. – CONCIVILES estima que el Consejo de Estado, Sección Cuarta le vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la doble instancia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, con el auto del 11 de diciembre de 2024, que declaró desierta la apelación y el del 18 de septiembre de 2025 que rechazó súplica por extemporánea, proferidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-33-000-2022- 00604-00 [01].
Alega que la autoridad judicial accionada incurrió: - En el auto del 11 de diciembre de 2024, en el defecto sustantivo, por inaplicar las sentencias T 606 de 2015, SU 146 de 2020 y SU 817 de 2020 y en violación directa de la Constitución, por desconocer los artículos 31 y 229 de la Constitución Política. - En la providencia del 18 de septiembre de 2025 en el error procedimental absoluto por cambiar el esquema procedimental, dado que interpuso una queja y no una súplica, por lo que, en su criterio, no le pueden exigir que el recurso se hubiera instaurado en 3 días y no en 5 como se hizo y, en violación directa de la Constitución, por desconocer los artículos 31 y 229 de la Constitución Política.
La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 18 de septiembre de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en los defectos citados, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó el 1º de octubre del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la decisión, lo cual fue el 25 de igual mes y año7 y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta señaló que la Empresa presentó apelación en contra de la sentencia del 18 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones; recurso que fue 7 Notificación por estado. Índice 32 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 7 declarado desierto.
La demandante interpuso queja, la cual fue adecuada a súplica en auto del 13 de febrero de 20258. Indicó que conforme al artículo 246 del CPACA el recurso de súplica procede contra «[l]os que durante el trámite de la apelación o de los recursos extemporáneos; los rechace o declare desiertos» y que para su interposición se rige por las siguientes reglas: «(…) a) El recurso de súplica podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá interponer recurso de súplica contra el nuevo auto, si fuere susceptible de este último recurso; b) Si el auto se profiere en audiencia, el recurso deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el magistrado ponente dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación ordenará remitir la actuación o sus copias al competente para decidir, según el efecto en que deba surtirse; c) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral este término será de dos (2) días (…)».
(negrilla fuera de texto original). Adujo que conforme a la norma transcrita el recurso de súplica procede contra los autos que, durante el trámite de apelación o de los recursos extraordinarios; los rechace o declare desiertos y si la providencia se notifica por estado, el recurso debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los 3 días siguientes a la notificación. Descendiendo al caso concreto, manifestó que el auto que declaró desierto el recurso de apelación se «notificó por estado el 13 de diciembre de 2024; es decir, que el término para interponer y sustentar el recurso transcurrió durante los días 16, 18 y 19 del mismo mes y año, por lo que el recurso interpuesto resulta extemporáneo».
Por lo anterior, rechazó el recurso de súplica interpuesto por la sociedad demandante en contra del auto del 11 de diciembre de 2024 que declaró desierta la apelación promovida en contra de la sentencia del 18 de julio de igual año, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. La Sala encuentra que la Sección Cuarta de la corporación examinó la interposición 8 Con fundamento en que «no procede el recurso de queja interpuesto por la parte demandante, ya que se trata de un auto que declaró desierto el recurso de apelación. En su lugar, el mecanismo de impugnación procedente es el recurso de súplica, conforme con lo establecido en el artículo 246 del CPACA».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 8 del recurso conforme a la norma de la súplica, artículo 246 del CPACA, y no de la queja, esto, en atención a la adecuación del recurso que se efectuó en auto del 13 de febrero de 2025 y en aplicación de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso9. De ahí que, la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos procedimental absoluto y violación directa de la Constitución Política, por el hecho de no haber examinado la interposición del recurso conforme al término que consagra el artículo 74 del CPACA para la queja y garantizar la doble instancia; pues la decisión que emitió la Sección Cuarta de la corporación se ciñó al procedimiento previsto por el artículo 246 del CPACA y no aplicó un trámite ajeno al pertinente.
Valga mencionar que el artículo 74 del CPACA que mencionó la parte demandante se refiere a los recursos que proceden contra los actos administrativos, dentro de los cuales está la queja; no obstante, en vía judicial dicho recurso está contemplado en el artículo 245 ibidem. En relación con el auto del 11 de diciembre de 2024, la acción de tutela no resulta procedente, debido a que no fue interpuesta dentro del término razonable de 6 meses siguientes a la notificación10 de esa decisión, teniendo en cuenta que la súplica fue rechazada por extemporánea y los recursos presentados de manera extemporánea no extienden los términos; por lo que no se satisface el requisito de la inmediatez en relación con esta providencia. En conclusión, se negará el amparo invocado en relación con el auto del 18 de septiembre de 2025, porque no se configuraron los defectos: procedimental absoluto y violación directa de la Constitución Política, ni cualquier otro y, se declarará improcedente la tutela respecto de la providencia del 11 de diciembre de 2024, por no satisfacer el requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la empresa CONSTRUCCIONES CIVILES S.A. – CONCIVILES, en relación con el auto del 18 de septiembre de 2025, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en relación con el auto del 11 de diciembre de 2024. 9 «PARÁGRAFO.
Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente». 10 El auto se notificó por estado el 13 de diciembre de 2024 y la tutela se presentó el 1º de octubre de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06159-00 9 Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente