11001031500020210681001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia Demandado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 19 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 17 de marzo de 2021, dentro del proceso de la acción de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 250002326000200602001-01 (acumulado 2007-0058), vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que el 19 de septiembre de 2006 y el 12 de febrero de 2007, la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A. y el Consorcio Obras Tunjuelo1, respectivamente, presentaron demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP – EAAB, con el fin de que: “[…] Formuladas por Confianza S.A.: “1.

Que se declare la nulidad de las Resoluciones N (sic) 0205 de 31 de marzo de 2006 y 0370 de 26 de mayo de 2006, expedidas por la EAAB, mediante las cuales ésta declaró y confirmó, respectivamente, la caducidad administrativa del contrato N (sic) 01-25500-726-2004, de 29 de diciembre de 2004. 2. Que, como consecuencia de la nulidad de los mencionados actos administrativos, se declare que CONFIANZA S.A. no está obligada a pagar suma alguna a la EAAB, tanto por la ilegal declaratoria de caducidad como por la ilegal declaratoria de ocurrencia del siniestro de incumplimiento y que, por ello, nada debe a la EAAB por la cláusula penal pecuniaria y por los amparos de cumplimiento y buen manejo del anticipo garantizados en la póliza única expedida por CONFIANZA S.A. 1 Para el momento de la presentación de la demanda de controversias contractuales, la actora integraba el Consorcio Obras Tunjuelo junto con Diconci S.A.; sin embargo, en el transcurso de dicho proceso Diconci S.A. fue sometida a liquidación, por lo que al momento de proferirse la sentencia de segunda instancia esta ya estaba liquidada. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia 3.

Que se condene a la EAAB a restituir a CONFIANZA S.A., debidamente actualizada y siguiendo para ello lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., cualquier suma que dicha compañía hubiera pagado o se viere compelida a pagar como consecuencia del cumplimiento de los actos administrativos acusados. 4. Que, sin perjuicio de lo anterior, sobre las sumas a que tenga derecho CONFIANZA S.A. se liquiden los intereses moratorios que a la misma correspondan […]”. […] “[…] Formuladas por el Consorcio: “1.

Que se declare la nulidad de las Resoluciones N 0205 de 31 de marzo de 2006 y 0370 de 26 de mayo de 2006, expedidas por la EAAB, mediante las cuales ésta declaró y confirmo (sic), respectivamente, la caducidad administrativa del contrato N 01-25500-726-2004, de 29 de diciembre de 2004. 2. Que, como consecuencia de lo anterior, se declare que son procedentes las razones procedimentales, sustanciales y fácticas contenidas en el recurso de reposición interpuesto por los integrantes del CONSORCIO OBRAS TUNJUELO contra la Resolución 0205 de 31 de marzo de 2006 y que no proceden las razones invocadas por la EAAB en la Resolución 0370 de 26 de mayo de 2006. 3.

Que, en virtud de lo anterior, se declare que la EAAB debe indemnizar a los integrantes del CONSORCIO OBRAS TUNJUELO en todos los daños materiales resultantes de la expedición de los actos acusados, en su modalidad de daño emergente y lucro cesante, y que, por tanto, debe reconocerles las sumas de dinero que resulten probadas en el proceso, debidamente actualizadas. 4.

Que, sin perjuicio de lo anterior, sobre las sumas a que tengan derecho los integrantes del CONSORCIO OBRAS TUNJUELO se liquiden los intereses moratorios que a la misma correspondan […]”. (Resaltado por la Sala) Sentencia proferida el 26 de agosto de 2009 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de la acción de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 250002326000200602001-00 (acumulado 2007-0058) 4.

La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 26 de agosto de 2009, decidió: “[…]

PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones solicitadas por las demandantes COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. CONFIANZA S.A. y el Consorcio OBRAS TUNJUELO, conformado por Quality Couriers Internacional (sic) S.E.A y Diconci S.A. […]”. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia 4.1.

Como fundamento de su decisión expresó que: “[…] En consecuencia pese a que en la redacción del contrato materia de controversia nada se dijo respecto de la aplicabilidad de la caducidad, lo cierto es que la misma ya se encontraba incorporada por disposición de orden público; luego la parte demandada al hacer uso de ella y declarar la caducidad del contrato, actuó en pleno ejercicio de sus competencias, por lo que el cargo no prospera.

Respecto del cargo de falsa motivación, por inexistencia de incumplimientos del contratista, la Sala luego de analizar los argumentos expuestos por la parte actora, encuentra que finalmente el punto sobre el cual gira la controversia radica en determinar si el modificatorio No. 2 desapareció del marco obligacional el control físico del programa de ejecución, estableciendo unos nuevos plazos de cumplimiento según los 4 hitos previstos, o si por el contrario continuó vigente la cláusula décima del contrato inicial, haciéndole imperativo al contratista cumplir con lo por él presupuestado en el COT, y en este ultimo (sic) caso establecer si durante la ejecución del contrato se presentaron los incumplimientos aducidos por la administración que constituyeron finalmente la motivación de los actos demandados, contenidos en el artículo 18 de la ley 80 de 1993.

Lo anterior en la medida que si los plazos de la obra fueron modificados, la parte actora tendría la razón en el sentido que los actos demandados fueron expedidos con anticipación, de igual manera si el control que debía ejercer la entidad durante la ejecución del contrato teniendo por fundamento la programación del contratista (COT), continuó vigente pese al modificatorio No. 2, entonces allí se impone analizar si en efecto el consorcio incumplió con las obligaciones del contrato.

Así pues y para entrar a resolver esta situación, es necesario remitirse a los antecedentes contractuales acaecidos al interior de la celebración y ejecución del contrato. Es así, como el contrato No. 1-01-25500-726-2004, estuvo compuesto de dos elementos esenciales, el primero la minuta general que tal como lo describió el apoderado de la parte actora en sus demandas, constituye un documento pro forma, contentivo del clausulado general utilizado para la elaboración de los contratos, y el segundo que son los “Datos del Contrato” que contienen los puntos particulares de dicho contrato y sobre los cuales se establecen los elementos más determinantes que regirán la relación contractual.

Recuérdese cómo la minuta general respecto al control de plazos estableció: “DECIMA- CONTROL DE PLAZOS PARCIALES: si/no Aplica ver datos del contrato. La ejecución física del contrato será controlada a través del cronograma de ejecución de obra, aprobado por la interventoría, previo a la suscripción del acta de iniciación. Para el control físico del programa de ejecución del contrato, se establecerán plazos parciales que se medirán con base en el cronograma de obra, tomando como referencia las actividades mas (sic) representativas establecidas en los Datos del Contrato.

Y la cláusula décima de los datos del contrato refirió como “actividades mas (sic) representativas”. “Se deberán cumplir los siguientes plazos: Desviación del rio tunjuelo (sic) 8 meses; Conducción del Rio (sic) Tunjuelo 7.5 Meses; Rebosadero principal: 22 meses; Presa: 26 meses”. Posteriormente y ante la solicitud formulada por el contratista la administración procedió a elaborar el modificatorio No. 2 al contrato, previa relación de los siguientes motivos […]”. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia […] “[…] Fue posterior a este análisis con el que E.A.A.B procedió a emitir el modificatorio No. 2, cuyo tenor fue el siguiente: “Y en consideración a la justificación técnica contenida en el oficio No. 7040-2005- 0806 de 4 de octubre de 2005 anexo, suscrito por el Gerente corporativo del Sistema Maestro, hemos convenido modificarlo según los términos del presente documento el cual se regirá por las disposiciones aplicables al contrato principal y a las siguientes cláusulas: PRIMERA:OBJETO: Se modifica la CLAUSULA (sic) DECIMA (sic) CONTROL DE PLAZOS PARCIALES del contrato citado así: DECIMA (sic):CONTROL DE PLAZOS PARCIALES: Se deberán cumplir los siguientes plazos: Desviación del río tunjuelo (sic): plazo 9.3 meses (5 de diciembre de 2005); conducto de desviación del río Tunjuelo: Plazo 9 meses a partir del acta de inicio (20 de noviembre de 2005);

Rebosadero Principal: plazo 22 meses a partir del acta de inicio y presa plazo 26 meses a partir del acta de inicio.

PARÁGRAFO: La presente modificación no genera sobrecosto para las partes contratantes. SEGUNDA. VIGENCIA DE LAS ESTIPULACIONES: Quedan vigentes todas las estipulaciones que o se hayan modificado por lo acordado en este documento. […]”. 4.1.1. De conformidad con lo expuesto, el Tribunal concluyó que: “[…] Es en este orden de ideas, como luego de revisar las justificaciones descritas para efectuar la modificación de tiempos respecto de la entrega de cada uno de los hitos contractuales, que (sic) encuentra esta Corporación que la finalidad del modificatorio, no fue en manera alguna la de excluir del vínculo negocial el control de la ejecución física del contrato, pues con ello dejaría a su suerte la vigilancia en el cumplimiento de las obligaciones pactadas, impidiendo la consecución de los fines para los cuales desplegó todo el proceso precontractual y contractual; y máxime cuando para la época de suscripción de éste, ya existían varios informes de la Interventoría que daban cuenta de los retrasos presentados al interior de la obra, por parte del contratista.

Acorde con lo anterior, lo que puede concluirse es que el modificatorio tan solo entró a reemplazar los hitos contemplados en los “datos del Contrato”, sin que desapareciera del marco contractual lo ya acordado de manera general repetitiva no solo para éste, sino para todos los contratos que celebra la E.A.A.B, pues no de otra forma se entiende el propósito de contener dentro de una “minuta pro forma” el derecho de la entidad en controlar la ejecución física a través del cronograma de obra presentado por el mismo contratista y previamente aprobado por la interventoría. En consecuencia, el razonamiento de la parte actora en atender que toda la cláusula décima fue sustituida, además de resultar desacertado, contraría los principios de interés general que protege la administración y que con antelación ya conocía y de los cuales era partícipe.

Ahora bien, es cierto que la resolución por la cual se decretó la caducidad del contrato fue expedida el 31 de marzo de 2006, momento para el cual aun (sic) no vencía el plazo para tener lista la ataguía según el cronograma de obra (22 de abril), pero no lo es menos, que dados los reportes presentados por la Interventoría respecto de los tiempos de ejecución, era claro que tampoco alcanzaría a estar lista para dicha fecha, situación que de no haber sido contrarrestada de la forma como se hizo, pudo haber puesto en riesgo la seguridad de las 190.000 personas alojadas en el bajo tunjuelo (sic). 6 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia Por consiguiente, la E.A.A.B. cumplió con su deber de minimizar al máximo el riesgo latente que se presentaba en época invernal para las personas que residen aguas abajo, haciendo prevalecer no solo el interés general sino que también evitó que la vida de las personas pudiera verse amenazada, por suerte que la administración no podía esperar hasta el último día para entrar a tomar medidas, pues claramente quedó demostrado conforme a las aseveraciones de la interventoría que desde sus inicios, el contrato tuvo problemas de ejecución en tiempos […] En efecto, la declaratoria de caducidad adoptada por la E.A.A.B no pudo tomar por sorpresa ni al contratista ni al garante, pues ellos además de conocer sus compromisos como colaboradores en la protección de interés general, tuvieron de primera mano el conocimiento necesario para saber la importancia de cumplir con las etapas estructuradas en el COT, a través de los requerimientos y sugerencias de la Interventoría, cuyos informes reposan al interior del expediente gozan de credibilidad para la Sala, en la medida que constituyeron el motivo fundado de las decisiones de la administración, pues no puede dejarse pasar por alto que la E.A.A.B, al momento de confirmar la declaratoria de caducidad trajo a colación un sin numero (sic) de oficios cursados entre el contratista y la Interventoría, que daban cuenta de la imposibilidad física para que la ataguía fuera entregada en el plazo previsto -22 de abril- […]”. […] “[…] Por ello, concluye la Sala que además de permanecer vigente dentro del contrato la obligación del contratista de cumplir con los plazos contenidos en el cronograma de ejecución de la obra y que eran necesarios para mantener el control de ésta, también incurrió en el incumplimiento de éstos, al no haber culminado la construcción de la contraataguía para el 22 de abril de 2006.

Finalmente y solo (sic) en gracia de discusión que los argumentos depuestos por la administración para decretar la caducidad del contrato fueran infundados, que se repite no lo son, se tiene que dado que los actos administrativos expedidos por la E.A.A.B con ocasión del contrato No. 1-01-25500-726-2004, gozan de presunción de legalidad, por lo que las demandantes a fin de desvirtuarla, debieron enfocar su defensa en la demostración del cumplimiento contractual, circunstancia que no ocurrió, en la medida en que el recaudo probatorio por ellos pretendido, siempre estuvo dirigido a demostrar unos perjuicios, sin entrar primeramente a establecer el derecho que les asistía para merecerlo en virtud al cumplimiento de todas sus obligaciones contractuales en particular demostrando con certeza su posibilidad de consumar la construcción de la contraataguía para el 22 de abril de 2006.

En consecuencia, concluye la Sala que las pruebas del proceso dan suficiente cuenta del incumplimiento contractual del consorcio en la ejecución de la obra, razón suficiente para tener por ajustadas a derecho las decisiones tomadas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá […]”. (Resaltado del texto original) Sentencia proferida el 17 de marzo de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de la acción de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 250002326000200602001-01 (acumulado 2007-0058) 5.

El Consejo de Estado, mediante sentencia de 17 de marzo de 2021, resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el consejero 7 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia Ramiro Pazos Guerrero y, en consecuencia, relevarlo del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: REVOCAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 26 de agosto de 2009 y, en su lugar, TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones 0205 de 31 de marzo de 2006 y 0370 de 26 de mayo de 2006, expedidas por la EAAB, mediante las cuales se declaró y confirmó la caducidad administrativa del contrato 01-25500-726-2004, de 29 de diciembre de 2004, celebrado entre la EAAB y el Consorcio Obras Tunjuelo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de las demandas acumuladas […]”. 5.1. Como fundamento de su decisión expresó que: “[…] 60. Para la solución del caso concreto se debe tener presente que la Ley 142 de 1994 estableció, por regla general, un régimen de derecho privado para los contratos que celebren los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

Esta misma norma dispuso, en su artículo 31, que las Comisiones de Regulación podían hacer obligatoria la inclusión de cláusulas exorbitantes “en ciertos tipos de contratos” y que podría facultar, previa consulta expresa por parte de los prestadores de servicios públicos, su inclusión en los demás contratos. La referida norma señaló, además, que cuando la inclusión resultara forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas se regiría, en lo pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 […]”. […] “[…] 65.

Para el caso de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, se supone que la respectiva Comisión de Regulación, tras adelantar el análisis económico del impacto de la aplicación de las cláusulas excepcionales y de decidir en qué casos son obligatorias y en cuáles debe solicitarse su inclusión, determinó que debían pactarse facultades excepcionales en una tipología contractual como la que acá se estudia, esto es, en un contrato de obra, “siempre que su objeto, de no ser cumplido en la forma pactada, pueda traer como consecuencia necesaria y directa la interrupción en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo en los niveles de calidad y continuidad debidos” […]”. […] “[…] 70.

En el asunto sometido a consideración de la Sala, la EAAB omitió, por completo, el cumplimiento de este requisito. Así se concluye del análisis de los antecedentes del contrato celebrado, habida cuenta de que en la invitación pública se omitió hacer mención alguna a la necesaria inclusión de las cláusulas excepcionales. En realidad, la entidad olvidó, por completo, realizar cualquier análisis particularizado sobre la materia, y se limitó a dejar consagrado que dichas cláusulas podían llegar a tener lugar, con todo y que luego, en su pacto contractual, decidió excluirlas expresamente.

Lo anterior constituye una muestra de la falta de planeación, preparación e, incluso, preocupación por un contrato sobre el cual, con posterioridad, se pretendería hacer efectiva una prerrogativa pública de la categoría de la caducidad administrativa. De esta manera, se identifica que se desatendió cualquiera referencia a la importancia que tenía para el caso particular la continuidad en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado, en contratos donde ello 8 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia resultaba ser absolutamente necesario, dado el régimen de derecho privado aplicable para los contratos celebrados por las empresas regidas por la Ley 142 de 1994. 71.

La EAAB, en la parte motiva de los actos administrativos cuya declaratoria de nulidad se solicitó, puso de presente la contradicción que existía entre las condiciones y términos de la invitación y los términos suscritos en el contrato, ya que, mientras que en los primeros se mencionó que la Empresa podría “aplicar” las cláusulas excepcionales, en la segunda, en lo relativo a dichas cláusulas, se determinó que estas no tenían “aplicación”, lo que significó un pacto expreso de exclusión por parte de los cocontratantes (sic).

Ante esta contradicción, la entidad demandada acudió a la jurisprudencia de esta Corporación, relativa a la primacía del pliego de condiciones sobre el contrato, para tratar de justificar que podía hacer uso de la cláusula de caducidad […]”. […] “[…] 76. En consecuencia, no queda duda de que la EAAB desentendió uno de los deberes relativos a la inclusión forzosa de las cláusulas excepcionales, contenido en el artículo 1.3.3.2 de la Resolución 151 de 2001 de la CRA (modificado por la Resolución 293 de 2004) […]”. […] “[…] 79.

Para la Sala queda claro, entonces, que la EAAB no tenía competencia para expedir los actos administrativos demandados, en particular, para declarar la caducidad de un contrato regido, como regla general, por el derecho privado, en el cual, ni se pactaron cláusulas excepcionales, ni se cumplían los requisitos necesarios para que su inclusión resultara (sic) forzosa. 80.

En consideración a lo anterior, la Sala accederá a la solicitud de declaratoria de nulidad presentada […]”. 5.1.1. En relación con las pretensiones formuladas a título de restablecimiento del derecho, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció en los siguientes términos: “[…] En lo que respecta al eventual restablecimiento de los derechos conculcados, se observa, por un lado, que Confianza no probó que hubiera realizado erogación alguna con motivo de la ilegal declaratoria de caducidad del contrato.

Por lo que no procede ordenar restitución alguna. Situación similar se predica del Consorcio demandante, habida cuenta de que no identificó perjuicios sufridos con ocasión de los actos administrativos demandados. Por demás, se debe tener en cuenta que, para el momento en el que este último presentó su demanda, ya se había proferido el fallo de tutela que amparó sus derechos fundamentales y había dejado sin efectos los actos administrativos que declararon la caducidad del contrato. 85.

Finalmente, en relación con la pretensión sobre el equilibrio económico presentada por el Consorcio Obras Tunjuelo, debe señalarse que el demandante se limitó a señalar que el aumento en el precio del cemento, que calificó de “anormal e imprevisto” habría afectado el equilibrio del contrato. Sin embargo el actor, luego de hacer una presentación escueta de la supuesta ruptura, olvidó realizar cualquier esfuerzo probatorio en este sentido, por lo que esta pretensión será desestimada […]”.

(Resaltado por la Sala) 9 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Que se sirva amparar los derechos fundamentales de Quality Colombia International A.V.V al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.

Que, como consecuencia de lo anterior, se revoque la sentencia del 17 de marzo de 2021 y en su lugar se ordene a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado proferir sentencia considerando la totalidad de las pruebas recaudadas en el proceso, especialmente, las comunicaciones de la EAAB del 16 de agosto y 17 de octubre de 2006, la comunicación del 17 de noviembre de 2006 de la Interventoría, el Acta de Liquidación del Contrato del 27 de julio de 2006, el Acta de Terminación y entrega suscrita entre la Unión Temporal Mincivil Topco del 15 de octubre de 2007, el dictamen pericial financiero y el laudo arbitral proferido por Tribunal de Arbitramento de la EAAB contra Quality Couriers International S.E.A. y Diseños y Construcciones Civiles S.A. en Liquidación Obligatoria […]”. 7.

La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico por desconocimiento del acervo probatorio. Para tal efecto, mencionó que: “[…] Existe una relación inescindible entre la grave omisión que en (sic) incurrió el juez de segunda instancia, a saber, dejar de valorar elementos probatorios que reposaban en el proceso y que eran determinantes y decisivos para la decisión, y su negativa a despachar favorablemente las pretensiones 3 y 4 que formuló el Consorcio en la acción de nulidad y restablecimiento que instauró contra la EAAB […]”. […] “[…] el juez de segunda instancia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante al no valorar ni tener en cuenta elementos probatorios determinantes y decisivos para la decisión […]”. […] “[…] Identificación de las pruebas que no fueron valoradas por el juez: las pruebas que no fueron valoradas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Magistrado Ponente Alberto Montaña Plata, en el fallo del 17 de marzo de 2021, fueron: (i) Las comunicaciones 1159 del 16 de agosto de 2006 (folio 287 y ss.), S-2006- 114264 del 17 de octubre de 2016 (folio 285 y ss.) de la EAAB y la comunicación P116-CIC-211-2006 del 17 de noviembre de 2006 (folio 455 y ss.) proferida por la Interventoría del proyecto.

En dichas comunicaciones, las cuales se dirigieron a compañías de Leasing y a la EAAB respectivamente, se indica que la entrega de la 10 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia maquinaria dispuesta por el consorcio Obras Tunjuelo para la ejecucion (sic) de la obra fue retenida y puesta a disposición de terceros, incluso con posterioridad a la notificación del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito.

(ii) Que en el expediente (AZ de antecedentes Administrativos Tomos I, II y III) obra copia del Acta de Entrega y Recibo Final del Contrato de Obra suscrito entre el Unión Temporal Mincivil S.A. – Topco S.A. y la EAAB, del 25 de agosto de 2006 para la terminación de las obras objeto del Contrato suscrito con el Consorcio Obras Tunjuelo.

En dicha acta, suscrita el 15 de octubre de 2007, se evidencia que, no obstante el fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito, el consorcio Obras Tunjuelo, como consecuencia de la declaratoria de caducidad, no pudo culminar la ejecucion (sic) de dicho Contrato, pues la EAAB encomendó la ejecución del mismo a la Unión Temporal Mincivil S.A. – Topco S.A. (iii) El Acta de Liquidación del Contrato (folio 107), suscrita únicamente por la EAAB y la Interventoría el 27 de julio de 2006, mediante la cual se acredita que antes de proferirse el fallo proferido la EAAB, sin la aquiescencia y comparecencia del consorcio Obras Tunjuelo, liquidó el Contrato y privó con ello a dicho Consorcio a continuar con la ejecución del mismo hasta que se resolviera la acción contenciosa como lo ordenó el juez constitucional.

(iv) El peritaje financiero rendido por el economista Jorge García Toledo, cuyo objeto fue la acreditación de los perjuicios causados al Consorcio por la EAAB con la expedición de las Resoluciones 0205 de 31 de marzo de 2006 y 0370 de 26 de mayo de 2006 y que está en los Cuadernos 16 y 17 del expediente. (v) El laudo arbitral (referido en la sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado) proferido por el Tribunal Arbitral de la EAAB contra Quality Couriers International S.E.A. y Diseños y Construcciones Civiles S.A. en Liquidación Obligatoria, que fue referido en la sentencia del Consejo de Estado y en el cual se señala con claridad que la EAAB suscribió los contratos 1-01-25500- 140- 2006 por valor de $935.131.753 con la firma Mincivil y el Contrato No. 1-01-25500- 287—2006 por valor de $49.384.529.131, para la culminación de las obras objeto del Contrato. 3.

La no valoración de esas pruebas fue ostensible, flagrante y manifiesta: el juez de segunda instancia actuó como si los aludidos documento de la EAAB, las aludidas actas de terminación y liquidación y el peritazgo financiero, no existieran en el proceso […]”. […] “[…] Las pruebas a las que se ha hecho alusión en este aparte no fueron valoradas por el juez de segunda instancia, las cuales eran determinantes para concluir que el actor sí soportó daños en razón de la expedición de los actos administrativos demandados y que sí los probó durante el curso del proceso […]”.

(Resaltado por la Sala) Actuación 8. El Despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 12 de octubre de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado; iii) vinculó a la Empresa de Acueducto y 11 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia Alcantarillado de Bogotá – EAAB, en calidad de tercero con interés legítimo; y iv) notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la parte demandada y de lo terceros con interés legítimo 9. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado rindió informe en los siguientes términos: “[…] la providencia y el expediente de la respectiva acción de controversias contractuales, contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda.

En consecuencia, el suscrito magistrado, en mi condición de ponente del fallo objeto de esta acción de tutela, estaré presto a atender lo que disponga la Sala que decida la acción constitucional […]”. 10. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó negar la solicitud de amparo. Para tal efecto, señaló que: “[…] 1.

Mediante sentencia de primera instancia de veintiséis (26) de agosto de dos mil nueve (2009) dentro del medio de control de controversias contractuales con número de radicación 2006-2001, la Sala de esta Subsección negó las pretensiones solicitadas por las demandantes Compañía Aseguradora de Fianzas S. A., Confianza S. A. y el Consorcio Obras Tunjuelo conformado por Quality Couriers Interancional (sic) S. E. A. y DICONCI S. A. 2.

Ahora bien, en la acción de tutela de la referencia Quality Colombia International A.V.V., a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela solicitando el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3. No obstante, la decisión adoptada por esta Subsección en la providencia atrás mencionada, tuvo en consideración que la Administración al decretar la caducidad contractual, estuvo motivada en los reportes de índole técnico que le proporcionó la auditoría, por lo que además de permanecer vigente dentro del contrato la obligación del contratista de cumplir con los plazos contenidos en el cronograma de ejecución de la obra y que eran necesarios para mantener el control de esta, también se incurrió en el incumplimiento de éstos, al no haber culminado la construcción de la contraataguía para el veintidós (22) de abril de dos mil seis (2006). 4.

Adicionalmente, se tuvo en cuenta que los actos administrativos expedidos por la E.A.A.B. con ocasión del contrato No. 1-01-25500-726-2004 gozaban de presunción de legalidad, por lo que las demandantes a fin de desvirtuarla, debieron enfocar su defensa en la demostración del cumplimiento contractual, circunstancia que no ocurrió durante el trámite de primera instancia en la medida en que el recaudo probatorio por ellos pretendido, siempre estuvo dirigido a demostrar unos perjuicios, 12 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia sin entrar primeramente a establecer el derecho que les asistía para merecerlos en virtud al cumplimiento de todas sus obligaciones contractuales.

De conformidad con lo anterior, al no encontrarse acreditado ni el cumplimiento del cronograma ni haberse culminado la construcción de una obra antes del plazo convenido, se concluyó que la caducidad decretada por la administración estuvo conforme a derecho, y por consiguiente se negaron las pretensiones de la demanda sin que ello implique una vulneración del debido proceso y el acceso a la administración de justicia del accionante […]”. 11.

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – EAAB, solicitó declarar improcedente la acción de tutela. Al respecto, expuso que: “[…] Señor Juez debo manifestar que en el presente caso no existe vulneración a ningún derecho fundamental, ni menos aún al derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Frente a la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial en el presente caso, no existiría un equilibrio entre la función constitucional de proteger el derecho fundamental al Debido Proceso por Defecto Factico (sic) y el respecto (sic) por la autonomía judicial y la seguridad jurídica.

Por lo tanto, en el presente caso el defecto fáctico no es causal de procedencia de la acción tutela contra providencias judiciales ya que el Juez tenia (sic) el apoyo probatorio suficiente para sustentar la decisión, conforme lo expreso (sic) en su fallo la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de la siguiente forma: “En lo que respecta al eventual restablecimiento de los derechos conculcados, se observa, por un lado, que Confianza no probó que hubiera realizado erogación alguna con motivo de la ilegal declaratoria de caducidad del contrato.

De hecho el funcionario judicial realizo (sic) el reconocimiento de las pruebas y su valoración no se realizo (sic) de forma arbitraria, irracional y caprichosa; como tampoco se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados […]”. […] “[…] Es decir, como se puede apreciar en la consideración del Tribunal Administrativo, el Juez actuó en virtud de su autonomía e independencia, conforme a los principios de la sana crítica y amparado en la buena fe, sin visualizarse dentro del proceso ordinario ninguna deficiencia probatoria como consecuencia de: (a) una omisión judicial, (b) la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso concreto, de este modo, el accionante no puede decir que se ha configurado la ocurrencia de un defecto fáctico, ya que la diferencia de valoración que pueda surgir en la apreciación de una prueba no puede considerarse ni calificarse como un error factico (sic) […]”. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia La sentencia impugnada 12.

Mediante sentencia de 19 de noviembre de 2021, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió: “[…]

PRIMERO. DECLÁRASE improcedente la solicitud de tutela de Quality Colombia International A.V.V. contra el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B […]”. 13. Como fundamento de su decisión, manifestó lo siguiente: “[…] La providencia reprochada revocó la sentencia de primera instancia y declaró nulos los actos que declararon la caducidad del contrato de obra, pues la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá–EAAB no tenía competencia para declarar la caducidad de un contrato regido por el derecho privado, en la medida que no se pactaron cláusulas excepcionales ni se cumplían los requisitos necesarios para que su inclusión resultara forzosa.

Sin embargo, negó la solicitud de indemnización, al considerar que no se lograron identificar los perjuicios sufridos por el solicitante, con ocasión de los actos administrativos demandados. Además que, para el momento en el que se había radicado la demanda ordinaria, el solicitante había sido protegido por un fallo de tutela que dejó sin efectos los actos administrativos que declararon la caducidad del contrato.

La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia. Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso.

Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por el solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente […]”. La impugnación 14. La actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Para tal efecto, reiteró la configuración del defecto fáctico por desconocimiento de las pruebas mencionadas en el escrito de tutela. 15. Al respecto, expuso que: “[…] En la Acción de Tutela promovida por Quality se destaca que la Sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 17 de marzo de 2021 contiene un defecto fáctico que conlleva una transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia […]”. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia […] “[…] Vistos los elementos facticos que sustentaron la acción de tutela promovida, se tiene que en la sentencia de 19 de noviembre de 2021 no se analizaron ni consideraron ninguno de los elementos que allí se resaltaron, los cuales constituyen la configuración de un defecto factico que vulnera los derechos fundamentales de Quality […]”. […] “[…] Finalmente, debe destacarse que en la sentencia de primera instancia mediante la cual se resolvió la Acción de Tutela promovida el 6 de octubre de 2021 no se analizó la existencia de uno solo de los elementos que aquí y en la Acción de Tutela se plantearon […]”.

Trámite en segunda instancia 16. El Despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de marzo de 2022, adoptó una medida de saneamiento consistente en vincular a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A., como tercero con interés legítimo en el resultado del proceso y, en consecuencia, ordenó remitirle copia de la solicitud de tutela, el auto admisorio, la sentencia proferida en primera instancia y dicha providencia, para que, si a bien lo tenía, se pronunciara sobre el particular, contando para ello con un término de tres (3) días a partir de la notificación de la providencia de la referencia. 17.

La Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. – Confianza S.A. guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 18. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto 333 de 6 de 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia abril de 20213 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20184; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 19. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala establecer si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. 21.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales. 3 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 22.

Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello6, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 23. Esta Sección adoptó7 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20058, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 24.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 25.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 8 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”9 que encaje en dichos parámetros. 26.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 28. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

Acerca del requisito de la relevancia constitucional 29. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201411, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: 9 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 11 Ut supra página 6. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [12]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [13]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [14].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [15].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: [12] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [13] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [14] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [15] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 19 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [16].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [17]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [18]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 30. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado19: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”20 [16] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [17] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [18] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”21 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 31.

En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 21 Ibidem. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 32.

Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 33.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional22 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 34. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 22 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]” 35. Atendiendo a que, la Corte Constitucional23 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso en concreto 36. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 37. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 38.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentran los siguientes documentos: 38.1. Copia en medio digital del expediente del proceso de la acción de 23 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 23 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia controversias contractuales identificado con el número único de radicación 250002326000200602001-01 (acumulado 2007-0058).

Solución del caso concreto 39. La actora señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico por desconocimiento del acervo probatorio. Para tal efecto, mencionó que: “[…] Existe una relación inescindible entre la grave omisión que en (sic) incurrió el juez de segunda instancia, a saber, dejar de valorar elementos probatorios que reposaban en el proceso y que eran determinantes y decisivos para la decisión, y su negativa a despachar favorablemente las pretensiones 3 y 4 que formuló el Consorcio en la acción de nulidad y restablecimiento que instauró contra la EAAB […]”. […] “[…] el juez de segunda instancia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante al no valorar ni tener en cuenta elementos probatorios determinantes y decisivos para la decisión […]”. […] “[…] Identificación de las pruebas que no fueron valoradas por el juez: las pruebas que no fueron valoradas por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Magistrado Ponente Alberto Montaña Plata, en el fallo del 17 de marzo de 2021, fueron: (i) Las comunicaciones 1159 del 16 de agosto de 2006 (folio 287 y ss.), S-2006- 114264 del 17 de octubre de 2016 (folio 285 y ss.) de la EAAB y la comunicación P116-CIC-211-2006 del 17 de noviembre de 2006 (folio 455 y ss.) proferida por la Interventoría del proyecto.

En dichas comunicaciones, las cuales se dirigieron a compañías de Leasing y a la EAAB respectivamente, se indica que la entrega de la maquinaria dispuesta por el consorcio Obras Tunjuelo para la ejecucion (sic) de la obra fue retenida y puesta a disposición de terceros, incluso con posterioridad a la notificación del fallo proferido por el Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito.

En dicha acta, suscrita el 15 de octubre de 2007, se evidencia que, no obstante el fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito, el consorcio Obras Tunjuelo, como consecuencia de la declaratoria de caducidad, no pudo culminar la ejecucion (sic) de dicho Contrato, pues la EAAB encomendó la ejecución del mismo a la Unión Temporal Mincivil S.A. – Topco S.A. (iii) El Acta de Liquidación del Contrato (folio 107), suscrita únicamente por la EAAB y la Interventoría el 27 de julio de 2006, mediante la cual se acredita que antes de proferirse el fallo proferido la EAAB, sin la aquiescencia y comparecencia del consorcio Obras Tunjuelo, liquidó el Contrato y privó con ello a dicho Consorcio 24 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia a continuar con la ejecución del mismo hasta que se resolviera la acción contenciosa como lo ordenó el juez constitucional.

(Resaltado por la Sala) 40. De conformidad con lo expuesto supra, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que a continuación se explican: 41. Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, según lo expuesto en el escrito de tutela, lo que la actora controvierte es que el Tribunal no valoró unas pruebas “[…] las cuales eran determinantes para concluir que el actor sí soportó daños en razón de la expedición de los actos administrativos demandados y que sí los probó durante el curso del proceso […]”.

(Resaltado por la Sala) 25 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia 42. Para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la erogación que, a su juicio, padeció con ocasión de la declaratoria de caducidad del contrato, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 43.

Al respecto, la Corte Constitucional24 ha señalado: “[…] en el caso planteado se tiene que el asunto que se discute tiene un marcado carácter patrimonial, pues lo que está en discusión es el pago de un derecho de crédito que se deriva a la imposición de una sanción pecuniaria por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio a la sociedad comercial Ponce León S. A. Ingenieros Consultores-en liquidación, lo que excluiría de plano la relevancia constitucional del asunto y, por lo tanto, la posibilidad de acudir a la tutela para proteger los derechos que la entidad tutelante considera afectados. […]”.

(Resaltado por la Sala) 44. En ese orden de ideas, es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre los perjuicios económicos derivados de la declaratoria de la caducidad de un contrato o sobre el equilibrio económico de los contratos estatales, por cuanto se trata de un asunto de carácter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso. 45.

Asimismo, se resalta que, esta Corporación25 ha señalado lo siguiente: “[…] Ahora bien, si la controversia se suscita respecto del cumplimiento de las cláusulas del contrato de seguro, de las condiciones generales y/o las exclusiones, es claro que el juez de tutela no cuenta con los elementos para desatar tal inconformidad, toda vez, que dicha actuación cuenta con los procedimientos y postulados que deben revisarse por la jurisdicción competente.

De allí que cualquier diferencia que se pueda suscitar entre la mencionada empresas (sic) de energía y la entidad aseguradora, es un asunto de carácter económico que se deriva del contrato de seguro que, en su oportunidad suscribieron, asunto que en modo alguno reviste relevancia constitucional […]”. (Resaltado por la Sala). 24 Corte Constitucional, sentencia T-136 de 27 de marzo de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 27 de junio de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01860-01, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia 46.

De conformidad con lo expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial.

Conclusiones de la Sala 47. En suma, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 19 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 19 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202106810-01 Actora: Quality Colombia International A.V.V. Sucursal Colombia CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.