Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D. C. primero (1. °) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06228-01 Accionante: Hugo Hernán Aragón Torres Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Acción de tutela contra providencia dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que negó la reliquidación de la pensión de jubilación del accionante.
Aplicación de los topes pensionales a un régimen especial. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante, mediante apoderado judicial, en contra de la sentencia del 10 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES La parte actora, actuando por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela para que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada los cuales consideró vulnerados por el Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
HECHOS El señor Hugo Hernán Aragón prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 1 de octubre de 1962 hasta el 31 de mayo de 2001, razón por la cual CAJANAL le: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 reconoció y ordenó mediante Resolución 32997 del 27 de diciembre de 2000 el pago de la pensión de jubilación de conformidad con el Decreto 546 del 27 de marzo de 1971, con efectividad a partir del 1 de marzo de 2000.
Mediante Resolución No. 32997 del 27 de diciembre de 2000, CAJANAL le reconoció una pensión mensual vitalicia de vejez en cuantía de $ 5.152.289,00 con fecha de adquisición del estatus pensional el 4 de mayo de 1991. Luego, a través de la Resolución núm. 14795 del 14 de junio de 2002, redujo el monto de la pensión a $ 5.720.000,00 de conformidad con el salario mínimo legal vigente a la fecha de efectividad a partir del 1 de junio de 2001.
Posteriormente, a través de la Resolución UGM 035658 del 28 de febrero de 2012, CAJANAL reliquidó la pensión mensual vitalicia de vejez del accionante elevándola a $ 7.955.682,00 efectiva a partir del 1.º de junio de 2001. Asimismo, afirmó que no aplicaría los topes pensionales, toda vez que en un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil de Circuito de Cali el 4 de octubre de 2004 se le ordenó expresamente.
CAJANAL presentó demanda de lesividad y pretendió la nulidad de las resoluciones UGM 035658 del 28 de febrero 3 de 2012 y UGM 048473 del 30 de mayo de 2012, y como restablecimiento del derecho la devolución de las sumas de dinero pagadas en exceso. El Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante sentencia del 10 de noviembre de 2015 declaró la nulidad parcial de la Resolución núm. UGM 035658 de febrero 28 de 2012, en lo atinente a la liquidación del concepto de prima de servicios, providencia que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 11 de junio de 2020.
Por lo anterior, la UGPP emitió la Resolución No. RDP 01766 del 24 de julio de 2020, mediante la cual fijó el monto de la pensión de vejez en la suma $ 5.720.000,00 efectiva a partir del 1 de junio de 2001.: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución RDP 01766 del 24 de julio de 2020, por medio de la cual se reliquidó su pensión de jubilación en cumplimiento de un fallo judicial del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Por reparto el proceso correspondió al Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Cali, despacho judicial que mediante sentencia del 27 de octubre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de la sentencia del 30 de junio de 2023, confirmó lo resuelto por al a quo al considerar que el Decreto 546 de 1971 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, situación que no impedía acudir a la normativa general.
El accionante manifestó que la sentencia en cuestión adolece de un desconocimiento del precedente jurisprudencial y en defecto sustantivo, toda vez que no se advirtió que la UGPP con la Resolución RDP 01766 del 2020, únicamente debió liquidar el factor salarial de prima de servicio sin fijar un tope a la cuantía de la pensión, desconociendo un derecho adquirido, el artículo 58 de la Constitución Política, la sentencia T-235 de 2002, el artículo 15 del Decreto 546 de 1971, los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 314 de 1994.
Asimismo, indicó que no se aplicó en su integridad el Decreto 546 de 1971, al no tenerse en cuenta lo dispuesto en los artículos 8 y 15. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y, en consecuencia, dejar sin efectos las providencias del 27 de octubre de 2022 y 30 de junio de 2023 proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se acceda a las pretensiones de la demanda.: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 13 de octubre de 2023 mediante proveído en el que se ordenó notificar al Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como accionados y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP como tercera con interés. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali expuso que dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde figura como demandante el señor Hugo Hernán Aragón Torres se garantizó cada etapa procesal y el debido proceso.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio. POSICIÓN DE LOS TERCEROS CON INTERÉS La UGPP manifestó que en el presente caso no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados en protección y que existe cosa juzgada material como constitucional ya que el accionante pretende iniciar una nueva tutela desconociendo que ya había interpuesto una cuyo estudio correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Cali, el cual a través de sentencia del 22 de septiembre de 2020 que rechazó por improcedente el amparo solicitado.
Asimismo, indicó que no se demostró la configuración de una vía de hecho al negarse las pretensiones frente al tema de topes pensionales por cuanto las providencias cuestionadas se ajustaron a derecho y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia del 10 de noviembre de 2023 rechazó por improcedente la acción de tutela, por el incumplimiento del requisito de falta de relevancia constitucional.
Al respecto, señaló que lo pretendido por los accionantes es reabrir un debate que ya se surtió al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que el tutelante está empleando la acción como si fuera una instancia adicional y expuso que la simple disparidad de criterios no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual insistió en los argumentos expuestos en la demanda de tutela y manifestó que contrario a lo señalado en la providencia de primera instancia, la presente tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución. […]”. En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En primer lugar, a la Sala le corresponde determinar si en el presente asunto se cumple la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir la sentencia del 30 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Así, denota que 1) debe precisarse que, en criterio de esta Sala, contrario a lo manifestado por el a quo, el caso reviste una marcada relevancia constitucional, en tanto a través de esta acción de tutela se persigue la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con ocasión de una presunta estructuración de algunas causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Lo anterior permite evidenciar que no se trata de un asunto de mera legalidad y el propósito de la parte accionante no es crear una instancia adicional al proceso ordinario e igualdad; 2) el accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial para discutir lo aquí expuesto; 3) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes, pues la sentencia se profirió el 30 de junio de 2023 y la acción de tutela se radicó el 10 de octubre de 2023; 4) no se está invocando una irregularidad procesal; 5) el solicitante indicó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.
Esclarecido lo anterior, a esta Subsección debe examinar si la sentencia discutida en esta sede se configuraron los defectos alegados. Los desacuerdos planteados: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 pueden resumirse en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Para resolver el disenso planteado, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la decisión cuestionada, indicó que a la mesada pensional del señor Hugo Hernán Aragón Torres debe aplicarse el tope de los 20 SMLMV al considerar que si bien el Decreto 564 de 1971 no estableció un límite para sus beneficiarios y no existe impedimento para emplear el régimen general.
Para fundamentar su decisión realizó una relación de las normas que se han pronunciado sobre los topes pensionales, tales como la Ley 4 de 19763, la Ley 71 de 19884, la Ley 100 de 19935 y el acto legislativo 1 de 20056. Adicional a lo anterior, se advierte que el Tribunal respaldó su decisión en las sentencias C-089 y C-155 de 1997 según las cuales, cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, pueden aplicarse las reglas generales con el fin de evitar que algunos pensionados gocen de privilegios injustificados.
Asimismo, relacionó las sentencias de la Corte Constitucional T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 y expuso que en estas se reiteró que es imperativo la aplicación del límite de los montos pensionales ya que fueron consagrados por el Legislador y el Constituyente para todas las pensiones que se pagan con recursos públicos, incluidas aquellas que se reconocieron bajo el régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971 e indicó que en ese mismo sentido se ha pronunciado la Sección Segunda del Consejo de Estado7. 3 El artículo 2 dispuso que la las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario» 4 El artículo 2 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual. 5 El artículo 18 limitó la base de cotización a 20 SMLVM, disposición que fue modificada por la Ley 797 de 2003 y aumentó dicha suma a 25 SMLVM. 6 El cual estableció que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrá causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigente, con cargo a recursos de naturaleza pública. 7 Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de septiembre de 2021 expediente radicado No. 25000-23-42-000-2013-06955-01 (1426-2017), con ponencia del consejero Rafael Francisco Suárez Vargas.: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De conformidad con todo lo expuesto, no es de recibo para la Sala cuando la parte actora manifiesta que la decisión cuestionada adolece de defecto sustantivo ni se encuentra acreditado el desconocimiento de precedente judicial invocado por el accionante, pues no constituye un precedente vinculante, o una decisión reiterada por el Consejo de Estado, ni siquiera fue proferida al interior del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca lo que en virtud de su autonomía e independencia judicial descarta que se haya incurrido en tal defecto, pues se itera que la providencia cuestionada contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes y precedente jurisprudencial aplicable al asunto.
Por lo expuesto, es claro para esta Sala que la autoridad judicial demandada no incurrió en los defectos alegados, toda vez que la providencia cuestionada contiene una carga argumentativa suficientemente sustentada en la aplicación de las normas vigentes que le permitió inferir que en el presente asunto debía darse aplicación a los topes pensionales, lo que descarta una actuar arbitrario por parte de la autoridad cuestionada.
De esta manera, lo que se observa es la divergencia de criterios frente al análisis que se realizó en la decisión objeto de censura, hecho que no puede ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial. Así las cosas, no se encuentran estructurados los defectos alegados por los accionantes, lo que impide la intervención de este juez constitucional.
Por consiguiente, la Sala procederá a revocar la decisión de primer grado para, en su lugar, negar el amparo solicitado por aquel, mediante la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,: Radicado: 11001-03-15-000-2023-04860-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 FALLA Primero: Revocar la sentencia del 10 de noviembre de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
En su lugar: Segundo: Negar el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por el señor Hugo Hernán Aragón Torres, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.