Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Lesividad) Radicación: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Demandado: Evangelina Isabel Castillejo de Sales Temas: Improcedencia de devolución de mesadas percibidas de buena fe.
Falta de prueba. I. ASUNTO 1. La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 20 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre1 que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 2.1.1. Las pretensiones 2. La Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES-, por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-, solicitó la nulidad de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones, por la que se le reconoció la pensión de jubilación a la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales en aplicación del Decreto 546 de 1971, con base en 1234 semanas, un IBL de $15´048.000 que se liquidó sobre lo devengado en el último año de servicio, al que se le aplicó una tasa de remplazo del 75%, lo que arrojó una mesada de $11´286.000 para 2014. 1 Con ponencia del magistrado Rufo Arturo Carvajal Argoty. 2 Expediente digitalizado, archivo visible en el índice 2.
Archivo «001Cuaderno1raInstancia.pdf», folios 2 y s.s. Corrección de la demanda visible a folios 57 y s.s. ibidem. Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Con base en lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales devolver lo recibido por concepto de los mayores valores de la mesada pensional en virtud de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare la nulidad del acto. 4.
De igual manera solicitó que las sumas resultantes sean indexadas y reconocer los intereses a que haya lugar, teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 2.1.2. Hechos 5. Según se indicó en la demanda, la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales nació el 22 de junio de 1957. 6. A través de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, Colpensiones, reconoció una pensión de vejez, en aplicación del Decreto 546 de 1971, con base en 1234 semanas, con un IBL de $15´048.000 liquidado sobre el último año de servicio, al que se le aplicó una tasa de remplazo del 75%, arrojando una mesada de $11´286.000 para 2014, cuya efectividad quedó en suspenso hasta demostrar el retiro del servicio. 7.
Mediante Resolución 1516 de 15 de abril de 2016, la Procuraduría General de la Nación aceptó la renuncia de la señora Castillejo de Sales, a partir del 1.° de agosto de 2016. 8. Posteriormente, por la Resolución GNR 216216 del 22 de julio de 2016, Colpensiones, ingresó a nómina la prestación reconocida a favor de la señora Castillejo de Sales, en cuantía inicial de $12´491.094, efectiva a partir del 1.° de agosto de 2016. 9.
A través de la Resolución SUB 139396 del 28 de julio de 2017, COLPENSIONES, evidenció que se liquidó de forma errónea la prestación al incluir valores superiores a los que realmente tenía derecho y remitió el acto a la gerencia de defensa judicial para iniciar la acción de lesividad al estimar que se liquidó la prestación de manera incorrecta con la inclusión de valores superiores a los que realmente tenía derecho.
La anterior Resolución se notificó el 28 de agosto de 2017. 10. Mediante escrito de 8 de septiembre de 2017 la pensionada interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación que fueron resueltos por las Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Resoluciones SUB203037 del 25 de septiembre de 2017 y DIR 17607 del 10 de octubre de 2017, confirmando la decisión inicial. 11.
Mediante el auto de pruebas APSUB 2153 del 16 de junio de 2017, COLPENSIONES, solicitó la autorización para revocar el acto administrativo GNR 216216 del 22 de julio de 2016, al que la pensionada dio respuesta no autorizando la revocatoria. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 12. En la demanda se señalaron como disposiciones vulneradas el artículo 48 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005 y las Leyes 33 y 100 de 1993, la Ley 1437 de 2011, así como el Decreto 758 de 1990. 13.
Señaló que el acto administrativo incurrió en desconocimiento de las normas en que debía fundarse. Esto lo sustentó en que el Acto legislativo 01 de 2005, pretendió terminar el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y dispuso que a la fecha de entrada en vigencia, es decir al 25 de julio de 2005, los afiliados podrían ser beneficiarios del régimen de transición siempre y cuando acreditaran 750 semanas cotizadas; por tanto, si no se acreditaba el número mínimo de semanas a julio 25 de 2005 perderían el derecho a pensionarse con la norma anterior y tendría el fondo de pensiones que estudiar la prestación a la luz de la Ley 797 de 2003, esto por cuanto dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que acrediten las citadas semanas, a los cuales se les mantendría dicho régimen hasta el año 2014. 14.
Según lo relató, a través de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, se le reconoció la pensión a la señora Castillejo de Sales, de manera incorrecta al incluirse valores superiores a los que realmente tenía derecho y, al realizar el nuevo estudio de la prestación, se encuentra que la liquidación arroja una mesada inferior a la actualmente devengada.
En este sentido, le corresponde que se reliquide la pensión con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC. 2.2. Contestación de la demanda 15. La señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales3, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda. 16.
Para ello especificó que las pretensiones de la demanda no deben prosperar por cuanto la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, expedida por COLPENSIONES, se encuentra ajustada a derecho, ya que al ser beneficiaria 3Ibidem. Folios 84 y s.s. Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se le debe liquidar su pensión con el régimen anterior, cuyo derecho conserva porque al 31 de diciembre de 2014 ya había cumplido los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, los cuales acreditó válidamente. 17.
Así mismo es beneficiaria de la aplicación integral de las condiciones legales exigidas para el reconocimiento de la prestación en los términos del Decreto 546 de 1976, esto es, prestar sus servicios por más de 20 años al Estado, de los cuales 10 años lo sean al servicio de la Procuraduría General de la Nación y en la Rama Judicial y tener más de 50 años de edad; por esto, su pensión se le debía reconocer con el salario y factores salariales más altos devengados en el último año de servicios.
Estos fueron los tiempos demostrados: EMPLEADOR DESDE HASTA SEMANAS FONDO MUNICIPIO DE MAJAGUAL 01/01/1983 31/12/1983 51,42 MUNICIPIO DE MAJAGUAL CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE 01/02/1984 30/08/1985 81,42 CONTRALO RÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RAMA JUDICIAL 18/11/1991 12/03/1992 16,42 UGPP 20/04/1992 04/05/1992 2,14 12/08/1992 04/11/1992 11,85 03/05/1993 24/05/1993 3,14 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 29/09/1993 30/06/2009 810,28 UGPP 01/07/2009 05/01/2010 26,42 COLPENSIO NES 01/02/2010 05/02/2010 0,71 COLPENSIO NES 01/03/2010 23/04/2010 7,57 COLPENSIO NES 01/05/2010 22/05/2010 3,14 COLPENSIO NES PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 01/05/2010 22/06/2010 7,42 COLPENSIO NES COLPENSIO NES 01/06/2001 23/07/2010 7,57 01/07/2010 24/08/2010 7,71 01/09/2010 01/01/2011 23/01/2011 24/02/2011 20,42 7,71 01/02/2011 24/03/2011 7,71 01/03/2011 02/04/2011 4.47 01/05/2011 26/12/2011 33,71 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 01/01/2012 26/02/2012 8 COLPENSIO NES 01/03/2012 30/06/2016 222,85 TOTAL DE SEMANAS 1.322 Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 18.
En este sentido a la demandada le es aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por cuanto su historia laboral permite constatar que acreditó más de 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y por tanto tiene derecho a que se le reconozca la pensión conforme al Decreto 546 de 1971, como lo señalaba la norma, con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios. 19.
Así las cosas, nunca hubo una actuación de mala fe por parte de la accionada, sino que recibió la mesada pensional que en derecho le correspondía en aplicación de los postulados normativos del Decreto 546 de 1971, el cual tiene la calidad de ser una norma especial que permite tomar no solo los requisitos de edad y tiempo de servicios, sino que además trae su propia forma de calcular el IBL, por lo que al momento de aplicar el decreto debe hacerse de manera íntegra. 20.
Precisó que se desconoció su derecho al debido proceso por cuanto la entidad de forma caprichosa y sin solicitar su autorización procedió a revocar la decisión que había reconocido la pensión de jubilación. De acuerdo con ello estimó que desconoció las normas que establecen la revocatoria directa de los actos. 21. Propuso las excepciones de «inepta demanda por falta de inclusión de la resolución número GNR 216216 del 22 de julio de 2016, mediante el cual se ingresa a nómina de pensionados la pensión de jubilación de la suscrita», «acreditación de las condiciones legales exigidas para la pensión de vejez de que trata el decreto 546 de 1971», «mala fe de la demandante», «legalidad del acto administrativo demandado», «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido». 2.3.
Medida cautelar 22. El Tribunal Administrativo de Sucre a través de proveído de 2 de junio de 20214, negó la solicitud de suspensión provisional de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014. 23. Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, a través de auto de 22 de septiembre de 20225 esta Subsección revocó la decisión de primera instancia y accedió a la medida solicitada en los siguientes términos: «PRIMERO. REVOCAR el auto del 2 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, que en el numeral primero de su parte resolutiva dispuso 4 Ibidem.
Archivo« 02AutoNiegaMedidas.pdf». 5 Radicación 70001233300020180034301. Expediente digitalizado, índice 4. Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 negar la suspensión provisional de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, proferida por COLPENSIONES, con fundamento en las razones expuestas.
SEGUNDO. Teniendo en cuenta que no está en discusión el derecho de la demandada al reconocimiento pensional, la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES deberá RELIQUIDAR la pensión de vejez de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, siguiendo las reglas trazadas en la sentencia de unificación CE-SUJS2-021-20 del 11 de junio de 2020, en aplicación de lo previsto en el artículo 10 del CPACA.» 2.4.
Sentencia de primera instancia6 24. El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia proferida el 20 de marzo de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por COLPENSIONES. 25. Para arribar a esta decisión se refirió en primer lugar al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y las diferentes ópticas de interpretación que ha tenido, para luego analizar el tema del ingreso base de liquidación de la pensión de vejez de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, los beneficiarios del régimen de transición, los factores salariales de liquidación y con ello, la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 20207 de la que explicó, que no producirá efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada, por lo que los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 26.
Para ello reparó en las pruebas recaudadas de donde extrajo que dada la fecha de nacimiento de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, (22 de junio de 1957), contaba para esa fecha con 63 años, además laboró en (i) el municipio de Majagual, desde el 1.° de enero de 1983, hasta el 31 de diciembre de 1983; (ii) luego en la Contraloría General del departamento de Sucre, desde el 1.° de febrero de 1984 hasta el 30 de agosto de 1985;
(ii) en la Rama judicial en varios lapsos desde el 18 de noviembre de 1991 hasta el 12 de marzo de 1992, y en ese mismo año desde el 20 de abril hasta el 4 de mayo, desde el 15 de agosto hasta el 4 de noviembre y desde el 29 de septiembre de 1993 hasta el 30 de junio de 2009 y finalmente (iv) en la Procuraduría General de la Nación desde el 29 de septiembre de1993 hasta el 1.° de agosto de 2016. 27.
Luego, se refirió a la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014 donde se le reconoció la pensión de jubilación en suma de $11´286.000, la Resolución GNR 216216 del 22 de julio de 201614, que dispuso el ingreso a nómina de la 6 Expediente digitalizado, archivo visible en el índice 2. Archivo « 030Sentencia.pdf». 7 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 prestación reconocida a favor de la señora Castillejo de Sales, lo cual, estimó que al momento de entrar en vigor la Ley 100 de 1993: (i) la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales contaba con más de 35 años, por lo que en virtud del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se encontraba en régimen de transición, resultándole aplicable, para efectos del cálculo pensional, lo contenido en el Decreto 546 de 1971, regulatorio de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, dado que laboró más de 10 años al servicio de la Rama Judicial y el Ministerio Público, en los períodos ya indicados. 28.
Sin embargo, debió atenderse al ingreso base de liquidación establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; es decir, el promedio de los salarios sobre los cuales la afiliada cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión y los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994, que sirvieron de base para los aportes al Sistema General de Pensiones, situación que varió ostensiblemente el monto de la mesada, como se dijo en la providencia de 22 de septiembre de 2022 dictada por el Consejo de Estado, por la cual se accedió a la solicitud cautelar de suspensión provisional del acto demandado. 29.
De acuerdo con lo anterior, declaró la nulidad parcial del acto administrativo que le reconoció la pensión a la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales y ordenó reliquidar la pensión de vejez, siguiendo las reglas trazadas en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, en aplicación de lo previsto en el artículo 10 del CPACA; negó la pretensión de devolución de las sumas y pagos de las mesadas pensionales recibidas, esto dado que no se demostró que la señora Castillejo de Sales actuó de mala fe. 2.5.
Recurso de apelación. 30. La apoderada de la entidad demandante8 presentó recurso de apelación frente a lo señalado en el numeral 5.° de la sentencia de 20 de marzo de 2024 al estimar que debe condenarse a la señora Castillejo de Sales a realizar la devolución de lo pagado por concepto del reconocimiento de la pensión de vejez bajo el argumento de la buena fe, que se desvirtuó desde el momento mismo en que se le solicitó la autorización para revocar el acto administrativo enjuiciado, toda vez que ahí tuvo pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica por encima del valor que le correspondía. Además, estas sumas deben ser indexadas y reconocer intereses sobre ellas.
No acceder a lo anterior afectaría la estabilidad financiera del sistema de pensiones, generado un impacto negativo en las finanzas del sistema. 8 Ibidem. Archivo « 033SustentacionRecApelDdte.pdf». Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.6.
Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público 31. Dentro de esta etapa procesal tanto las partes como el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 32. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a decidir previas las siguientes III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. 33.
Es competente esta Subsección para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 20 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso del epígrafe, conforme con lo dispuesto en el artículo 1509 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2.
Aclaración previa y problema jurídico. 34. En primer lugar, es necesario recordar que el marco de competencia funcional de la segunda instancia se encuentra delimitado por los aspectos que fueron objeto de apelación, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso. 35. En este caso la sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandante, a efectos de que se revoque el numeral 5.° a través del cual se negó el reintegro de las sumas pagadas a la señora Castillejo de Sales.
Lo anterior dado que tal tópico fue el único desfavorable a sus intereses. 36. En consecuencia, la Sala remitirá su análisis a tal punto de la decisión judicial controvertida, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia. 37. En consecuencia, esta Sala de Subsección se ocupará de resolver si ¿es procedente ordenar la devolución de las sumas percibidas por la pensionada en virtud del reconocimiento pensional efectuado a través de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones? 9«ARTÍCULO 150.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.3. Marco normativo y jurisprudencial. Devolución de sumas percibidas de buena fe. 38. El artículo 164, numeral 1.°, literal c del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente premisa normativa según la cual no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. 39.
Es preciso tener en cuenta que el principio de buena fe fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 40.
En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 41. El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 42.
El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular. Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger»10. 43.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el 10Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24.
Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos»11. 44. Esta Subsección considera que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración12. 45.
Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, que no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 3.3.2. Caso concreto 46. En el sub lite COLPENSIONES solicitó la nulidad de la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones por la que se le concedió una pensión de vejez a la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales. 47.
Como ya se indicó, en la sentencia de primera instancia se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se declaró la nulidad de la Resolución mencionada; para ello encontró demostrado que la pensión debió liquidarse ajustada a los parámetros dados por la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 202013 y no con base en el salario más alto devengado en el último año de prestación de servicios. 48.
Para negar la pretensión de la devolución de las sumas el Tribunal estimó como punto crucial que, ante la previsión establecida en la Constitución Política, artículo 83, debe existir prueba que determine la existencia de un fraude, maniobras o actos ilegales para la obtención de la pensión, evento que no se cumplió en este caso: «[…] Finalmente, sobre la pretensión de restablecimiento, consistente en la devolución de las sumas y pagos de las mesadas pensionales recibidas, considera la Sala, que si bien procede la nulidad parcial del acto administrativo, 11 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. 12 En este sentido véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 14 de febrero de 2019, expediente 3096-16, magistrado ponente: William Hernández Gómez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de marzo de 2000, expediente 12.971, magistrado ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en atención del contenido normativo del Art. 164 Núm. 1 literal C de la ley 1437 de 2011, no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
En efecto, de las pruebas allegadas al expediente no se logra demostrar que la actuación de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, sea de mala fe, ya que no se logra resquebrajar el principio/presunción de buena fe inspirada en el artículo 83 de la Constitución Política Colombiana […]». 49. Adicional a lo anterior citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de 6 de marzo de 2008, radicado interno 0488-2007 y de 17 de marzo de 2011, radicado interno 2049-2008 y concluyó que «[…] en el presente caso, no hay lugar a la devolución de las sumas reclamadas, al no acreditarse una actuación temeraria o fraudulenta de la actora a lo largo del proceso administrativo y judicial desplegado». 50.
Ahora bien, de las pruebas recaudadas se puede advertir lo siguiente: 51. Como ya se indicó, en este caso, mediante la Resolución GNR 269442 del 28 de julio de 2014, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones, se le reconoció la pensión de jubilación a la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales en aplicación del Decreto 546 de 1971, con base en 1234 semanas, un IBL de $15´048.000 que se liquidó sobre lo devengado en el último año de servicio, al que se le aplicó una tasa de remplazo del 75%, lo que arrojó una mesada de $11´286.000 para 2014. 52.
Estas fueron las consideraciones del acto administrativo: «[…] Que el (la) peticionario(a) ha prestado los siguientes servicios: Que conforme a lo anterior, el interesado acredita un total de 8,638 días laborados, correspondientes a 1,234 semanas. Que nació el 22 de junio de 1957 y actualmente cuenta con 57 años de edad. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, ",..tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas".
Que la norma precitada en el párrafo inmediatamente anterior se aplica por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que textualmente establece: […] Que igualmente de conformidad con lo establecido en el parágrafo 4 transitorio del Acto Legislativo 01 del 22 de julio de 2005, el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 finaliza el 31 de julio de 2010 y podrá extenderse hasta el año 2014 en los siguientes términos: […] Que conforme a la Circular 054 de 2010 expedida por el Procurador General de la Nación y la Circular Interna 01 de 2012, suscrita por la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones, la forma de liquidación de la presente prestación, se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Que los artículos 13 y 35 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, establecen que la pensión se reconocerá reunidos los requisitos mínimos y será necesaria su desafiliación al régimen para que se pueda disfrutar de la misma; para su liquidación se tendrá en cuenta hasta la última semana efectivamente cotizada.
Que de conformidad con la Circular Interna 01 de 2012, suscrita por la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones y Beneficios, las reglas de efectividad de la pensión son las siguientes: […] Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resume de la siguiente manera: IBL: 15,048,000 X 75.00 = $11,286,000 SON: ONCE MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL PESOS M/CTE.
Para el análisis de la pensión reconocida, se tomó en cuenta que el (la) peticionario (a) cumple los requisitos para los siguientes tipos de pensión, siendo aplicada por favorabilidad el indicado en la columna "Aceptada Sistema"; […] En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer el pago de una pensión de VEJEZ a favor del (la) señor(a) CASTILLEJO DE SALES EVANGELINA ISABEL, ya identificado(a), en los siguientes términos y cuantías: Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Valor mesada para 2014 = $11,286,000 ARTÍCULO SEGUNDO: Atendiendo las disposiciones del decreto 2245 de 2012, la presente pensión será ingresada en la nómina hasta tanto él o los interesados hagan llegar a través del correo electrónico confirmacionderetiroservidorpublico@colpensiones.gov.co el medio de prueba conducente a establecer el retiro del servicio público del pensionado o la fecha en la cual debe ser ingresado en nómina el pensionado, garantizando con esto la no solución de continuidad. […]». 53.
Como se aprecia de todo lo anterior, el reconocimiento pensional obedeció a la misma interpretación normativa que la entidad consideró, debía aplicarse al caso de la señora Evangelina Isabel Castillejo de Sales, remitiéndose a las previsiones de la Ley 100 de 1993, el Acto Legislativo 01 de 2005, los Decretos 546 de 1971, 717 y 1045 de 1978, así mismo a las Circulares 054 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación y la Circular Interna 01 de 2012, de la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones de COLPENSIONES. 54.
Además, tal posición se ajustaba a una de líneas de interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y la aplicación del Decreto 546 de 1971 para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, tesis que se advierte entre otras, en sentencia de 6 de mayo de 201514 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en el proceso con radicación 4183-2013, donde se precisó que cuando se aplicaba el régimen de transición debía aplicarse la normatividad especial en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho, como es la cuantía de la prestación. 55.
Ahora, bien en la apelación la entidad simplemente señaló que solicitó a la pensionada su autorización para proceder a la revocatoria del acto administrativo demandado y ésta guardó silencio, argumento que de ninguna manera guarda relación con la mala fe de la accionada, ni demuestra maniobras deshonestas o con falta de lealtad respecto del Estado. 56.
Al contrario, es evidente que su actuación fue simplemente solicitar su reconocimiento pensional y producto de ello se profirió el acto administrativo demandado por parte de Colpensiones, que plasmó la interpretación que en esa época solía hacerse sobre casos similares, pero que actualmente no se ajusta a los parámetros de interpretación normativa señalados en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020. 57.
En ese sentido, del simple hecho de guardar silencio frente a la revocatoria, 14 Consejo de Estado. Sentencia de 6 de mayo de 2015. Radicación 4183-2013. Demandante: Aura Esther Herrera Ruiz. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Rad icado: 70001-23-33-000-2018-00343-02 (3888-2024) De mandan te: CO LPEN SIO NES 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 no se puede extraer la mala fe de la pensionada, razón que impone confirmar el numeral 5.° de la decisión del Tribunal en cuanto no accedió a la pretensión de ordenar a la demandada la devolución de las sumas percibidas. 3.4 Condena en costas de segunda instancia 58.
Con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio para verificar si existe carencia de fundamentación jurídica antes de imponer la condena en costas, por lo que, en esos términos, pese a que en este caso se confirmará la sentencia de primera instancia, no se impondrá condena en costas a COLPENSIONES toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses. 59.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 20 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. - Sin condena en costas de ambas instancias de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. TERCERO.- Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.