CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete ( 7 ) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: LADY RUTH MONTENEGRO GORDILLO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la solicitante contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 30 de septiembre de 2025, Lady Ruth Montenegro Gordillo, mediante apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, al derecho adquirido, de acceso a la administración de justicia y los principios de «sostenibilidad financiera del sistema pensional», «favorabilidad en materia laboral» y «seguridad jurídica», que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección “D”, al haber proferido la providencia del 12 de junio de 2025, en el marco del proceso1 de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG-, Distrito Capital-Secretaria de Educación de Bogotá D.C. y Fiduprevisora S.A. En virtud del amparo, solicita: 1 Identificado con el radicado 11001-33-35-015-2024-00080-01. 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia «(…)
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D”, en la providencia de fecha 12 de junio de 2025 de 2025 que CONFIRMO la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO QUINCE (15) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 04 de diciembre de 2024, mediante la cual, NEGO las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333501520240008001.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación de la docente LADY RUTH MONTENEGRO GORDILLO, incluyendo los factores salariales devengados y que fueron COTIZADOS, entre ellos la (PRIMA DE VACACIONES), a la fecha del CUMPLIMIENTO DEL STATUS PENSIONAL, además de los ya reconocidos mediante la resolución No 3244 del 21 de mayo de 2021, acto administrativo que reconoce la pensión vitalicia de jubilación a mi representada.» 2.
Hechos relevantes Lady Ruth Montenegro Gordillo laboró como docente al servicio del Estado, cotizó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 22 de enero de 1990, por lo que mediante Resolución No. 3244 del 21 de mayo de 2021, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Regional Bogotá D.C le reconoció y ordenó el pago de su pensión de jubilación, prestación que se hizo efectiva a partir del 9 de marzo de 2020, y en la que se incluyó únicamente los factores salariales denominados asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica.
Como consecuencia de lo anterior, sostiene que, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. omitió su responsabilidad como empleadora, pues: i) a la fecha no ha efectuado los descuentos a seguridad social sobre la totalidad de los factores que devenga anualmente y ii) tampoco ha realizado los aportes al sistema pensional correspondientes al tiempo transcurrido desde su vinculación laboral como docente, hasta la presentación de esta demanda. 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Como consecuencia de lo anterior, sostiene que, radicó derecho de petición en la plataforma Humano en Línea ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Regional Bogotá D.C., en el que solicitó la revisión y ajuste de la pensión de jubilación reconocida.
Esta solicitud fue resuelta desfavorablemente mediante Resolución No. 4130 del 07 de noviembre de 2023. Es preciso subrayar que la Resolución No. 3244 del 21 de mayo de 2021 y la Resolución No. 4130 del 07 de noviembre de 2023, no constituyen una unidad de objeto o contenido propiamente dicha, ya que, ambos actos administrativos por sí solos producen efectos jurídicos diferentes, pues tienen una finalidad distinta, a saber: i) el primero de ellos reconoce y ordena el pago de la pensión de jubilación de la demandante y ii) el segundo, niega la reliquidación de la misma, lo cual constituye un nuevo pronunciamiento por parte de la entidad y es adverso a lo solicitado por la administrada.
Posteriormente, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra el acto administrativo con el que considera lesionado su derecho subjetivo, lo cual estima que, sucede con el segundo de ellos y con el oficio S2023 – 27160 del 15 de febrero de 2023, mediante el cual la entidad le negó a la demandante realizar los descuentos para aportes a pensión sobre la totalidad de factores devengados.
En primera instancia conoció del proceso el Juzgado15 Administrativo de Bogotá D.C., que mediante sentencia del 4 de diciembre de 2024 negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en providencia del 12 de junio de 2025, que se debate en esta sede de tutela, decidió confirmar la sentencia del A quo.
Para arribar a la anterior decisión, la Sala precisó que el debate giraba en torno a determinar si era procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo percibido durante el año anterior al estatus pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados y cotizados en dicho lapso. 3.
Fundamentos de la solicitud 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La accionante sostiene que el juez natural de segunda instancia vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, al derecho adquirido, de acceso a la administración de justicia y los principios de «sostenibilidad financiera del sistema pensional», «favorabilidad en materia laboral» y «seguridad jurídica».
Indicó que los tres primeros derechos se violaron cuando en casos similares al de ella, los despachos judiciales de primera y segunda instancia han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado, el cual ratifica que en la liquidación de la prestación pensional deberá tenerse en cuenta los factores salariales sobre los que se realizaron las cotizaciones.
En este orden, manifiesta que el acto administrativo que le reconoció la pensión de jubilación no contemplo el factor salarial correspondiente a la prima de vacaciones, sobre el cual se realizaron las cotizaciones con lo que se incurrió en violación de los principios antes descritos, como también a lo establecido en el acto legislativo 01 de 2005.
Sostiene que, resulta necesario cuestionar la legitimidad de una providencia judicial que debió aplicar para la reliquidación pensional el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 62 de 1985, las cuales indican que, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden deberán ser liquidadas sobre los mismos factores que sirvieron de base para calcular los aportes. 4.
Trámite procesal El 7 de octubre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Ministerio de Educación–Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG-, Distrito Capital- secretaria de Educación de Bogotá D.C. y Fiduprevisora S.A., en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D, adujo que la controversia planteada por la accionante no es constitucionalmente relevante debido a que: (i) 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia versa sobre un asunto meramente legal y (ii) busca reabrir un debate ya concluido en esta jurisdicción, en el que no se advierte a primera vista una actuación arbitraria o ilegítima por parte de las autoridades judiciales, y que tenga como consecuencia la afectación probada de derechos fundamentales.
Expresó que, revisada la providencia acusada, no se observa la configuración de ninguno de los defectos -presupuestos especiales de procedencia-, por cuanto fue proferida por i) funcionarios competentes, ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones, iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo al acervo probatorio allegado al expediente, iv) sin que se presente contradicción entre los fundamentos de la decisión y la parte resolutiva de la misma, v) no se está frente a un error inducido, vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y vii) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional.
Finalmente, solicitó declarar la improcedencia de la demanda de acción de tutela, y en caso de que se llegaré a determinar que la misma es procedente, denegar las pretensiones La Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá D.C., a través de su Oficina Asesora Jurídica presentó contestación al escrito de tutela en el que manifiesta que, ante la falta de conocimiento en los asuntos expuestos por la accionante, mal haría en pronunciarse acerca de las afirmaciones efectuadas en el documento, por lo cual, propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y pide la desvinculación del proceso, por no estar legalmente llamados a dirimir y/o responder por los hechos allí referidos.
En consecuencia, finaliza señalando que, le corresponde a la autoridad judicial de conocimiento determinar si hay vulneración de derechos fundamentales del accionante, profiriendo el fallo que en derecho corresponda. El Ministerio de Educación solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. Señaló que la solicitud presentada contiene una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional.
Además, versa sobre un asunto meramente legal y busca reabrir un debate ya concluido en la jurisdicción contencioso-administrativa, en el que no se 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia advierte una actuación arbitraria o ilegitima por parte de las autoridades judiciales y que tenga como consecuencia la afectación probada de derechos fundamentales.
Fiduprevisora S.A. como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG -, en su escrito expresa que no es responsable del quebrantamiento del derecho fundamental de la actora, pues no existe nexo de causalidad entre la entidad y la omisión o acción o amenaza del derecho fundamental, por lo que se torna improcedente por configurarse el fenómeno de la falta de legitimación pasiva de la tutela.
Solicita que se declare improcedente el amparo constitucional y se desvincule a esta entidad por no estar legitimada en la causa por pasiva. El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, remitió informe acerca de los fundamentos de hecho y de derecho que sirvieron de sustento para adoptar la providencia del 4 de diciembre de 2024, en la que se negaron las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado No. 11001-33-35-015-2024-00080-00.
Agregó que dentro del trámite del proceso se garantizó el debido proceso a las partes y la sentencia fue proferida a la luz de la normatividad y jurisprudencia aplicable, concediendo el recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Así mismo, envió copia del expediente digital del proceso ordinario antes identificado.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, al haber proferido la providencia del 12 de junio de 2025, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que la accionante funge como demandante. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto Respecto a la demanda de Lady Ruth Montenegro Gordillo, la providencia judicial bajo estudio confirmó la sentencia del 4 de diciembre de 2024, proferida por el A quo del proceso ordinario que negó las pretensiones de la demanda relativas, entre otras, a que (i) se declarara la nulidad de la Resolución 4130 del 7 de noviembre de 2023, proferida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Regional de Bogotá D.C., mediante la cual se niega la reliquidación de su pensión de jubilación, y (ii) se declare la nulidad del oficio No. S-2023-40195 del 3 de febrero de 2023, proferido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., porque se pronunció negativamente frente a la solicitud de descuentos a seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados durante su vinculación laboral, en el marco de un proceso de nulidad y 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia restablecimiento del derecho, adelantado contra los anteriores entes, además del Ministerio de Educación y Fiduprevisora S.A. En virtud de lo anterior, el juez de segunda instancia del proceso ordinario efectuó un análisis de la normatividad y la jurisprudencia, particularmente de la sentencia de unificación SUJ-014 – CE-S2 – 2019 del 25 de abril de 2019, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, determinando que el régimen pensional aplicable a la demandante se rige por los contenidos de las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, teniendo en cuenta que, al 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se encontraba vinculada al servicio docente.
Para lo precedente, la autoridad judicial accionada manifestó que, según Formato Único para expedición de certificado de salarios expedido el 26 de febrero de 2020, la accionante, en el período comprendido entre el 9 de marzo de 2019 y el 9 de marzo de 2020 devengó los siguientes emolumentos: sueldo, prima especial, prima de servicios, bonificación decreto, prima de vacaciones y prima de navidad.
(Carpeta 01 demandada. Anexos. Fol. 14-15). Agregó que, la base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes oficiales vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, como es el caso de Lady Ruth Montenegro Gordillo, debería incluir los factores que se encuentran enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 y sobre los cuales realizó aportes la accionante, así: (…) «De acuerdo con el artículo 1.º ibidem, se tiene que la prima especial, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad no pueden incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación, por cuanto no constituyen base de liquidación de los aportes.
Ahora bien, la parte actora alega que, al habérsele reconocido y efectuado descuentos al Sistema General de Seguridad Social en Pensión por cuenta del factor prima de vacaciones, debe incluirse en la liquidación de la pensión que le fue reconocida. Al respecto, se dirá que el Decreto 1381 de 26 de mayo de 1997 “Por medio del cual se establece la prima de vacaciones para los docentes de los servicios de Educativos Estatales”, creó el referido emolumento para los docentes de los Servicios Educativos Estatales, en una proporción del 40% del salario mensual para el año de 1997 y del 50% a partir del año 1988 y, en el artículo 6 dispuso que “Los aspectos generales referidos a esta prestación, no contemplados en este decreto y que no le sean contratados (sic), se regirán por 10 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia lo establecido en el Decreto ley 1045 de 1978 y por las normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan”.
Pues bien, consultado el Decreto Ley 1045 de 1978, “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.” el artículo 45 dispone que, para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta entre otros, el factor salarial prima de vacaciones; con posterioridad a esta, fue expedida la Ley 33 del 29 de enero de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, aplicable a la docente accionante al ser beneficiaria del régimen pensional previsto por la Ley 91 de 1989 por haberse vinculado al servicio con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, 26 de junio de 2003, y, en dicha norma -Ley 91 de 1989- en el literal b) del numeral 2.º del artículo 15 se precisó que “estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional”, motivo por el cual, en atención a dicha remisión, impera acudirse a lo establecido por la Ley 33 de 1985, normativa que en su momento regulaba lo referente al régimen pensional del sector público»..
La sentencia del Ad quem ordinario determinó que, los únicos factores salariales que hacen parte del IBL de las pensiones de jubilación de los docentes, son aquellos sobre los cuales se cotizó y dichos factores se encuentran enlistados en el art. 1º de la Ley 62 de 1985 y son: i) asignación básica, ii) gastos de representación, iii) primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, iv) dominicales y feriados, v) horas extras, vi) bonificación por servicios prestados, y vii) trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Quedo expuesto en la providencia, así: (…) « Respeto a la interpretación que debe darse a este postulado el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, la Alta Corporación sentó la regla jurisprudencial al respecto, precisando que en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. ».
(Se subraya) Frente a lo señalado por la demandante, en el sentido que debe aplicarse el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, según el cual los factores base de liquidación pensional enlistados en la Ley 11 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 33 de 1985 (modificada por la Ley 62 de 1985), no son taxativos sino enunciativos y permiten el cómputo de emolumentos laborales que recibe el servidor de manera habitual y periódica aunque no hubieren sido base de cotización, el Ad quem ordinario precisó que, justamente, con posterioridad a ese pronunciamiento, se profirió sentencia de unificación dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, mediante la cual se aclaró que la interpretación hecha en la sentencia del 4 de agosto de 2010 “traspasa la voluntad del legislador”.
Lo anterior, anotó la autoridad judicial accionada, modificó la tesis jurisprudencial a partir de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que en relación con ese ámbito determinó: “(…) A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones ‘salario’ y ‘factor salarial’, bajo el entendido que ‘constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios’ con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
“102. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. “103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema».(Negrilla fuera de texto. 12 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia No obstante, señaló el Tribunal en la sentencia de segunda instancia que, luego se expidió la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, en la que se determinó que los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación, luego el pronunciamiento que se pide tener en cuenta se trató de una providencia proferida con anterioridad a las sentencias de unificación expedidas por la Sala Plena del Consejo de Estado (28 de agosto de 2018) y por la Sala Plena de la Sección Segunda de esa Corporación (25 de abril de 2019), que cambiaron la postura jurisprudencial aplicable al caso en análisis.
En consecuencia, aunque se hayan efectuado aportes al Sistema por algunos factores salariales, ello no conlleva que sean incluidos para liquidar la pensión de jubilación de la demandante, pues existe norma legal taxativa que reglamenta este particular, así como un precedente jurisprudencial reciente que señala la imposibilidad de tenerse en cuenta en la medida en que no se encuentren enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Ahora bien, si sobre algunos de los emolumentos que percibió durante el último año anterior al status de pensionada se le efectuaron descuentos para cotización al sistema pensional, administrativamente puede, a manera de ejemplo, solicitar la devolución de las sumas deducidas de su salario. Al respecto, el Ad quem adujo que: «(…) en relación con los precedentes que cita de este mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, entre estos, la sentencia del 11 de julio de 2023 en el proceso con radicación Nro. 11001333502920210034301, del 7 de marzo de 2024, radicado No. 11001334205020230000901 que en su sentir concedió el derecho a un docente con argumentos totalmente contrarios a los expuestos en la sentencia de unificación que se analiza en el presente caso, encuentra la Sala que, por una parte, se trata de un precedente horizontal, y en esa medida, su observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical que es de obligatorio acatamiento al trazar una línea jurisprudencial sobre determinado tema, a menos que se mencionen las razones por las que en determinados casos resulte válido apartarse del mismo5.
En efecto, en la primera de las sentencias referidas, se indicó que los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son únicamente aquellos sobre los que se hubieren efectuado las cotizaciones al sistema de seguridad social. Sin embargo, la Sala se aparta de dicha interpretación, pues, 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello, 27 de. mayo de 2021, acción de tutela, Rad 11001-03-15-000-2021-01709-00. 13 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia como se ha consignado en esta decisión, es claro que la misma Ley 91 de 1989, en el inciso segundo, del numeral 2 del artículo 15 dispuso Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Así las cosas, el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional corresponde al previsto en la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año y así, también se colige de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado sobre la materia, específicamente, la más reciente que data del 25 de abril de 2019, que constituyente para este estrado judicial un presente vertical de obligatorio acatamiento.
De acuerdo a lo expuesto en el fundamento normativo y jurisprudencial de esta sentencia, no es procedente una liquidación pensional con base en todos los factores salariales percibidos por la accionante en el último año de servicios, sino únicamente, respecto a aquellos emolumentos sobre los cuales se realizaron los correspondientes aportes o cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
Cabe destacar que, con la sentencia de unificación, el operador judicial queda condicionado al respeto de lo ya dispuesto por la Alta Corporación como Órgano de Cierre de la jurisdicción contenciosa en casos similares, sin que ello se torne incompatible con el principio de autonomía e independencia judicial, pues, en últimas, al igual que la ley, la jurisprudencia es fuente de derecho a la que la actividad del juzgador siempre estará sometida.
Sumado a lo anterior, no hay que olvidar que el precedente, constituye el sentido e interpretación que los diferentes operadores jurídicos deben darle a la ley. De lo contrario, no tendrá ningún valor como mecanismo de realización del principio de igualdad y como referente de solución de decisiones futuras que no deben ser judicializadas innecesariamente.» (negrilla fuera de texto) Lo anterior permite concluir que, los argumentos expresados por el recurrente corresponden a inconformidades respecto de la valoración efectuada en las sentencia de las dos instancias; sin que se observe censura alguna sobre lo realmente definido en el auto impugnado.
En consecuencia, la Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, ni que se hubiere incurrido en defecto alguno, sino que se encaminan a reabrir el debate, volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen 14 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia divergencias de carácter netamente legal y la solicitud de amparo contiene pretensiones, igualmente de índole legal, como aquella consistente en dejar sin valor el fallo proferido por el Ad quem ordinario, asunto que es ajeno al juez constitucional de tutela.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes6".
Los jueces naturales del asunto, adoptaron la decisión de conformidad con el acervo probatorio, dentro del marco normativo y jurisprudencial aplicable, concretamente la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos iguales. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Lady Ruth Montenegro Gordillo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 15 Radicación:11001-03-15-000-2025-06118-00 Accionante: Lady Ruth Montenegro Gordillo Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES