Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01402-00 Accionante: P&Z Servicios Ltda. Accionado: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional y subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de su representante legal, por P&Z Servicios Ltda. en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 17 de marzo de 2023 la accionante interpuso acción de tutela en procura de la protección de su derecho al debido proceso, el cual considera vulnerado con la providencia dictada el 16 de agosto de 2022 por la accionada, mediante la cual se confirmó la proferida el 5 de junio de 2014 por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso contractual No. 25000233600020130011600/01. 2.- Hechos 2.1.- El 4 de junio de 2007 la Unión Temporal Arges y Ecopetrol S.A. celebraron un contrato con el objeto de administrar y gestionar la correspondencia de la zona denominada Región Central de Ecopetrol; el cual se pactó bajo precios unitarios con un valor inicial estimado de COP$3.887.075.273 m/cte. 2.2.- Ecopetrol celebró otro contrato con la Unión Temporal ESA para documentos que no tuvieran un criterio de organización y conservación. Para el desarrollo de este último contrato, la UT ESA requería acceder a documentos ubicados en la bodega de la UT Arges, por lo cual, a través de las interventorías de cada contrato, se elevó la solicitud correspondiente. 2.3.- Realizadas las gestiones para la entrega de los documentos, la UT Arges presentó factura a Ecopetrol por valor de COP$2.140.996.990 por concepto de “préstamo y consulta”; el documento cambiario fue rechazado por Ecopetrol al considerar que el ítem de la actividad no correspondía al indicado por la UT Arges sino al de “traslado de documentos”. 2.4.- Por no estar de acuerdo con el criterio de Ecopetrol e insistir en que la actividad correspondió al ítem “préstamo y consulta”, la sociedad accionante elevó medio de control de controversias contractuales, con el fin de que se declarara la existencia del contrato suscrito con la demandada y su incumplimiento; así mismo, que se reconociera y ordenara a Ecopetrol S.A. pagar las actividades ejecutadas bajo el ítem de “préstamo y consulta” y por el costo del transporte de personal y, además, que se ordenara el pago de los perjuicios materiales e intereses moratorios.
Este trámite le correspondió a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado No. 25000233600020130011600. 2.5.- El Tribunal inadmitió la demanda, pues la P&Z Servicios pretendió reclamar perjuicios en nombre de la UT Arges. La sociedad demandante, al subsanar la demanda, informó que, por acuerdo, los demás integrantes de la unión temporal la autorizaron para facturar la totalidad de los servicios derivados del contrato y, en todo caso, pidió la vinculación, como litisconsortes, de los demás miembros de la unión temporal.
En tal medida el juez admitió la demanda y negó la petición de vinculación de los integrantes de la unión temporal. 2.6.- Por sentencia del 5 de junio de 2014 el a quo ordinario negó las pretensiones de la demanda puesto que no se demostró que se hubiese ejecutado el servicio correspondiente al ítem “préstamo y consulta”, al punto que, al estudiar las obligaciones de ambos contratos, determinó que quien tenía la obligación de organizar los documentos no era la unión temporal demandante sino la otra. 2.6.1.- Sumado a que la actividad “préstamo y consulta” implicaba la devolución de los archivos y esto no ocurrió; acotó que la UT Arges se limitó a entregar los documentos y fue la UT Esa la que asumió los gastos de transporte. 2.6.2.- Ultimó que el ítem “préstamo y consulta” exigía la elaboración de unos documentos, los cuales no fueron aportados con la demanda inicial. 2.7.- Inconforme, la accionante elevó recurso de apelación, bajo el argumento de que la autorización de la interventoría fue para consultar y prestar los archivos.
Esta entrega efectivamente ocurrió y requirió múltiples actividades relacionadas con la gestión documental, lo que se probó en el curso del proceso. Aseveró que se hizo un análisis indebido de las obligaciones contractuales y se omitió que la UT Esa no podía entrar a la bodega donde reposaban los archivos, lo que implicaba que esa unión temporal se limitara a transportar los documentos que le fueron entregados. 2.8.- Por sentencia del 16 de agosto de 2022 la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación confirmó la recurrida.
Para ello, sostuvo que no se aportaron los documentos que, según el contrato, debían emitirse ante la prestación de cada servicio. 2.8.1.- Indicó que la recurrente basó su apelación en una planilla de préstamo, pero esta era de la UT Esa y no acreditó la prestación del servicio de “préstamo y consulta” al no tener la información ni los anexos ni la firma del interventor del contrato suscrito entre Ecopetrol S.A. y la UT Arges. 2.8.2.- Precisó que la prueba testimonial a la que hace referencia la accionante no es suficiente para demostrar la prestación del servicio reclamado.
En tal medida se refirió a cada uno de los testigos traídos a colación por la demandante, a partir de los cuales concluyó que no había certeza sobre la actividad realizada ni sobre la existencia del soporte documental de esta. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La accionante, como sustento de su petición de amparo, estima que la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico, por cuanto omitió que no importa de cuál unión temporal provenía la panilla, pues lo importante es lo que en ella se incorporó y lo que con ella se demuestra.
En tal medida, afirmó que la planilla en comento se denominó “control de préstamos”, tiene la fecha en que se ejecutó la actividad, el número de cajas y carpetas prestadas, la firma del funcionario de Ecopetrol S.A. que las recibió y se generó exclusivamente por ese préstamo. Adicionalmente, acotó que tampoco se valoró el acta de liquidación unilateral del contrato, ya que en ella consta el pago que se hizo por la actividad de préstamo, lo que denota que ese servicio sí se prestó. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar el derecho al debido proceso y (ii) ordenar a la accionada que valore de adecuadamente los medios de prueba y profiera una nueva sentencia dentro del medio de control No. 25000233600020130011600/01. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 23 de marzo del 2023 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación del magistrado Juan Carlos Garzón Martínez del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de Ecopetrol S.A. También ordenó la notificación a la demandada y a las vinculadas. 5.2.- El magistrado Martín Bermúdez Muñoz de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó que no participaría en la tutela y se atendría al fallo que se emita. 5.3.- Ecopetrol S.A. se pronunció sobre la veracidad de los hechos e indicó que la tutela es improcedente cuando se usa como si fuese una tercera instancia y con el fin de reabrir el debate surtido en el trámite ordinario, como ocurre el sub judice.
También puntualizó que no se encuentra demostrado el defecto fáctico, pues la corporación cuestionada sí valoró las planillas alegadas por la accionante; también explicó que el acta de liquidación unilateral no demuestra la prestación del servicio de préstamo y consulta. 5.4.- Al revisar las pruebas allegadas al trámite, el ponente elevó una manifestación de impedimento ante los demás integrantes de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin embargo, por auto del 5 mayo de 2023, se declaró infundada.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por P&Z Servicios Ltda. en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia criticada vulneró el derecho invocado. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, frente al requisito de relevancia constitucional, indicó que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
En esa providencia resaltó que, en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una alta corte, el estudio del requisito sub examine “(…) debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales”. 4.2.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que el cargo atinente a que la autoridad accionada incurrió en una indebida valoración probatoria por haber omitido el formato de planilla denominada “CONTROL DE PR[É]STAMOS”, no satisface el requisito genérico sub examine, puesto que, además de no estar debidamente justificado, se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado en el medio de control No. 25000233600020130011600/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.- Pues bien, al analizar los argumentos vertidos en la providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la supuesta prestación del servicio de préstamo y consulta, se advierten las siguientes consideraciones: “(…) De entrada, la Sala advierte que estos documentos no fueron aportados con la demanda ni obran en el expediente, a pesar de tratarse de un requisito contractual que debía cumplirse de forma concomitante a la prestación del servicio. 13.- En su recurso la demandante afirma que en el expediente obraban copias de las planillas de préstamo de la información consultada y prestada por UT Arges.
(…) 14.- Este documento no acredita la prestación del servicio de consulta y préstamo pretendido por la demandante por las siguientes razones: 14.1.- Hace referencia a la UT Esa y no a la UT Arges. Es esta última quien afirmó haber prestado el servicio y quien además tenía la obligación contractual de elaborar otros documentos cuando prestara dicho servicio. 14.2.- El documento únicamente relaciona un número de carpetas y cajas, sin especificar si corresponden a los documentos que fueron solicitados, supuestamente en calidad de préstamo.
Además no contiene una relación o descripción de las actividades supuestamente ejecutadas bajo este ítem contractual. 14.3.- El documento dice contener un anexo correspondiente a un disco compacto con el detalle de las cajas y carpetas, pero este no fue aportado al proceso. 14.4.- La demandante afirma en su recurso que la firma del documento corresponde a la del señor Alirio Guerrero Peña, funcionario de Ecopetrol.
Sobre este punto, la Sala considera que, además de que se trató de un argumento nuevo traído con el recurso, el señor Guerrero Peña fungió como interventor del Contrato de Fondos Acumulados y no del Contrato de Gestión de Archivo. Por lo tanto, su firma no puede tenerse como prueba de la prestación de un servicio respecto de un contrato que no estaba bajo su interventoría”. 4.4.- En atención a lo anterior, la Sala nota que el ad quem ordinario analizó detalladamente el formato de planilla alegado por la parte accionante, sin embargo, al estudiar sus particularidades y la información allí contenida, consideró, en atención a su sana crítica y bajo su autonomía judicial, que esta prueba documental no era suficiente para acreditar la prestación del servicio de préstamo y consulta. 4.5.- Con base en esto, resulta claro que la parte actora pretende utilizar la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la autoridad accionada estudió acuciosamente la prueba mencionada por la tutelante y encontró que esta no era suficiente para lograr el éxito de sus pretensiones.
En tal medida, para esta Sala, se hace diáfano que la crítica aludida busca reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que se analicen nuevamente aspectos que fueron definidos por la autoridad judicial de segunda instancia y se imponga la interpretación favorable a sus intereses en detrimento de aquella que fue prohijada por el Consejo de Estado, lo que impide estudiar el fondo de esa alegación. 4.6.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 4.8.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado respecto de la queja en comento, por lo que se seguirá con el estudio de los presupuestos genéricos, pero solamente frente a la crítica fundada en la inobservancia del acta de liquidación unilateral. 5.- El requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, normatividad conforme con la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. En cuanto a la acción de tutela en contra de providencias judiciales, el estudio de la subsidiariedad debe ser mucho más riguroso y exigente, sobre el particular, es preciso recordar que el examen de una decisión judicial también implica la observancia de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. 5.2.- En el sub judice, según se indicó, la accionante denunció que se pasó por alto el acta de liquidación unilateral, en la cual constaban pagos causados o derivados de la efectiva prestación del servicio de “préstamo y consulta”. 5.3.- Prima facie, considera la Sala que el cargo aludido no cumple con el requisito genérico de subsidiariedad, en razón a que la parte demandante debió haber ventilado ese reproche a través del recurso de apelación, de tal manera que le hubiese permitido a la corporación convocada pronunciarse al respecto.
En punto de lo anterior, al revisar el recurso de apelación que elevó la demandante dentro del trámite ordinario se advierte que, si bien se insistió en que se prestó el servicio de préstamo, no se alegó que este estaba plenamente demostrado a partir del acta de liquidación unilateral del acuerdo. 5.4.- Por lo anterior, si la intención es cuestionar que en el proceso ordinario se omitió valorar un medio de convencimiento específico, era menester elevar esa crítica al interior de ese trámite de tal manera que el juez natural hubiese podido estudiar ese reproche, lo que no ocurrió. 5.5.- Adicionalmente, tampoco se acreditó una situación de gravedad e inminencia que haga procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00