CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Asunto: auto que decide sobre excepciones previas. AUTO INTERLOCUTORIO Estando el medio de control de la referencia al Despacho, pendiente de fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial1, se advierte que en el presente caso es procedente dar aplicación a lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, esto es, resolver las excepciones previas propuestas en el proceso, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso3. 1 De que trata el artículo 180 del CPACA. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante CGP. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES La sociedad CIMCOL S.A., a través de apoderada, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del acto de registro de la anotación núm. 27 de 16 de diciembre de 2014, en el certificado de matrícula inmobiliaria núm. 350-10654 que efectuó la Notaría Segunda del Círculo Registral de Ibagué. II.
EXCEPCIONES PREVIAS FORMULADAS II.1.- Formulada por la entidad demandada II.1.1.- La SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, en el escrito de contestación de la demanda obrante en el índice núm. 105 del expediente, propuso como excepciones previas la indebida escogencia del medio de control y la falta de jurisdicción. Señaló que conforme a los argumentos de la demanda su finalidad va dirigida a cuestionar la validez del negocio de compraventa contenido en la escritura pública núm. 2635 de 15 de diciembre de 2014, el cual fue registrado en la anotación núm. 27 del certificado de matrícula inmobiliaria núm. 350-10654, el cual realizó la Notaría 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda del Círculo Registral de Ibagué, por cuanto, a su juicio, la parte actora una de las partes que celebró ese contrato no contaba con capacidad legal para transferir el dominio.
Advirtió que si bien a las oficinas de registro de instrumentos públicos no les compete indagar sobre la validez de los documentos que se protocolizan, no es óbice para que las partes o terceros puedan controvertir la misma o su oponibilidad de los negocios jurídicos que se pretenden registrar, como en efecto ocurrió con las anotaciones núms. 27 y 28 del folio de matrícula inmobiliario núm. 350-10654, pues el Tribunal Superior de Ibagué – Sala Civil mediante sentencia de 7 de junio de 2019, dentro del proceso identificado con el número único de radicado 73001-31-03-003- 2015-00289-02, ordenó sus cancelaciones.
Sostuvo que conforme a lo anterior, la Notaría Segunda del Círculo Registral de Ibagué estaba imposibilitada para determinar la falta de capacidad de las partes al ser competencia de la jurisdicción ordinaria civil. Indicó que en ese sentido lo que pretende la parte actora con el medio de control de la referencia es que los efectos de la declaratoria de nulidad pretendida se extienda el negocio jurídico de 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compraventa contentivo de la escritura pública núm. 2635 de 2014, el cual, como ya se dijo antes, ya fue conocido por la jurisdicción ordinaria.
Mencionó que existe diferencias en el acto o título a registrar y el acto de registro, como lo es, respectivamente, la escritura pública núm. 2635 contentiva del negocio de compraventa y su publicidad a través de la referida anotación núm. 27, por lo que, en su sentir, esa diferencia “[…] hace que el artículo 137 del CPACA no puede entenderse de manera simplista, como una alternativa para revivir términos o ventilar controversias de naturaleza ordinaria en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues, como se insiste, los actos sometidos a registro son una universalidad de instrumentos jurídicos de distinta índole que no se deben confundir con la publicidad o la publicación de la historia jurídica de dichos instrumentos, a partir de lo cual se garantiza la seguridad en el tráfico económico y la circulación inmobiliaria […]”.
Adujo que teniendo en cuenta lo precedente, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer la legalidad de los instrumentos públicos sometidos a registro - contratos, actos dispositivos entre particulares o providencias judiciales- y cuando si la tiene se trata de actos administrativos de 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter particular que se encuentran sometidos a estrictas reglas de caducidad.
Insistió en que la cancelación de anotaciones registrales no puede extenderse a los actos, títulos o documentos sometidos a registro, a través de los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, puso de presente que la parte actora no aportó medio de convicción alguno que acreditara que efectuó una labor registral irregular, máxime si es evidente que la finalidad de la misma no es cuestionar la legalidad del acto de registro sino el de extender ese análisis al mencionado negocio jurídico de compraventa.
III. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES Durante el traslado de las excepciones, la parte actora guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES IV.1.- Competencia 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo ordenado en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, le corresponde al Consejero ponente proferir el auto que resuelve las excepciones previas formuladas en el proceso.
IV.2.- Aspectos generales sobre las excepciones Se denomina excepción u oposición a todo argumento que pretende controvertir las pretensiones del demandante o hacerlas ineficaces, ya sea por razones de fondo o sustanciales o por situaciones procesales que impiden acceder a las mismas temporal o definitivamente. Dentro de este contexto, encontramos las excepciones previas, de mérito o perentorias y las que se resuelven mediante sentencia anticipada.
Las excepciones previas son aquellas que pretenden acreditar el incumplimiento de algún requisito procedimental que requiere ser subsanado y/o que eventualmente imposibilitaría la continuación del trámite del proceso, por lo que se considera que no controvierten de fondo la argumentación que sustenta la pretensión. 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dichas excepciones se encuentran enlistadas en el artículo 100 del CGP, -aplicable a los procesos contenciosos por remisión expresa del parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA-, así: “[…] Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada […]”.
Lo anterior pone de manifiesto que las excepciones previas son taxativas, de ahí que no se puedan tener como tales a aquellas que no estén establecidas en el artículo 100 del CGP. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 22.
Sobre el particular, debe destacarse que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que de conformidad con el artículo 30613 de la aludida codificación es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuales medios de oposición constituían este tipo de excepción, encontrando, entre otras, la falta de jurisdicción o de competencia, la existencia de compromiso o claúsula compromisoria y la indebida acumulación de pretensiones.[…]” 4.
“[…] Ahora bien, al revisar el expediente se encontró que las excepciones propuestas por la parte demandada no están contempladas expresamente en el artículo 100 del Código General del Proceso como excepciones previas, de tal forma que estas deben ser entendidas como aquellas denominadas de fondo, las cuales deben ser decididas en la sentencia, tal y como lo contempla la Corte Constitucional5 así: «Las excepciones previas son medios de saneamiento en la etapa de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o terminarlos cuando ello no es posible, y evitar así nulidades o sentencias inhibitorias (…) Se contraponen a las excepciones de fondo o de mérito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia.» Por lo tanto, se tiene que las excepciones planteadas por la entidad demandada y resueltas en el auto recurrido, no son de aquellas taxativamente contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso como previas, teniendo que haberse resuelto éstas en la sentencia definitiva de este proceso […]”6.
“[…] Respecto de la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda», esta Subsección señaló recientemente que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”.
Auto de Sala de 30 de agosto de 2018. Magistrado ponente Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 2015-00926-01(58225). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-1237 de 2005, M.P: Jaime Araujo Rentería. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”. Auto de 13 de abril de 2015. Magistrado ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Expediente 2014-00431-01. 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones se debe acudir a las demás excepciones previas establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley […]”7 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Por su parte, las excepciones perentorias o de mérito tienen la finalidad de controvertir el fundamento de la pretensión y demostrar la inexistencia del derecho reclamado, por ello se considera que este tipo de oposición cuestiona el fondo mismo del asunto, por lo que deben ser resueltas en la sentencia. Finalmente, las excepciones que se resuelven mediante sentencia anticipada están previstas en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080, en concordancia con el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080, -esto es, la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva-, disposiciones que expresamente establecen que si las mismas se encuentran probadas dan lugar a que se profiera un fallo anticipado. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Auto de 29 de septiembre de 2016. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Expediente 2014-00057-01. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.3.- Trámite y decisión de las excepciones En lo que respecta a las excepciones perentorias o de mérito, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 1878 del CPACA, no existe duda alguna frente a que deben ser resueltas en la sentencia, dado que controvierten directamente el fondo del asunto y su finalidad es enervar o rebatir las pretensiones de la demanda.
En cuanto al trámite y decisión de las excepciones previas, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, prevé lo siguiente: […]
PARÁGRAFO 2 o. <Parágrafo modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. 8 ARTÍCULO 187.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). A su vez, el artículo 101 del CGP, aplicable a los procesos contencioso administrativo por remisión expresa de la norma citada en precedencia, establece: “[…]
ARTÍCULO 101. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.
Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.
Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos. Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda.
Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado. Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma.
Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). De las disposiciones transcritas, se colige que el Juez, mediante auto, puede pronunciarse o decidir las excepciones previas formuladas en el proceso en dos momentos, a saber: - Antes de la audiencia inicial, cuando no se requiera prueba alguna para resolver la excepción; - En la audiencia inicial, cuando se necesite recaudar pruebas para decidirla.
En dicho evento, se decretarán en el 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo auto que cite a la diligencia de que trata el artículo 180 del CPACA. Ahora, en cuanto a las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva, es pertinente resaltar que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, su trámite y decisión estaba expresamente previsto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, que establecía: “[…] Artículo 180.
AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En atención a la redacción normativa transcrita, hasta el 24 de enero de 2021, dichas excepciones se debían resolver en la audiencia inicial junto con las previas; sin embargo, este numeral fue modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. <Numeral modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver […]”. Significa lo anterior, que en la audiencia inicial solo es posible pronunciarse sobre las excepciones previas que no pudieron resolverse con anterioridad a dicha etapa procesal por requerir de alguna prueba para su decisión. Lo precedente, pone de manifiesto que no es viable decidir sobre las excepciones de la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva en la audiencia inicial, pues, como quedó visto, el artículo que expresamente lo permitía fue modificado.
Precisado lo anterior, es del caso establecer cuándo y cómo se deben resolver las referidas excepciones. 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, en su último inciso, señala: “[…] Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
El inciso transcrito expresamente prevé que en el evento de encontrar probada alguna de dichas excepciones, debe proferirse sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA; en caso contrario, esto es, cuando no está probada la excepción deberá acudirse a la regulación general que ordena su resolución en la sentencia, de conformidad con el artículo 187 ibidem.
IV.4.- Caso concreto En el asunto objeto de estudio, el apoderado de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, en su escrito de contestación, propuso como excepciones previas la indebida escogencia del medio de control y la falta de jurisdicción. En lo que tiene que ver con la excepción de indebida escogencia del medio de control, la Sala mediante sentencia de 3 de diciembre de 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20209 sostuvo que la misma no corresponde a una excepción previa, por lo siguiente: «[…] La “indebida escogencia de la acción” no hace parte de los presupuestos que configuran la “ineptitud de la demanda” y por lo mismo no puede ser considerada como excepción previa, pues, por un lado, no está expresamente indicada en la ley como un requisito formal y, por otro, el error procesal en que pueda incurrir el demandante no es óbice para impedir el trámite de su demanda, porque es deber del juez adecuarla a la acción que corresponde y continuar con el asunto, salvo cuando se advierta la ausencia de algún presupuesto procesal que implique el rechazo de la demanda y la finalización del proceso como ocurre cuando se configura el fenómeno jurídico de la caducidad. 26.
Esta Corporación[10] respecto de la naturaleza de la excepción de “indebida escogencia de la acción”, consideró: “[…] La excepción de indebida escogencia de la “acción” que fue declarada como probada por el a quo en el caso sub lite, a todas luces, no se encuentra dentro de las taxativamente previstas por el legislador en las normas antes reseñadas, situación que resulta suficiente para revocar el auto impugnado y ordenar que se dé continuación a la audiencia inicial […] la actual normativa no da lugar a la declaratoria de una indebida escogencia de la “acción y/o medio de control”, pues no hay una “acción” en la que deba adecuarse la pretensión según la causa petendi, dado que es posible acumular pretensiones que tengan origen en diversos supuestos de responsabilidad […] la concepción procesal acogida en la Ley 1437 de 2011 no solamente precisó los conceptos de acción y de pretensión, sino que descartó la configuración de la “indebida escogencia de la acción” como una de las circunstancias que daban lugar a la inepta demanda y, por ende, a un fallo inhibitorio […]”.(Destacado fuera de texto). 27.
En el mismo sentido citado supra esta Corporación[11], señaló: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Sentencia de 3 de diciembre de 2020, número único de radicación 19001-23-31-000-2010-00097-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto interlocutorio de 30 de agosto de 2017, expediente núm. 05001-23-33-000-2014-01005-01, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto interlocutorio de 6 de marzo de 2020, expediente núm. 08001-23-33-000-2016-00678-01, C. P. María Adriana Marín. 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La denominada “ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control”, no constituye ninguna de las excepciones previas o mixtas a las que hace alusión el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, esto es, las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa, prescripción extintiva, ni las enlistadas en el artículo 100 del CGP.
(…) En efecto, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se descartó la configuración de la indebida escogencia de la acción como uno de los supuestos que daba lugar a la ineptitud de la demanda y, con ello, a un fallo inhibitorio, porque se consideró que la acción era solo una y el medio de control debía adecuarse.
(…) De acuerdo con lo expuesto, es dable afirmar que la indebida escogencia del medio de control no es un asunto que encuadre dentro de la excepción previa de ineptitud de la demanda, así como tampoco corresponde a ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 180 del CPACA, por lo que lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Atlántico no era pasible de ser controvertido por vía del recurso de apelación y tampoco resultaba procedente en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA, en tanto la decisión adoptada no tiene naturaleza apelable […]”.
(Destacado fuera de texto). 28. En el presente asunto como los hechos constitutivos de la excepción de “indebida escogencia de la acción” no encajan dentro de ninguna de las manifestaciones expuestas en el numeral 24 supra, la Sala se aparta de las consideraciones tomadas por el a quo en cuanto a este aspecto, toda vez que abordó el estudio de la misma con fundamento en la excepción de inepta demanda y procederá a su estudio como causal de excepción de fondo al momento de resolver el problema jurídico planteado […]”.
(Resaltado es del texto). Así las cosas y comoquiera que la excepción de indebida escogencia del medio de control no está enlistada en el artículo 100 del CGP, no es procedente su decisión en esta etapa procesal, razón por la cual se resolverá en la sentencia que ponga fin al proceso. 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, en cuanto a la excepción previa denominada falta de jurisdicción, sea lo primero advertir que, de conformidad con el artículo 137 del CPACA, los actos de registro son susceptibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad.
La citada disposición señala: “[…] Artículo 137.Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
(…) Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]”.
(Negrilla fuera de texto). 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe resaltar que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sostenido que los actos de registro, aun cuando pueden tener efectos particulares relacionados con el derecho de dominio que, en principio, serían susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, revisten un interés que desborda el subjetivo, representado en la importancia del Registro Público Inmobiliario como instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, asunto este que se proyecta hacia la esfera del interés general.
Asimismo, que en ejercicio de la función registral también se producen decisiones que pueden entrañar un interés particular, como es el caso de aquellas que niegan el registro de una actuación en un folio de matrícula inmobiliaria a quien ha solicitado la respectiva anotación y que, de acuerdo con lo anterior, resultan pasibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta que el interesado ha podido conocer la respectiva actuación y, por consiguiente, se encuentra en posibilidad de acudir a la jurisdicción para perseguir el respectivo restablecimiento de sus derechos. 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es por esta razón que la Sala Unitaria concluye que, en tratándose del control judicial de los actos de registro, siempre que se pretenda la anulación de una anotación en el registro de propiedad inmueble será procedente el medio de control de nulidad, por expresa disposición legal, mientras que si lo perseguido es controvertir la decisión de no acceder al registro solicitado, la correspondiente nota devolutiva deberá ser impugnada a través del medido de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese mismo sentido, se pronunció esta Sección a través de la sentencia de 3 de noviembre de 201112, así: “[…] A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las Oficinas de Registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio.
Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social.
Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad. El registro público inmobiliario, fue establecido en nuestro país como un mecanismo de protección jurídica del derecho de dominio y como un instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los 12 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 23001-23-31-000-2005-00641-01, CP: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negocios jurídicos, tema que desborda, por razón de su impacto y trascendencia los simples límites del interés particular, proyectándose hacia la esfera del interés general, lo cual explica que el Congreso de la República, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, haya previsto la procedencia de la acción de nulidad en estos casos.
En ese orden de ideas, cualquier anotación que se haga en los folios de matrícula inmobiliaria, puede llegar a producir un impacto en el orden público social o económico de la Nación […]”. (Resaltado fuera del texto original). De acuerdo con la postura señalada se infiere que, frente al cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de registro, el mismo legislador indicó que la acción procedente es la de nulidad, independientemente de los efectos particulares que pudieren llegar a derivarse de la anulación del acto demandado.
Ahora, la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO sostiene que la inconformidad de la parte actora recae, entre otras, en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer la legalidad de los instrumentos públicos sometidos a registro, por lo que la cancelación de anotaciones registrales no puede extenderse a sus actos, títulos o documentos, a través de los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, sostuvo que la validez del acto de registro objeto del medio de control de la referencia ya fue discutida en la jurisdicción 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinaria y como consecuencia de ello el Tribunal Superior de Ibagué -Sala Civil, Familia-, mediante sentencia de 7 de junio de 2019, ordenó su cancelación dentro del proceso de nulidad de contrato identificado con el número único de radicación 73001-31- 03-003-2015-00289-02.
Al respecto, se debe señalar que la postura pacífica y reiterada de esta Sección es la de considerar que al juez contencioso administrativo solo le corresponde estudiar la legalidad del acto administrativo por medio del cual se lleva a cabo el registro de las escrituras públicas, por emanar de las autoridades públicas encargadas de la función registral, mientras que al juez ordinario le corresponderá la anulación de los actos o negocios jurídicos que contienen las declaraciones que son objeto de registro13.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que la anotación núm. 27 del Folio de Matrícula Inmobiliaria núm. 350- 10654 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Ibagué, correspondiente al inmueble denominado Santa Teresa, ubicado en la fracción de Calambeo del Municipio de Ibagué (Tolima), es susceptible de ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso 13 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de noviembre de 2008, número de radicación: 13001-23-31-000-2000-99073-01, C.p Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; y providencia de 13 de marzo de 2020, número de radicación 11001-03-24-000-2018-00472-00, C.p: Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo, por tratarse de un acto de registro controvertible, a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA.
En ese orden de ideas, de igual forma se declarará no probada la excepción de falta de jurisdicción formulada por la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas indebida escogencia del medio de control y la falta de jurisdicción, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Ejecutoriada la presente providencia, regrese el expediente al Despacho para continuar con su trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00566-00 Actora: CIMCOL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado digitalmente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera