1 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C. treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Demandados: Municipio de Floridablanca, Departamento de Santander, Área Metropolitana de Bucaramanga y otros ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Floridablanca y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) contra la sentencia del 02 de marzo de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, por la cual se ampararon los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la seguridad y salubridad pública de los habitantes del asentamiento humano “Barrio Chino”, ubicado en la vereda Los Cauchos del Municipio de Floridablanca.
I. SÍNTESIS DEL CASO I.1. La demanda. La señora Axelinta Gaitán Villalba presentó demanda en contra del Municipio de Floridablanca, Departamento de Santander, Área Metropolitana de Bucaramanga, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre y la Oficina para la prevención del riesgo de desastre. 2 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que hace 30 años se asentaron a la orilla de las quebradas Guayana y Menzuli unas familias que con el paso de los años se fueron convirtiendo en un asentamiento humano, ahora identificado como Barrio El Chino. Desde ese momento, se evidenció una situación de riesgo por el desbordamiento de las quebradas en la época de invierno. Indicó que en el 2018 presentó derechos de petición ante la Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y el municipio de Floridablanca poniendo de presente la problemática.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Declarar que el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, DEPARTAMENTO DE SANTANDER, AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA (AMB), CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA (CDMB), MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO TERRITORIAL, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, UNIDAD NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES (NGRD), OFICINA DE GESTION PARA LA PREVENSION DEL RIESGO, han amenazado y/o vulnerado los derechos colectivos arriba indicados.
SEGUNDO: Ordenar de manera inmediata a los accionados, para que hagan un cubrimiento total de la problemática que aqueja al Barrio el Chino y se asigne una ayuda de tipo integral para arreglar los problemas estructurales, de infraestructura y demás causados por la sistemática falta de atención a los problemas planteados en el acápite de los hechos.
TERCERO: Ordenar a la Alcaldía Municipal de Floridablanca que, en un término perentorio, se realice el censo de la población ubicada en el barrio el chino para que puedan incluirlos en los programas previstos de interés social conforme a los parámetros establecidos por el Gobierno Nacional.
CUARTO: Ordenar a los demandados la reubicación inmediata de los habitantes del Asentamiento el Chino y el otorgamiento de subsidio de arrendamiento mientras se cumple el proceso de adjudicación de las viviendas de interés social.
QUINTO: Ordenar y adoptar las medidas necesarias para la protección de los Derechos e intereses colectivos amenazados y/o vulnerados por los 3 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co accionados, para que tales derechos sean garantizados a los miembros de la comunidad ” (Mayúsculas partes del texto) I.2.
Trámite de la acción I.2.1. Mediante auto del 18 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Santander admitió la demanda y corrió traslado de la solicitud de medida cautelar a los demandados, al Ministerio Publico y a la Defensoría del Pueblo. Se ordenó notificar al Municipio de Floridablanca, el Departamento de Santander, el Área Metropolitana de Bucaramanga, la Corporación Autónoma Regional para la Meseta de Bucaramanga, Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Cuidad y Territorio, Ministerio Público y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Adicionalmente, ordenó vincular al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Floridablanca. I.2.2. El Área Metropolitana de Bucaramanga contestó la demanda y señaló que, según sus competencias legales, no ejerce autoridad ambiental en los municipios que integran el área. Por lo anterior, formuló las siguientes excepciones: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) Falta de competencia funcional de la AMB en el objeto de la acción; iii) Inexistencia de vulneración de derechos colectivos; y iv) Excepción genérica del artículo 282 del C. G. P. que pueda ser demostrada.
I.2.3. El Departamento de Santander contestó la demanda. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que, en su concepto, quien debe atender y responder por la eventual vulneración a los derechos colectivos alegados es el Municipio de Floridablanca. I.2.4. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – en adelante CDMB - contestó la demanda.
Después de explicar el marco normativo que la regula y a los municipios, solicitó negar las pretensiones en lo que respecta a su eventual responsabilidad, pues el que debe atender la problemática es la entidad territorial, por lo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. I.2.5. La Nación- Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestó la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues a quien le corresponde atender la problemática es el municipio. 4 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En igual sentido se pronunció el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
I.2.6. El Municipio de Floridablanca contestó la demanda, dio por cierto unos hechos y otros no. En cuanto a las pretensiones se opuso. Específicamente, respecto a la reubicación indicó que no era procedente, pues se estaba adelantando el procedimiento de legalización del asentamiento ubicado en El Chino y que realizan de manera permanente el mantenimiento a las quebradas.
Como excepciones propuso la inexistencia de la afectación de los derechos colectivos. La sustenta en que la demanda no tiene ningún sustento probatorio, sólo se limita a manifestaciones subjetivas de la actora. Adicionalmente, propuso el hecho exclusivo de los pobladores, pues a pesar de que conocen el riesgo de ubicarse en la zona, se asentaron en el lugar.
I.2.7. Mediante auto del 31 de enero del 2019 se abrió el período probatorio y en providencia del del 31 de julio de 2019 se corrió traslado para alegatos de conclusión. I.2.8. El Municipio de Floridablanca presentó sus alegatos de conclusión. Destacó que la administración municipal está atendiendo las necesidades de la comunidad, mayormente afectada por la ola invernal de 2010 y 2011; argumentó que ha implementado medidas adecuadas para atender a los residentes del asentamiento “El Chino” y negó cualquier omisión atribuible al ente territorial.
Señaló que las personas que viven en el asentamiento humano “El Chino” tienen conocimiento del riesgo que corren al vivir en esta zona por las condiciones climáticas y por las fuentes hídricas cercanas, por lo que se estaría configurando un hecho de la víctima como eximente de responsabilidad. I.2.9. La parte actora presentó sus alegatos de conclusión, en los que advirtió sobre el riesgo de crecientes súbitas que ponen en peligro a la comunidad cercana, a pesar de la limpieza de las quebradas.
En consecuencia, afirmó que el Banco Inmobiliario de Floridablanca identificó dos predios que pueden ser útiles para realizar los proyectos de vivienda de interés prioritario (uno entre las calles 16 y 17 con carrera 11, y otro en el Barrio Zapamanga). 5 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.10.
El Departamento de Santander y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga reiteraron los argumentos expuestos en la contestación a la demanda. I.2.11. En la primera instancia el Tribunal decretó como medidas cautelares las siguientes: “PRIMERO: DECRETAR como medida cautelar preventiva, necesaria y pertinente: A. ORDENAR al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA para que, en coordinación y con la asesoría que para el efecto preste la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB, adelante los trabajos de limpieza y mantenimiento del cauce de la Quebrada La Guayana, especialmente a la altura del Barrio “El Chino”.
El término para ejecutar esta orden será de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. B. ORDENAR al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, la presentación de un informe bimensual que dé cuenta sobre la ejecución de dichas actividades y el cumplimiento a la orden cautelar impuesta. En cumplimiento de lo anterior las autoridades deberán evitar afectación adicional a la zona, así como la seguridad y salubridad públicas.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, el DEPARTAMENTO DE SANTANDER y la UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES que integran un Comité encargado de vigilar el cumplimiento de la medida cautelar impuesta en esta providencia.” Contra esta decisión el municipio de Floridablanca interpuso recurso de apelación en el que se resolvió modificar el literal A y precisar que los trabajos de limpieza y mantenimiento deberían realizarse entre el Municipio y la CDMB, cada uno en el marco de sus competencias.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander declaró la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la seguridad y salubridad pública de los habitantes del asentamiento 6 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co humano “Barrio Chino” ubicado en la vereda Los Cauchos del Municipio de Floridablanca por parte del Municipio de Floridablanca y la CDMB.
“PRIMERO. DECLARAR vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la seguridad y salubridad públicas de los habitantes del asentamiento humano “Barrio Chino”, ubicado en la vereda Los Cauchos del Municipio de Floridablanca, por parte del Municipio de Floridablanca y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. ORDENAR al Municipio de Floridablanca y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, para que dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta decisión, adelanten las gestiones administrativas técnicas y presupuestales que sean necesarias para que dentro de los cuatro (4) meses siguientes al término inicial, se elaboren los estudios de detalle de amenaza, vulnerabilidad y riesgo de la Quebrada Guayana que limita con el asentamiento humano Barrio Chino, vereda Los Cauchos de Floridablanca.
TERCERO. ORDENAR al Municipio de Floridablanca, que si de conformidad con los resultados arrojados por los estudios de detalle el riesgo es mitigable, adelante las gestiones administrativas técnicas y presupuestales que sean necesarias para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la obtención de los resultados de los estudios, proceda a la formulación y ejecución de los proyectos de intervención para la realización de las obras estructurales y no estructurales de mitigación correspondientes.
CUARTO. Si de conformidad con los resultados arrojados por los estudios de detalle, el riesgo de la Quebrada Guayana que limita con el asentamiento humano Barrio Chino, vereda Los Cauchos del Municipio de Floridablanca, no es mitigable, ORDENAR al Municipio de Floridablanca, que adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales que sean necesarias para que dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la obtención de los resultados de los estudios, la dependencia competente de la administración municipal, bajo su inmediata dirección, proceda a la formulación y ejecución del proyecto de reubicación del asentamiento humano.
QUINTO. En esta última hipótesis, EXHORTAR al Municipio de Floridablanca, que imparta precisas instrucciones a las autoridades policivas para que se abstengan de implementar la medida de desalojo, hasta cuando se haya realizado el proyecto de reubicación de las viviendas que conforman el asentamiento humano Barrio Chino, vereda Los Cauchos del Municipio de Floridablanca y este se haya concluido de manera satisfactoria y en forma definitiva, en unidades habitacionales apropiadas. 7 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO. DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, exonerando de responsabilidad a las demás entidades que fueron vinculadas al proceso, por cuanto respecto de las mismas no se logró demostrar la existencia de una acción u omisión que resultara vulneratoria de los derechos colectivos objeto del presente amparo.
SÉPTIMO. ORDENAR la conformación del Comité de Verificación que deberá estar integrado por el actor popular, el Municipio de Floridablanca, el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres -CMGRD, el Departamento de Santander, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB y el Área Metropolitana de Bucaramanga -AMB-, con el propósito de que realice seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la presente sentencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO. CONDENAR en costas de primera instancia a favor del actor popular y a cargo del Municipio de Floridablanca y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB en proporciones iguales, las cuales se liquidarán conforme al artículo 366 del C.G.P. Las agencias en derecho se fijarán en auto separado NOVENO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVENSE las diligencias, previas las constancias y anotaciones de rigor en el Sistema Siglo XXI.” En síntesis, el Tribunal determinó que las construcciones existentes eran susceptibles al fenómeno natural de inundación, pues están ubicadas en la zona de amortiguamiento.
Así mismo, concluyó que este fenómeno tiene la potencialidad de repetirse más seguido, por la sedimentación y material que arrastra la quebrada La Guayana, que, si bien con los trabajos realizados en 2016 se mitigó, no se solucionó, por lo que determinó que para ello se necesitan de estudios que determinen las obras de largo plazo necesarias.
El Tribunal, después de estudiar las medidas que se han adoptado a partir de las medidas cautelares decretadas, indicó que, si bien no se había registrado otro episodio de inundación y afectación a los habitantes de Barrio Chino, se mantiene la situación de amenaza, esto último a partir de informes de la CDMB obrantes en el proceso. En consecuencia, y después de analizar las funciones de los municipios respecto a la gestión del riesgo, declaró responsable a Floridablanca a título de omisión. En cuanto a la CDMB, determinó que, según la ley 715 y 1523, y de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, también le era atribuible responsabilidad. 8 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RECURSOS DE APELACIÓN Contra la anterior decisión presentaron recurso de apelación el Municipio de Floridablanca y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB así: III.1. El Municipio de Floridablanca presentó recurso de apelación y solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia. Inicialmente reiteró los argumentos expuestos en la contestación en la demanda.
Adicionalmente indicó que los asentamientos ilegales en zonas no aptas para urbanización es una problemática que afecta a todas las ciudades, para lo cual citó un documento CONPES en el que se identificó que este tipo de asentamientos responde a la situación de pobreza y desigualdad en el país. En el caso concreto, señaló que efectivamente las quebradas Guayana y Menzuli es un espacio emblemático de la ciudad donde se asentó ilegalmente población, pero que con el paso de los años se han ido adoptando medidas en compañía con los habitantes para crear conciencia e impedir el vertimiento de residuos.
Mencionó que, en este lugar, no sólo habitan personas desde hace 30 años, sino que llega población desplazada buscando un lugar de residencia, y que el municipio no ha dejado de realizar actividades de concientización del peligro inminente de asentarse en la orilla de las quebradas. Entre los trabajos, en unión con el Área Metropolitana, se adelantó un estudio para determinar con precisión que familias se encuentran en situación de riesgo.
III.2. La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la decisión de primera instancia. Cuestiona que el Tribunal inaplicó lo dispuesto en el artículo 3° de la ley 1523 de 2012, así como el parágrafo 2 del artículo 47, según los cuales los principios de concurrencia y subsidiariedad se aplican en materia de seguridad, atención y prevención de desastres cuando las entidades territoriales ven superada su capacidad para atender la problemática. 9 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, en su entender, al no estar acreditaba la incapacidad técnica, administrativa o presupuestal del municipio de Floridablanca o el Departamento de Santander, la CDMB no estaba llamada a responder, pues no aplicaba en este caso el principio de subsidiariedad y concurrencia. En cuanto a la posibilidad de celebrar contratos, indicó que es posible siempre y cuando no guarden relación con el ejercicio de funciones administrativas atribuidas a otras entidades, como las entidades territoriales; esto según lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 31, de la ley 99 de 1993.
Por otra parte, cuestiona que la sentencia incurrió en un defecto respecto de la prueba del nexo causal y la responsabilidad de la CDMB, pues no era posible atribuirles la vulneración a los derechos colectivos alegados, ya que carecía de competencia directa para la adopción de medidas administrativas tendientes a prevenir o conjurar la situación que dio lugar a la afectación. Que, si bien la ley 99 le entregó unas funciones respecto al medio ambiente y el desarrollo sostenible, no es competencia global para atender todas las problemáticas que ocurren en este ámbito, por lo que estimó que “afirmar que toda violación urbanística permitida tácita o expresamente por una entidad territorial, derive en condena para la CAR, deriva en un fallo injusto y un precedente absolutamente nocivo para la misma existencia de las corporaciones autónomas regionales, pues es principio del derecho sancionatorio que la conducta debe ser personal, y la solidaridad no se predica, sino, en virtud de la concurrencia de responsabilidades administrativas, lo cual, vale señalar, no se da en el presente caso, se itera, por el principio de subsidiariedad”.
Finalmente, cuestionó que en la decisión el Tribunal confundió la responsabilidad de la Corporación con el principio de coordinación administrativa en materia de ordenamiento territorial pues, según este, las Corporaciones intervienen en el ordenamiento, pero cuando rinden un concepto en los proyectos de reforma o adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial.
A partir de lo anterior, no comparte la conclusión a la que arribó el Tribunal respecto de la participación de la Corporación en la problemática, pues esta se limitó a un papel de asesoría dentro del ámbito de sus competencias, por lo que no había lugar a imputarle responsabilidad administrativa, como así lo dispuso en la sentencia. 10 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a las causas de la problemática indicó que las inundaciones se presentan por acciones antrópicas de la comunidad que vierten residuos en la quebrada lo que genera los represamientos de agua en época de lluvias, por lo que se presenta la causal eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima.
IV. TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA Una vez admitidos los recursos de apelación, mediante apoderado judicial, el área metropolitana de Bucaramanga presentó un escrito, en el que solicitó confirmar la decisión respecto de esta entidad, comoquiera que, según sus funciones, no tiene competencia para brindar una solución a la problemática objeto de la presente acción. Dentro del término dispuesto para ello, el municipio de Floridablanca se pronunció y lo dividió en dos partes.
En la primera hizo referencia al recurso de apelación presentado por la CDMB, para solicitar que se confirmara la decisión, pues, según los principios de coordinación y en atención a las normas que regulan la atención de riesgos de desastres, sí tienen funciones directas para atender problemáticas como las que se plantean en la presente acción. Por otra parte, se realizó un listado de las labores de limpieza y mantenimiento que vienen realizando en la zona objeto de la presente acción; así, indicaron como tal las siguientes: “El 03 de mayo de 2022 se llevó a cabo una jornada de limpieza y recolección de residuos en la Quebrada La Guayana y sensibilización a los infractores y residentes del sector, fomentando la protección y cuidado de los recursos naturales, específicamente respecto a las cuencas hídricas.
La cual contó con el acompañamiento de la Inspección Segunda de Policía de Floridablanca, la Oficina de Gestión ambiental y Mitigación del Riesgo, Personería Municipal, CDMB y la Policía Ambiental. Producto de la jornada, se logró realizar la intervención de la cuenca hídrica, limpieza y retiro de residuos sólidos, actividad que contó con el acompañamiento de 10 infractores que se encontraban conmutando el pago del comparendo mediante trabajo comunitario y jornada pedagógica enfocada al cuidado y protección del medio ambiente. ✓ Se rindió informe el 10 de mayo de 2022 de caracterización socio familiar de las personas que residen en el barrio Chino con el fin de 11 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co socializar oferta de servicios del programa infancia y adolescencia y discapacidad. ✓ Se realizó jornada de limpieza el 13 de mayo de 2022 en la quebrada La Guayana por parte de le Oficina de Gestión Ambiental y Mitigación del Riesgo – OGAMR, con punto 1 inicio coordenadas: 7°02'50.0"N 73°03'53.0"W y punto 2 terminación coordenadas: 7°02'48.2"N 73°04'15.5"W, siendo esta, la zona directamente intervenida, determinando una distancia con longitud de 1.106 metros aproximadamente de la ronda hídrica; de las fotografías suministrada se evidencia que actualmente la quebrada no tiene residuos sólidos en su interior, lo cual permite que el cauce circule de manera normal. ✓ Oficio No. 1104 del 14 de julio de 2022 a través del cual la Oficina de Gestión Ambiental y Mitigación del Riesgo -OGAMR- indicó que en la aludida quebrada han realizado las siguientes acciones: Jornadas de limpieza de las fuentes hídricas del sistema.
Inspección técnica aguas arribas de control urbano. Capacitación a la población del Barrio Chino en Gestión del Riesgo de Desastres. d. Instalación de señalización preventiva. En relación con las condiciones, mantenimiento y prevención, sostuvo que se encuentra en buenas condiciones y se está en proceso de control urbano aguas arribas y jornadas de limpieza de la fuente hídrica. ✓ El 21 de febrero de 2023 la OGAMR mediante oficio No. 0134, rindió informe respecto de las jornadas de limpieza de la fuente hídrica en el mes de noviembre de 2022, describiendo los resultados, las conclusiones y anexando registro fotográfico.
Indicó a modo de síntesis, que, se ha obtenido como resultado la conservación de las condiciones normales de la dinámica de corrientes, preservando los índices de seguridad en la fuente hídrica y el control sobre los desbordamientos de las zonas aledañas, especialmente en el asentamiento humano barrio Chino. ✓ El 28 de febrero de 20232 se convocó por parte de la CDMB a comité de verificación de cumplimiento de la medida cautelar, asistiendo el Municipio de Floridablanca, a través de las diferentes dependencias encargadas de dar cumplimiento a la orden judicial.
En el cual la CDMB 12 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co se comprometió a brindar apoyo a la OGAMR para las jornadas de limpieza de la fuente hídrica. ✓ Así mismo, el 7 de marzo de 2023 el comité de conocimiento del riesgo CMGRD, aprobó efectuar intervención en la quebrada la Guayana, avalando a la OGAMR solicitar apoyo de la CDMB para las actividades de limpieza, obras de adecuación y reconformación del lecho en algunos puntos, remoción de material vegetal caído, limpieza y adecuación del jarillón. De acuerdo a los compromisos en dicho encuentro, la OGMAR mediante oficio No. 0185 del 9 de marzo de 2023, elevó ante la Coordinación de subdirección de gestión del riesgo y seguridad Territorial SURYT de la CDMB, solicitud de apoyo con personal idóneo para el desarrollo de obras de adecuación y reconformación del lecho en algunos puntos, remoción de material vegetal caído, limpieza y adecuación del Jarillón. ✓ Frente a la ausencia de respuesta por parte de la CDMB, nuevamente el 12 de abril de 2023 mediante Oficio No. 0340 la OGAMR solicitó apoyo con personal coordinadodesde la subdirección GESA, para intervenir con jornada de limpieza el material vegetal caído y otros en la fuente hídrica la Guayana.
Fundamentó su solicitud en la aplicación de los principios de gestión del riesgo de desastres consignados en el artículo 3 de la Ley 1523 de 2012 -precaución, protección, concurrencia-.” V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos.
V.2. Delimitación de la decisión de segunda instancia. Según los escritos de apelación, advierte la Sala que, tanto el municipio como la Corporación Autónoma, no cuestionan que los habitantes del asentamiento 13 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Barrio Chino están en una situación de riesgo con ocasión de la ubicación de sus viviendas, por lo que este punto no será objeto de debate en la segunda instancia. El Municipio de Floridablanca lo que cuestiona es que, desde el decreto de la medida cautelar, de manera constante ha realizado labores de limpieza y mantenimiento en la quebrada La Guayana, lo que ha evitado que se presenten problemas de inundación en el asentamiento Barrio Chino, por lo que no se le podía imputar la vulneración a título de omisión. Por su parte, la Corporación Autónoma cuestionó que el Tribunal aplicó de manera incorrecta la ley 99 de 1993 y la ley 1523, en particular los principios de concurrencia y subsidiariedad, por lo que, como en el caso no estaba probado que el municipio no tuviese la capacidad técnica y financiera para atender la problemática, no había lugar a declarar la responsabilidad de la Corporación y disponer que cumpla las órdenes en unión con la entidad territorial.
Conforme a lo anterior, debe la Sala resolver los siguientes problemas. En primer lugar, establecer si con las labores de limpieza y mantenimiento que viene realizando el municipio en el asentamiento el Barrio Chino se supera la problemática correspondiente a la situación de riesgo. Por otra parte, si procede declarar la responsabilidad de la Corporación Autónoma, cuando se advierte una situación de vulneración al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres y seguridad y salubridad públicas con ocasión de asentamientos ilegales.
Adicionalmente, estudiar si al estar probada la conducta de la comunidad en la problemática, proceder declarar la falta de responsabilidad de las entidades demandadas. V.3. Análisis de la Sala. V.3.1. Ahora bien, para abordar el cuestionamiento del municipio en cuanto a la suficiencia de las medidas adoptadas en el trámite de la presente acción, resulta pertinente recordar lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha dispuesto en relación con la responsabilidad de los municipios cuando se presentan problemáticas que derivan en la vulneración de derechos colectivos con ocasión de asentamientos ilegales. 14 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, en decisión reciente1 de esta misma Sección se indicó lo siguiente: “De la obligación de los municipios respecto de la ocupación ilegal.
Según lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución Política2, les corresponde a los municipios ordenar el desarrollo de su territorio y promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Por su parte, en la ley 388 de 1997 se indicó que los municipios deben promover el ordenamiento de su territorio, entendiéndose por ello, como el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales3.
Por su parte, según la ley 18014, el municipio, en el ejercicio del poder extraordinario para prevención del riesgo o ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad, está en la obligación de adoptar las medidas necesarias ante la materialización de un evento de riesgo o de una situación que afecte al medio ambiente. 1 Cfr radicado 2018-00088-01, CP Oswaldo Giraldo López, sentencia del 18 de julio de 2024. 2 ARTÍCULO 311.
Al municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. 3 Cfr Ley 388 de 1997 artículo 5°. 4 ARTÍCULO 14.
Poder extraordinario para prevención del riesgo o ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad. Los gobernadores y los alcaldes, podrán disponer acciones transitorias de Policía, ante situaciones extraordinarias que puedan amenazar o afectar gravemente a la población, con el propósito de prevenir las consecuencias negativas ante la materialización de un evento amenazante o mitigar los efectos adversos ante la ocurrencia de desastres, epidemias, calamidades, o situaciones de seguridad o medio ambiente; así mismo, para disminuir el impacto de sus posibles consecuencias, de conformidad con las leyes que regulan la materia.
PARÁGRAFO. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en la Ley 9ª de 1979, la Ley 65 de 1993, Ley 1523 de 2012 frente a la condición de los mandatarios como cabeza de los Consejos de Gestión de Riesgo de Desastre y las normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan, con respecto a las facultades para declarar la emergencia sanitaria. 15 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Específicamente, en relación con el ambiente, dispone el artículo 97 ibidem que las autoridades de policía podrán imponer y ejecutar las medidas preventivas consagradas en la ley 1333, y posteriormente darán traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente, cuando se advierta algunas de las conductas previstas en el artículo 100 de la ley 388.
Finalmente, según lo previsto en la ley 99 de 1993, le corresponde a los municipios, a través del alcalde, ejercer, como primera autoridad de policía, con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano. Así como coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo5”.
Nótese que, según lo dispuesto en la Constitución Política, los municipios son las entidades competentes para ordenar el desarrollo de su territorio. Por su parte, según así lo dispone la ley 388 de 1997, deben promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo del suelo, garantizar que su utilización se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivo los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.
Obsérvese entonces que las funciones del municipio en materia de ordenamiento territorial básicamente propenden por garantizar que el territorio se organice y desarrolle de manera ordenada y sostenible, de ahí que el instrumento primordial para ello sea el plan de ordenamiento territorial6, así 5 Cfr artículo 65 ley 99 de 1993 6 Ley 388 de 1997.
ARTÍCULO 9. - Plan de Ordenamiento Territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. 16 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co como las políticas públicas en materia de protección del medio ambiente y gestión de las situaciones de riesgos de desastres.
A partir de estas funciones, los municipios deben evitar la proliferación de asentamientos ilegales en su jurisdicción, lo que no implica que se desconozca la realidad que pone de presente en este caso el municipio de Floridablanca respecto al crecimiento de este tipo de situaciones que aquejan a las ciudades, en especial a las capitales de los departamentos con ocasión del cambio en el paradigma social de una economía agrícola o campesina a una que se desarrolla principalmente en las ciudades, así como por el desplazamiento por razones del conflicto.
Pues, a pesar de ello, la legislación dispone de las herramientas jurídicas y técnicas para atender problemáticas como la planteada en la presente acción. En este sentido, y para ilustrar lo anterior en el caso concreto, no resultan suficientes las medidas que hasta ahora ha realizado el municipio de Floridablanca en el asentamiento Barrio Chino, pues coincide la Sala con el Tribunal en cuanto a la necesidad de la elaboración de un estudio de riesgo que permita identificar la mejor solución para la situación de riesgo evidente que se presenta en el asentamiento Barrio Chino, esto es, si conforme las normas de ordenamiento territorial vigentes es posible que en el lugar donde están asentados se pueda legalizar el asentamiento y de esa manera se pueda garantizar los derechos básicos de sus habitantes, o si lo procedente es la reubicación de las familias; esto, según lo dispuesto en la ley 388 de 1997, en concordancia con lo dispuesto en la ley 15237, que indican que los municipios tienen la obligación de identificar los asentamientos en riesgo y definir los mecanismos de reubicación de éstos, así como ofrecer soluciones de vivienda a partir de las actuaciones urbanas integrales8 que implican la colaboración 7 Artículo 40.
Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.
En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros. 8 ARTÍCULO 113.- Actuaciones urbanas integrales.
Se entiende por actuaciones urbanas integrales el desarrollo de programas y proyectos derivados de las políticas y estrategias contenidas en el plan de ordenamiento territorial de la respectiva entidad municipal o distrital, o de planes parciales formulados de acuerdo con las directrices de tales políticas y estrategias. 17 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva y armónica entre las entidades del sector, como lo es el Ministerio de Vivienda y el FONVIVIENDA.
En consecuencia, se confirmará la decisión del Tribunal en cuanto a la necesidad del estudio de riesgo que permita identificar la medida pertinente para brindar una solución definitiva a la situación de riesgo que se presenta en el asentamiento Barrio Chino. No obstante, se adicionará para que, en el caso que la medida corresponda a la reubicación de las familias, la entidad territorial pueda acudir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, a través del Fondo Nacional de Vivienda, se pueda ofrecer una solución de vivienda a las familias, cumpliendo por supuesto las disposiciones legales establecidas para el acceso a dicho fondo; esto en aplicación del principio de colaboración que prima entre las entidades del Estado.
V.3.2. En relación con la segunda cuestión que le corresponde analizar a la Sala, esto es, la responsabilidad de las Corporaciones Autónomas en los casos en que resulta probada la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres y seguridad y salubridad públicas, resulta pertinente recordar lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha dispuesto sobre el particular.
En este sentido, en una decisión reciente de esta misma Sección9, en la que una Corporación Autónoma planteó un cuestionamiento similar, se indicó lo siguiente: Cuando se solicite el concurso de la Nación, el Ministerio de Desarrollo Económico, a través de su Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable será la entidad encargada de determinar en forma específica y precisa las condiciones de participación de las entidades nacionales.
Las actuaciones urbanas integrales son aquellas que reúnen las siguientes características: 1. Estar contempladas en el plan de ordenamiento territorial, o en los planes parciales debidamente aprobados. 2. Garantizar un impacto estructural sobre políticas y estrategias de ordenamiento urbano, la calidad de vida y la organización espacial de la ciudad, debidamente evaluados a través de los estudios técnicos correspondientes. 3.
Integrar siempre un componente de gestión urbana del suelo y por lo menos otros dos componentes de la acción sectorial del municipio o distrito sobre la estructura espacial de la ciudad. 4. Contemplar mecanismos para la actuación conjunta y concertada del sector público con el sector privado.
PARÁGRAFO 1. - Para los efectos de la presente Ley, se entiende como componentes de la acción sectorial del municipio o distrito, las decisiones administrativas, los programas o proyectos atinentes a la regulación de los usos del suelo y a su incorporación al desarrollo urbano; a la vivienda de interés social; al espacio público; al mejoramiento integral de asentamientos y a la renovación urbana; al saneamiento básico y el manejo ambiental; a la construcción de infraestructuras para redes de servicios públicos, redes viales primarias, sistemas de transporte y construcción de otras infraestructuras o equipamientos de impacto urbano o metropolitano.
PARÁGRAFO 2. - El Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable determinará la forma de participación de la nación, después de realizar una evaluación que establezca el impacto espacial y urbano de los proyectos que solicitan el apoyo. 9 Cfr radicado 2010-00704-01, CP Oswaldo Giraldo López, 29 de agosto de 2024. 18 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “Mediante la ley 99 de 1993 se reglamentó, entre otros temas, la naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas que, en síntesis, tienen el objetivo de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y propender por su desarrollo sostenible.
Ahora bien, en cuanto al papel de las Corporaciones Autónomas en el marco de los derechos colectivos, precisa la Sala que corresponde al previsto en el literal c) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, que señala lo siguiente: “c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;”.
Lo anterior, en tanto que, al revisar las funciones atribuidas por la ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas, deben propender por garantizar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables; así se puede leer en el artículo 31: Nótese entonces como las funciones de las Corporaciones Autónomas están relacionadas es con la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
Ahora bien, según lo dispuesto en la ley 1523 de 2012, las Corporaciones Autónomas hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, su papel o intervención se requiere cuando se advierta una afectación al medio ambiente y al desarrollo sostenible; así se desprende de lo dispuesto en el artículo 31: “Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional.
Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen. Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción 19 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.
Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. (Subrayas nuestras).
Por su parte, según el numeral 9° del artículo 2° de esta misma ley se definió el principio de sostenibilidad ambiental como: “El desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo.
El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres”. Nótese entonces que las Corporaciones Autónomas cumplen un papel relevante y principal en la gestión del riesgo, en el marco del desarrollo sostenible y ordenamiento del territorio, pues, como quedó evidenciado en 20 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co este caso y según lo hasta aquí explicado, los asentamientos ilegales traen consigo una situación de falta o insuficiencia en la prestación de los servicios básicos, y en general en la garantía de los derechos constitucionales a la vivienda, que, según la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, debe ser digna.
Sobre este concepto así se puede leer en la sentencia T-349 de 2012: “6.4. El derecho a la vivienda digna. 6.4.1. Generalidades. El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y en el cual pueda desarrollar su proyecto de vida(4).
Dentro del marco constitucional, el artículo 51 consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre otros.
En cuanto al contenido de este derecho, la observación general 4 del comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas (comité DESC)(5) establece los siguientes lineamientos para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los términos del PIDESC: 21 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “7.
En opinión del comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte.
Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al pacto. Así pues, “la dignidad inherente a la persona humana”, de la que se dice que se derivan los derechos del pacto, exige que el término “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos.
En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1º del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de asentamientos humanos y la estrategia mundial de vivienda hasta el año 2000 en su párrafo 5º: “el concepto de ‘vivienda adecuada’( ) significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (destacado fuera de texto).
En concordancia, esta corporación, con fundamento en la observación general 4 del comité DESC, fijó como sigue los requisitos para que una vivienda sea considerada digna en la Sentencia T-585 de 2006(6): 22 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.
(ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.
En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. ( ) (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia —en cualquier modalidad— deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.
Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”.
Obsérvese que el concepto de vivienda digna incluye un espacio que pueda ser ocupado sin que implique un peligro para la integridad física de la familia que la habita, lo que va de la mano con el eje central de esta decisión, que son los conceptos de ordenamiento territorial, uso del suelo y el desarrollo sostenible, y del por qué en casos de asentamientos ilegales, generalmente se materializa la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres y seguridad y salubridad públicas, y del por qué resulta necesaria la concurrencia de las entidades encargadas de actuar en el marco del Sistema Nacional Ambiental -SINA-. 23 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, no resulta acertada la interpretación que la Corporación Autónoma realiza del alcance de los postulados de las leyes 99 y 1523 y la aplicación de los principios de subsidiariedad y concurrencia recogidos en el artículo 3° de esta última norma, y en ese sentido se confirmará la decisión de primera instancia, respecto a la responsabilidad de la CDMB en el caso concreto.
V.3.3. En cuanto al argumento planteado por la Corporación, en cuanto a que el daño probado en el presente proceso tiene como causa la conducta de la comunidad y por ello no deben ser declaradas responsables las entidades accionadas, proceden las siguientes consideraciones. Desde el artículo 1° de la ley 1523 se prevé que la población participe en la gestión del riesgo, como se puede leer en el parágrafo 1°: “La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población”.
Reiterado expresamente en el artículo 2° donde se estipuló lo siguiente: “La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades. Obsérvese entonces que la responsabilidad en la gestión del riesgo le corresponde a todas las autoridades y a la población en general.
En cuanto a los segundos, resalta de la norma anterior que se precise que la intervención de los particulares está regulada por los principios de corresponsabilidad, precaución, solidaridad y autoprotección, tanto en lo personal, como en sus 24 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co bienes.
Es decir, según el sistema de riesgos todos los actores están llamados a participar de manera activa en su gestión, incluyendo a los particulares. No obstante, ello no implica que de estar probada alguna conducta que contribuya a la problemática que da lugar a una acción popular proceda declarar la ausencia de responsabilidad de las entidades accionadas, pues son estas las llamadas como actores principales y autoridades a prevenir o resolver situaciones que generen la vulneración a los derechos colectivos, lo anterior, a partir de lo dispuesto en el artículo 9° de la ley 472 de 199810, pues la acción popular procederá no sólo por la acción de la autoridad, es decir, cuando le es imputable la conducta que da lugar a la vulneración del derecho colectivo, sino a título de omisión, es decir, cuando con conocimiento de la situación y a partir de las funciones legales, está en la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar su protección, como sucede en el caso concreto, por ello no está llamado a prosperar el argumento planteado por la Corporación Autónoma por las razones aquí explicadas.
V.4. De la integración del comité de verificación. Establece el artículo 34 de la Ley 472 que en la sentencia se podrá integrar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, comoquiera que resulta necesario garantizar un mecanismo que le haga seguimiento a las órdenes dispuestas en esta decisión, así se dispondrá en la parte resolutiva.
Ahora bien, si bien en el caso concreto se creó el comité se omitió indicar que quien lo presidirá será el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Santander, por lo que así se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. V.5. De la condena en costas. Según lo previsto en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, en donde se estableció que “[…] En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren 10 ARTÍCULO 9º.- Procedencia de las Acciones Populares.
Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 25 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso […]”.
Según lo dispuesto en el artículo 365 se condenará en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, y siempre y cuando estén causadas o exista prueba de los gastos procesales o hubiese actuado por intermedio de apoderado judicial, en este último evento se reconocerán las agencias en derecho. En el caso concreto, se resolverá de manera desfavorable los recursos de apelación presentados por el municipio de Floridablanca y la CDMB, por lo que hay lugar a condenar en costas.
En cuanto a los gastos procesales, en el expediente está acreditado que la actora incurrió en ellos en la primera instancia, por lo que se confirmará la condena en costas declarada en la primera instancia. No así respecto a las agencias en derecho comoquiera que actuó en nombre propio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de primera instancia, respecto a la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres y seguridad y salubridad pública por parte del municipio de Floridablanca y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
SEGUNDO: ADICIONAR el numeral CUARTO, el cual quedará así: “CUARTO. Si de conformidad con los resultados arrojados por los estudios de detalle, el riesgo de la Quebrada Guayana que limita con el asentamiento humano Barrio Chino, vereda Los Cauchos del Municipio de Floridablanca, no es mitigable, ORDENAR al Municipio de Floridablanca, que adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales que sean necesarias para que, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la obtención de los resultados de los estudios, la dependencia competente de la administración municipal, bajo su inmediata dirección, proceda a la formulación y ejecución del proyecto de reubicación del asentamiento humano. 26 Radicación núm.: 68001-23-33-000-2018-00518-02 Demandante: Axelinta Guitan Villalba Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de ser necesario y en aplicación del principio de colaboración, el municipio de Floridablanca podrá acudir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – FONVIVIENDA para brindar las soluciones de vivienda”.
TERCERO: MODIFICAR el numeral séptimo, para indicar que el Magistrado Ponente integrará y Presidirá el Comité de Verificación.
CUARTO: CONFIRMAR la condena en costas adoptadas en primera instancia.
QUINTO: REMITIR copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.