Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001 03 25 000 2015 00983 00 (4027-2015) Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Demandado: Procuraduría General de la Nación y Superintendencia Financiera de Colombia Tema: Sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo.

Decisión: Negar las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA I. OBJETO DE DECISIÓN 1. Se procede a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Diego Mauricio Herrera Falla en contra de la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia Financiera de Colombia. 2.

Pretensiones. Con la demanda se solicitó la nulidad: i) del fallo de 27 de noviembre de 2013,1 mediante el cual la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general por el término de doce años; ii) del auto de 2 de marzo de 2015,2 a través del cual se repuso parcialmente la primigenia decisión y, en su lugar, se sancionó al actor con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 8 meses y; iii) de la Resolución 0575 del 8 de mayo de 20153, que ejecutó esa restricción y la convirtió en salarios devengados al momento de comisión de la falta. 3.

Como restablecimiento del derecho solicito el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales y morales causados y la actualización de la condena en los términos previstos en el CPACA. 4. Hechos que fundamentan la demanda. La Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria en contra del demandante -entre otros servidores de la Superintendencia Financiera de Colombia- por: i) no haber propuesto al Superintendente Delegado Adjunto para la Supervisión de Riesgos de Mercado e Integridad la adopción de medidas preventivas orientadas a evitar la 1 Folios 2 a 144 del expediente. 2 Folios 145 a 190. 3 Folios 198 – 199.

Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pérdida de confianza del público y el perjuicio de los inversionistas en el mercado de valores, así como por las irregularidades presentadas en la firma comisionista Interbolsa S.A.; ii) por omitir denunciar ante la Fiscalía General de la Nación los hechos relacionados con la posible manipulación del precio de la acción de la empresa Fabricato, así como la manipulación de la liquidez de la acción BMC, los cuales eran constitutivos del ilícito descrito en el artículo 317 del Código Penal.

Dentro del trámite disciplinario se ordenó la práctica de pruebas y, una vez surtidas, y; iii) por no declararse impedido para continuar adelantando la investigación, una vez advirtió que en ella podía estar comprometida la firma comisionista e Bolsa Interbolsa S.A., empresa para la que había laborado años atrás. 5. Mediante proveído del 4 de junio de 2013 se formularon cargos contra los disciplinados, quienes fueron notificados en debida forma y presentaron oportunamente sus descargos.

Posteriormente, mediante auto del 7 de octubre de 2013 se declaró cerrado el período probatorio y se corrió traslado para la presentación de los alegatos de conclusión, los cuales fueron radicados dentro del término legal. 6. Mediante fallo del 27 de noviembre de 2013, el Despacho del Procurador General de la Nación sancionó disciplinariamente al accionante -entre otros- con destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de doce (12) años4. 7.

Contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante auto del 2 de marzo de 2015. Con dicha providencia se repuso parcialmente el fallo sancionatorio y, en su lugar, se varió la sanción inicialmente impuesta por la suspensión de 8 meses en el ejercicio del cargo5. 8. En tal decisión se indicó que, desde el mes de septiembre del año 2011, el actor tuvo conocimiento de la manipulación del precio de la especie Fabricato S.A., de la probable manipulación de la liquidez de la especie BMC, así como de las irregularidades presentadas en la firma comisionista Interbolsa S.A., relacionadas con la violación de los deberes legales a cargo de los administradores de fondos de inversión, conductas consideradas contrarias a las normas que regulan el mercado de valores. 9.

Asimismo, concluyó que el demandante no propuso al Superintendente Delegado 4 En esa decisión se le declaró responsable de los siguientes cargos: i) incumplir el deber de proponer ante el Superintendente Delegado Adjunto para la Supervisión de Riesgos de Mercado e Integridad la adopción de medidas preventivas orientadas a evitar la pérdida de confianza del público y el perjuicio de los inversionistas en el mercado de valores -omisión catalogada como falta grave cometida a título de dolo- y; ii) omitir denunciar ante la Fiscalía General de la Nación los hechos relacionados con la posible manipulación del precio de la acción de la empresa Fabricato, así como la manipulación de la liquidez de la acción BMC, los cuales eran constitutivos del ilícito descrito en el artículo 317 del Código Penal -omisión catalogada como falta gravísima cometida a título de dolo (art. 48 # 4 del CDU)-.

Por otro lado, se destaca que el actor fue absuelto del tercer cargo imputado, relacionado con no declararse impedido para seguir adelantando la investigación contra Interbolsa S.A. 5 Con tal finalidad, se consideró que la falta grave endilgada inicialmente a título de dolo, se degradaría a falta grave cometida a título de culpa grave.

Adicionalmente, el demandante fue absuelto del segundo cargo -omisión de denunciar los hechos delictivos que había conocido-, por cuanto la posición institucional al respecto demandaba que previamente se concluyera la actuación administrativa y el informe final de visita. Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 para la Supervisión de Riesgos y Conductas de Mercado la adopción de las medidas preventivas previstas en el literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005, encaminadas a prevenir la pérdida de confianza del público y el perjuicio de los inversionistas en el mercado de valores, ni adoptó las medidas descritas en el literal d) de la misma disposición, orientadas a salvaguardar los activos en riesgo y los intereses de los ahorradores e inversionistas de Interbolsa S.A. 10.

Finalmente, la Superintendencia Financiera de Colombia, en cumplimiento de los fallos sancionatorios, profirió la Resolución nro. 0575 del 8 de mayo de 2015, mediante la cual convirtió la sanción impuesta en meses de salarios devengados al momento de comisión de la falta. Contra dicho acto administrativo se interpuso recurso de reposición, el cual fue denegado. 11.

Fundamentos de derecho. Para el abogado de la parte actora, los actos administrativos demandados infringieron los artículos 2, 25, 29, y 122 de la Constitución Política, así como los artículos 97, 141, 142, 161 y 170 de la Ley 734 de 2002; literales c y d del artículo 6 y 11 de la ley 964 de 2005, decretos 2555 del 2010 y 4432 del 2006.

Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: 12. Los fallos sancionatorios proferidos el 27 de noviembre de 2013 y el 2 de marzo de 2015, así como la Resolución nro. 0575 del 8 de mayo de 2015, incurren en violación directa de normas de carácter legal, en particular de los literales c) y d) del artículo 6.º y del artículo 11 de la Ley 964 de 2005. 13.

De manera específica, el fallo sancionatorio del 2 de marzo de 2015, que resolvió el recurso de reposición, incurre en la causal de violación directa de la ley por aplicación errónea, como se evidencia al confrontar el contenido normativo del literal c) del artículo 6.º de la Ley 964 de 2005 con el alcance que le fue otorgado por el fallador disciplinario. 14.

Esa norma dispone que la Superintendencia de Valores podrá suspender preventivamente determinadas operaciones cuando exista temor fundado de que se puedan causar daños a los inversionistas o al mercado de valores. 15. Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación interpretó dicho precepto en el sentido de que la sola necesidad de protección del mercado de valores, ante una amenaza inminente, era suficiente para imponer un deber inmediato de actuación, prescindiendo del análisis riguroso y objetivo que exige el concepto jurídico indeterminado de “temor fundado”. 16.

En efecto, el ente disciplinante sostuvo que la información disponible debía generar en el funcionario investigado “sospecha” o “suspicacia” frente a eventuales perjuicios, categorías que no se encuentran previstas en la norma y que fueron incorporadas arbitrariamente como elementos estructurales de la sanción. Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17.

Debe resaltarse que el concepto “temor fundado” constituye un concepto jurídico indeterminado que exige un estándar mínimo de objetividad y razonabilidad, de tal forma que su aplicación no quede librada a apreciaciones subjetivas del operador disciplinario. Así lo ha señalado la Corte Constitucional, al advertir que el uso indebido de conceptos excesivamente abiertos en materia sancionatoria puede comprometer el ejercicio del debido proceso y del derecho de defensa.

En ese sentido, la Sentencia C-350 de 2009 precisó que se vulnera la prohibición de tipos sancionatorios indeterminados cuando se emplean conceptos que no cuentan con un grado de determinación constitucionalmente aceptable. 18. En el presente caso, la procuraduría otorgó al literal c) del artículo 6.º de la Ley 964 de 2005 un alcance que no se desprende de su contenido normativo, al afirmar que el temor fundado no exigía ningún elemento objetivo adicional distinto a la protección del mercado, con lo cual aumentó indebidamente el contenido de la norma y edificó la sanción sobre presupuestos ajenos al texto legal. 19.

De igual forma, el fallo disciplinario incurrió en violación de la ley por falta de aplicación del artículo 11 de la Ley 964 de 2005, norma de carácter imperativo que prohíbe la adopción de medidas cautelares administrativas o judiciales sobre las garantías afectas al cumplimiento de operaciones u órdenes aceptadas por los sistemas de compensación y liquidación, hasta tanto no se cumplan íntegramente las obligaciones derivadas de dichas operaciones. 20.

A pesar de la claridad del precepto, la procuraduría sostuvo que aun cuando los actos irregulares pudieran encontrarse consumados, era procedente la adopción de medidas preventivas con el fin de evitar un perjuicio mayor o atenuar el daño, desconociendo que la ley expresamente excluye la imposición de este tipo de medidas sobre las garantías de operaciones “repo”6, mientras no se haya producido el agotamiento total de las obligaciones. 21.

En ese orden, como acertadamente se expuso en el recurso de reposición, no le estaba permitido a la Superintendencia Financiera de Colombia imponer medidas preventivas o cautelares sobre las acciones de Fabricato y BMC, por tratarse de garantías admisibles en operaciones “repo”, conforme a lo dispuesto en el literal c) del artículo 1.º del Decreto 4432 de 2006, el artículo 3.4.2.3.4 del Reglamento de la Bolsa de Valores de Colombia y el propio artículo 11 de la Ley 964 de 2005.

En consecuencia, tampoco podía exigirse al doctor DIEGO MAURICIO HERRERA 6 Es una operación donde se vende un activo (como títulos financieros) a cambio de una suma de dinero, con el pacto de recomprarlo en una fecha posterior. En ese sentido, es similar a un préstamo de dinero con una garantía (el activo). Las operaciones repo son el principal mecanismo mediante el cual el Banco de la República suministra liquidez a la economía, con el objetivo de ajustar la oferta de dinero para garantizar que las tasas, con las que se prestan dinero las entidades financieras entre sí, se acerquen a la tasa de intervención del Banco de la República.

Las operaciones repo (o de reporto) son aquellas en las que una parte (llamado comúnmente como el “Enajenante”), transfiere a la otra parte (llamada el “Adquirente”) la propiedad sobre algún valor (o títulos valores) a cambio del pago de una suma de dinero (conocido como el “Monto Inicial”). El Adquirente al mismo tiempo se compromete a transferir al Enajenante, unos valores de la misma especie y características a cambio del pago de una suma de dinero (el “Monto Final”) en la misma fecha o en una fecha posterior previamente acordada entre ambos.

Consulta efectuada en https://www.banrep.gov.co/es/glosario/repos Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 FALLA, en su calidad de Superintendente delegado, que propusiera la adopción de medidas legalmente prohibidas. 22.

Así las cosas, el fallo disciplinario se edificó sobre un desconocimiento manifiesto del ordenamiento jurídico superior, imponiendo una sanción basada en una interpretación errónea y selectiva de las normas aplicables. De haberse aplicado correctamente el artículo 11 de la Ley 964 de 2005, el sentido de la decisión necesariamente habría sido absolutorio. 23.

Finalmente, el fallador disciplinario incurrió en un error de falso raciocinio al afirmar que la información probatoria debía generar “sospecha” o “suspicacia” en el investigado, sin realizar un ejercicio serio de valoración probatoria conforme a las reglas de la sana crítica. La procuraduría no efectuó un análisis lógico, científico ni basado en la experiencia, sino que se limitó a introducir categorías subjetivas sin respaldo probatorio, lo cual evidencia una falencia sustancial en la apreciación y valoración de las pruebas. 24.

En consecuencia, la sanción impuesta se fundamenta en apreciaciones subjetivas y carentes de sustento probatorio, desconociendo los postulados de la sana crítica y vulnerando el debido proceso, lo que vicia de nulidad los actos administrativos demandados. 25. Contestación de la demanda. La Procuraduría General de la Nación contestó oportunamente la demanda y solicitó que se negaran todas las pretensiones.

En su defensa, expuso argumentos encaminados a desvirtuar los cargos formulados por el demandante, señalando que la actuación disciplinaria se ajustó plenamente a la Constitución, la ley y la jurisprudencia aplicable. 26. Frente a la naturaleza del “temor fundado” previsto en el literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005, sostuvo que no constituye un concepto jurídico indeterminado, como lo afirma el demandante.

Por el contrario, indicó que se trata de un concepto claro, preciso y objetivo, que no admite ambigüedades ni interpretaciones amplias. Asimismo, aclaró que la jurisprudencia constitucional citada por el actor no es aplicable al caso concreto, pues analiza la constitucionalidad de una norma distinta a la discutida en el proceso. 27.

Respecto del alcance del literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005 y la ausencia de interpretación extensiva, rechazó la afirmación de que la procuraduría hubiera otorgado un alcance indebido o ampliado a la norma. La referencia a “sospechas” o “suspicacias” se dio dentro de un contexto argumentativo, sustentado en el deber funcional del demandante y en la información relevante que este conocía sobre las irregularidades detectadas en las acciones de Fabricato.

Dicho conocimiento provenía de informes e investigaciones adelantadas por la delegatura a su cargo. Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 28. Por otro lado, indicó las diferencias entre medidas cautelares (artículo 11) y medidas preventivas (artículo 6.°) de la Ley 964 de 2005.

Explicó que el demandante incurre en una confusión normativa al equiparar las medidas cautelares del artículo 11 con las medidas preventivas del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005. Las primeras tienen una naturaleza específica y restrictiva, mientras que las segundas son de carácter preventivo y responden al interés general de proteger el mercado de valores y a los inversionistas. 29.

Aclaró que la suspensión preventiva de la negociación de una acción no afecta la propiedad del título, sino únicamente su negociación en el mercado público, razón por la cual no puede asimilarse a una medida cautelar. Aceptar la tesis del demandante implicaría reconocer una contradicción interna en la Ley 964 de 2005, lo cual resulta jurídicamente inadmisible. 30.

Destacó que la Superintendencia Financiera suspendió las acciones de Fabricato en noviembre de 2012, pese a la existencia de múltiples operaciones “repo”, lo que demuestra que las medidas preventivas sí eran jurídicamente viables y necesarias para salvaguardar el mercado. 31. Por otro lado, frente al cargo de indebida valoración probatoria, la procuraduría indicó que el demandante se limitó a formular reproches genéricos sin señalar concretamente las pruebas que fueron mal apreciadas.

Recordó que en el régimen disciplinario no existe tarifa legal probatoria y que la valoración se rige por los principios de libertad, investigación integral y sana crítica. 32. Asimismo, reiteró que el operador disciplinario tiene la facultad de valorar integralmente el material probatorio y emitir juicios razonados, siempre que se funden en pruebas legalmente practicadas y conduzcan a la certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado. 33.

Precisó que la conducta finalmente sancionada consistió en que el demandante, en su calidad de Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos de Mercado e Integridad, conoció desde septiembre de 2011 la manipulación del precio de las acciones de Fabricato, así como otras irregularidades graves en Interbolsa S.A., y pese a ello no propuso ni adoptó las medidas preventivas previstas en los literales c) y d) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005. 34.

Esta conducta fue calificada como falta grave cometida a título de dolo, con vulneración de normas constitucionales, legales y reglamentarias, entre ellas la Ley 734 de 2002, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Ley 964 de 2005 y el Decreto 2555 de 2010. 35. Resaltó que el expediente disciplinario contiene un amplio y consistente acervo probatorio que demuestra el conocimiento temprano del demandante sobre las irregularidades del mercado, entre ellas informes de inspección, correos Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 electrónicos, reuniones oficiales, comunicaciones internas, testimonios de funcionarios, documentos del AMV y versiones libres.

Dicho material permitió establecer, con grado de certeza, que el demandante omitió cumplir su deber legal de adoptar o proponer medidas preventivas para evitar perjuicios a los inversionistas y la pérdida de confianza en el mercado de valores. 36. Finalmente, la procuraduría enfatizó que durante toda la actuación disciplinaria se respetaron las garantías del debido proceso, permitiendo al demandante ejercer plenamente su derecho de defensa y contradicción. Las decisiones adoptadas no fueron arbitrarias ni caprichosas, sino el resultado del cumplimiento del deber constitucional y legal de investigar y sancionar las faltas disciplinarias. 37.

Propuso la excepción de caducidad del medio de control. 38. Por su parte, la Superintendencia Financiera de Colombia contestó la demanda y se opuso a los hechos y pretensiones formuladas por el actor. En su defensa, propuso varias excepciones previas y de fondo, entre ellas la inepta demanda, la falta de legitimación en la causa por pasiva y la ineptitud sustantiva de la demanda. 39.

Adicionalmente, la entidad explicó que convirtió la sanción de suspensión en 8 meses de salarios, debido a que, al momento de la ejecución de la restricción disciplinaria el actor ya no se encontraba vinculado laboralmente a la Superintendencia Financiera. Dicha actuación, según esa institución, se realizó en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 46 y el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, normas que autorizan esta conversión cuando la suspensión no puede hacerse efectiva en tiempo de servicio. 40.

En ese orden, la superintendencia concluyó que no se extralimitó en la expedición del acto administrativo que ordenó la conversión de la sanción, razón por la cual sostuvo que se trata de un acto de ejecución, el cual no es susceptible de control judicial, al limitarse a materializar una sanción previamente impuesta dentro de un proceso disciplinario regular. 41.

Trámite de instancia. Por auto del 4 de marzo de 2022 esta corporación declaró infundadas las excepciones propuestas por las demandadas, ordenó incorporar las pruebas aportadas por las partes, fijó el litigio y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. 42. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, el ministerio público indicó que el fallo disciplinario objeto del control de nulidad se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, en la medida en que la actuación administrativa disciplinaria se adelantó con estricto apego a la Constitución Política y a la ley, pues garantizó el debido proceso, así como el pleno respeto de los derechos y garantías del investigado.

Asimismo, se encuentran debidamente acreditados los elementos estructurales de la responsabilidad Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 disciplinaria. En consecuencia, existe mérito suficiente para desestimar y no acoger las pretensiones formuladas en la demanda. 43.

Por su parte la superintendencia reiteró los argumentos expuestos en la contestación e indicó que en la etapa procesal que se analiza, resulta claro que no expidió los actos disciplinarios demandados y, por tanto, no es responsable de los presuntos perjuicios alegados. Las decisiones cuya legalidad se cuestiona fueron proferidas exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, autoridad competente para ejercer la potestad disciplinaria. 44.

Que su intervención se limitó a la expedición de la Resolución No. 575 de 2015, acto de mera ejecución mediante el cual se hizo efectiva la sanción impuesta, sin crear, modificar o extinguir situación jurídica distinta a la definida en el fallo disciplinario. En consecuencia, al no alegarse vicio alguno atribuible a dicho acto, se evidencia la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, la cual no debía integrar el extremo demandado en el presente proceso.

II. CONSIDERACIONES 45. Competencia. De conformidad con lo establecido en el numeral 2.° del artículo 149 de la ley 1437 de 2011, en su texto original, esta Sala de Subsección es competente para resolver este asunto. 46. Control de legalidad. El Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada7 que el control judicial que ejerce sobre las decisiones adoptadas en el marco del proceso administrativo sancionatorio es de carácter integral, comprensivo tanto de los actos decisorios como de las pruebas y actuaciones que los sustentan.

En tal sentido, la Sala Plena, en sentencia del 9 de agosto de 20168, precisó el alcance de dicho control, al concluir que la competencia del juez administrativo es plena y no se encuentra limitada por una deferencia especial hacia la autoridad disciplinaria. 47. En esa providencia se estableció que la interpretación normativa, la valoración probatoria, las irregularidades procesales y, en general, el respeto por los principios que rigen la acción disciplinaria, son plenamente controlables en sede judicial.

Así mismo, se resaltó que el juez de lo contencioso administrativo no solo ejerce un control de legalidad, sino que actúa como garante de los derechos fundamentales y de la tutela judicial efectiva. 48. En consonancia con esta línea jurisprudencial, la Sala afirma su plena competencia para adelantar un examen integral de los cargos formulados en la demanda. 7 Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12) del 20 de marzo de 2014. 8 11001-03-25-000-2011-00316-00 y número interno 1210-11.

Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 49. Problema jurídico. Le corresponde a la Sala establecer si ¿Las decisiones disciplinarias demandadas deben ser anuladas por violación directa de la ley, derivada de una aplicación errónea de la normativa, de un falso raciocinio y de una insuficiencia o ausencia de soporte probatorio? 50.

Aplicación errónea de la normativa. El artículo 6.° de la Ley 964 de 2005 establece: «Artículo 6º. Funciones adicionales de la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera de Colombia). La Superintendencia de Valores tendrá, en adición a las funciones que actualmente le han sido asignadas, las siguientes: […] c) Suspender preventivamente cuando hubiere temor fundado de que se pueda causar daño a los inversionistas o al mercado de valores, una oferta pública en cualquiera de sus modalidades; la negociación de determinado valor, la inscripción de valores, o de los emisores de los mismos en el Registro Nacional de Valores y Emisores; la inscripción de determinada persona en el Registro Nacional de Agentes del Mercado de Valores; la inscripción de determinada persona en el Registro Nacional de Profesionales del Mercado de Valores;» 51.

El presunto incumplimiento de la función anteriormente transcrita fue el fundamento de la sanción impuesta al demandante. No obstante, la parte actora sostuvo que dicho precepto incorpora un concepto jurídico indeterminado, concretamente el de “temor fundado”, cuya aplicación en el ámbito disciplinario, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, podría comprometer el debido proceso y el derecho de defensa. 52.

En ese sentido, el demandante afirmó que la procuraduría otorgó un alcance indebido a la norma, al equiparar el “temor fundado” con meras sospechas o suspicacias derivadas de determinados movimientos financieros. Adicionalmente, alegó que en el fallo sancionatorio no se aplicó el artículo 11 de la Ley 964 de 2005, disposición que prohíbe la imposición de medidas preventivas o cautelares sobre las garantías constituidas en operaciones “repo”, circunstancia que, a su juicio, condujo a un error en la decisión sancionatoria por inaplicación del contenido normativo pertinente. 53.

La Superintendencia Financiera de Colombia se encuentra legal y constitucionalmente facultada, por delegación del presidente de la República, para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollan actividades financieras, bursátiles, aseguradoras o relacionadas con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. 54.

De manera específica, esa institución ejerce la supervisión del sistema financiero y del mercado de valores, con el propósito de preservar su estabilidad, seguridad y confianza, promover su adecuada organización y desarrollo, y proteger Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 los intereses de inversionistas, ahorradores y asegurados.

Para el cumplimiento de estos fines, cuenta con el Sistema Integral de Información del Mercado de Valores, en los términos previstos en el artículo 7.° de la Ley 964 de 2005. 55. Conforme con lo dispuesto en los artículos 55, 63 y 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la función principal de la Superintendencia Financiera consiste en vigilar y controlar el sistema financiero, así como prevenir y restringir las prácticas contrarias a la libre competencia. En desarrollo de esta función participan diversas dependencias y autoridades al interior de la entidad, entre ellas la Dirección de Prevención del Ejercicio Ilegal de la Actividad Financiera, Aseguradora y del Mercado de Valores (artículo 11.2.1.4.13 del Decreto Único 2555 de 2010), el Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos de Mercado y Liquidez (artículo 11.2.1.4.25 ibidem) y el Superintendente Delegado Adjunto para la Supervisión de Emisores, Administradores de Activos e Intermediarios de Valores (artículo 11.2.1.4.42 ibidem). 56.

En particular, el numeral 1.° del artículo 11.2.1.4.17 del Decreto 2555 de 2010 (artículo 26 del Decreto 4327 de 2005) establece que corresponde al Superintendente Delegado Adjunto para la Supervisión de Riesgos y Conductas de Mercados adoptar, dentro del ámbito de su competencia, cualquiera de las medidas preventivas previstas en el literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005, o en las normas que lo modifiquen o adicionen. 57.

En ese orden, resulta claro que la facultad preventiva consagrada en el literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005 recae en cabeza de los superintendentes delegados y de los superintendentes delegados adjuntos, en el marco de las competencias asignadas por el ordenamiento jurídico. 58. De lo anterior se concluye que la supervisión financiera constituye una función pública que, si bien se ejerce con fundamento en normas y reglas previamente definidas, comporta un margen razonable de discrecionalidad, necesario para adoptar decisiones oportunas y eficaces frente a las distintas situaciones que puedan comprometer la estabilidad, integridad y confianza del sistema financiero y del mercado de valores. 59.

Del falso raciocinio y de la insuficiencia o ausencia de soporte probatorio. 60. En la demanda se sostuvo que el ente disciplinante incurrió en un error de falso raciocinio, al afirmar que la información de la que disponía el actor debió generarle sospechas o algún tipo de suspicacia frente a los posibles daños derivados de los amplios y abruptos movimientos bursátiles.

Incluso, se señaló que, si bien dicha información no era definitiva, la procuraduría la calificó como conclusiva, sin el debido respaldo probatorio. Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 61. Esta circunstancia pone de presente una falencia en la apreciación y valoración de las pruebas, en tanto la procuraduría se apartó de los principios que deben orientar la formación del juicio disciplinario, esto es, las reglas de la lógica, los postulados de la ciencia y las máximas de la experiencia. En efecto, el fallo no contiene un verdadero ejercicio de valoración probatoria, sino que se limita a afirmar, de manera genérica, que del análisis del acervo probatorio debía surgir una sospecha o suspicacia en cabeza del investigado. 62.

Adicionalmente, al resolver el recurso de reposición, la autoridad disciplinaria omitió sustentar su decisión dentro de los límites impuestos por las reglas de la sana crítica, bajo una óptica objetiva y razonada de valoración probatoria. En lugar de ello, acogió como verdaderas categorías carentes de soporte probatorio, lo cual resulta incompatible con la exigencia de que las sanciones disciplinarias se edifiquen a partir de contenidos objetivos y debidamente acreditados en los medios de prueba. 63.

Así, el error de la Procuraduría se evidencia en la medida en que no se advierte cuál fue la valoración concreta realizada por el fallador para arribar a la decisión sancionatoria, otorgando a expresiones como sospecha o suspicacia un alcance que no les corresponde dentro del proceso disciplinario. 64. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, aplicable tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas, y dispone que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, por la autoridad competente y con observancia de las formas propias de cada actuación. 65.

En ese sentido, para establecer si procede la declaratoria de nulidad de un acto administrativo por desconocimiento de esta garantía, resulta necesario verificar el cumplimiento de requisitos formales y sustanciales en su formación, en cuanto incidan directamente en la efectividad del derecho al debido proceso. 66. Desde una perspectiva formal, dicho derecho exige, al menos: (i) que la actuación sea adelantada por la autoridad competente;

(ii) que se garantice la participación activa de los interesados; (iii) que estos sean oídos durante el trámite; (iv) que no se presenten dilaciones injustificadas; (v) que se permita aportar, solicitar y controvertir pruebas; y (vi) que las decisiones sean debidamente notificadas y cuenten con el trámite oportuno de los recursos que procedan. 67.

Desde una dimensión sustancial, el debido proceso implica, entre otros aspectos: (vii) la aplicación del principio de favorabilidad, cuando resulte pertinente, y (viii) la presunción de inocencia del investigado durante todo el trámite. 68. Por su parte, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-076 de 2018, precisó que tanto las providencias judiciales como los actos administrativos pueden incurrir Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 en una vulneración sustancial del debido proceso, la cual se concreta a través de los defectos identificados por la jurisprudencia constitucional, entre ellos: el defecto orgánico, el defecto procedimental absoluto, el defecto fáctico, el defecto material o sustantivo -incluida la interpretación irrazonable o contra legem-, el error inducido, la falta de motivación, el desconocimiento del precedente constitucional vinculante y la violación directa de la Constitución. 69.

Precisado todo lo anterior, procede la Sala a revolver el interrogante planteado en el acápite anterior. Caso concreto 70. Interrogante único: ¿Las decisiones disciplinarias demandadas deben ser anuladas por violación directa de la ley, derivada de una aplicación errónea de la normativa, de un falso raciocinio y de una insuficiencia o ausencia de soporte probatorio? 71.

La Sala concluye que los actos administrativos demandados no se encuentran viciados por defecto fáctico ni por defecto material o sustantivo, categorías dentro de las cuales se enmarcan los reproches del demandante, por las razones que se exponen a continuación: 72. En primer lugar, frente a la alegada violación directa de la ley por aplicación errónea de la normativa, debe señalarse que la investigación disciplinaria tuvo como fundamento la presunta manipulación del precio de la acción de Fabricato. 73.

La Procuraduría General de la Nación sostuvo que el disciplinado, en su condición de Superintendente Delegado para la Supervisión de Riesgos de Mercado e Integridad, con la información conocida desde finales de 2011, tenía el deber de promover la adopción de medidas preventivas para evitar o mitigar el daño ocasionado por el inversionista Alessandro Corridori, derivado de la inestabilidad en el precio de la acción de Fabricato. 74.

La sanción disciplinaria objeto de debate es la contenida en el auto de 2 de marzo de 2015, en el que se mantuvo la responsabilidad por el primer cargo imputado en el pliego, según el cual: «El señor Diego Mauricio Herrera Falla, en su condición de superintendente delegado para supervisión de riesgos de mercado e integridad puede ver comprometida su responsabilidad por cuanto conociendo desde septiembre de 2011, la manipulación del precio de la especie Fabricato S.A, la probable manipulación de la liquidez de la especie BMC, así como las irregularidades presentadas en la sociedad Interbolsa SAI S.A, relativas a la violación de los deberes legales que le corresponden a quienes administran fondos de inversión, conductas estas violatorias de las normas del mercado de valores, no propuso, como era su deber al Superintendente Delegado Adjunto para Supervisión de Riesgos y Conductas de Mercados, la adopción de cualquiera de las medidas preventivas previstas en el literal c) del artículo 6 de la Ley 964 de 2005, tendientes a prevenir la pérdida de confianza del público y el perjuicio a Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 los inversionistas en el mercado de valores […]» 75.

De conformidad con la certificación expedida por el subdirector de Recursos Humanos de la Superintendencia Financiera de Colombia, el actor, en calidad de Superintendente Delegado Adjunto para Supervisión de Riesgos de Mercado e Integridad, tenía entre sus funciones las siguientes: “[…] 7. Pronunciarse sobre los modelos internos de riesgo sometidos a consideración de la Superintendencia por parte de las entidades vigiladas, 8.

Ordenar, en el ámbito de sus competencias, la constitución de provisiones o de reservas. 9. Proponer, al Superintendente delegado Adjunto para Supervisión de Riesgos y Conductas de Mercados, la adopción de cualquiera de los institutos de salvamento, o la toma de posesión. 10. Proponer al Superintendente delegado Adjunto para Supervisión de Riesgos y Conductas de Mercados, la adopción de cualquiera de las medidas preventivas previstas en el literal c) del Articulo 6° de la Ley 964 de 2005 o las normas que la modifiquen o adicionen, así como la adopción de cualquiera de las medidas cautelares previstas para los casos de ejercicio ilegal de actividades propias de las entidades supervisadas. 11.

Adoptar cualquiera de las medidas cautelares previstas en el literal d) del Articulo 6° de la Ley 964 de 2005 o las normas que la modifiquen o adicionen. 12. Recomendar al Superintendente Adjunto para Supervisión de Riesgos y Conductas de Mercados el diseño y/o ajuste de metodologías de supervisión o de la normatividad, el diseño de las los instrumentos que permitan a las entidades administrar y controlar sus riesgos, así como diseño de matrices de calificación de la totalidad de riesgos de cada entidad. 13.

Participar, en coordinación con las dependencias a su cargo, en la elaboración y seguimiento del plan anual de supervisión. 14. Enviar periódicamente al Superintendente delegado para Supervisión Institucional correspondiente, un reporte de análisis del respectivo riesgo. 15. Atender, dentro del ámbito de su competencia, las consultas y derechos de petición, conservando la unidad superintendencia…”9. 76.

Debe señalarse que el régimen disciplinario se rige, entre otros, por los principios de legalidad y tipicidad. El primero, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, exige que la conducta reprochable, las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos para su imposición estén expresa y previamente definidos en la ley, específicamente en el Código Disciplinario Único.

En consecuencia, resulta inadmisible adelantar un proceso disciplinario cuando tales elementos no se encuentran claramente establecidos con anterioridad. 77. Por su parte, el principio de tipicidad, como garantía esencial del debido proceso, ha sido definido por la Corte Constitucional en el sentido de que la norma que crea las infracciones y sanciones debe describir de manera clara, expresa e inequívoca las conductas sancionables y su contenido material, así como la correlación entre estas y las sanciones.

De esta forma, el sujeto procesal tiene certeza sobre la norma presuntamente vulnerada, lo que le permite ejercer 9 Folios 191-193 del expediente. Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 adecuadamente su derecho de defensa y contradicción. Esta congruencia entre las conductas imputadas y las normas aplicables debe mantenerse tanto en el pliego de cargos como en los fallos de primera y segunda instancia. 78.

En ese orden, la aplicación del principio de tipicidad implica acudir a las disposiciones que establecen deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los servidores públicos. De lo anterior se desprende que la función preventiva prevista en el literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005, radica en cabeza de los superintendentes delegados o de los superintendentes delegados adjuntos. 79.

En consecuencia, la Sala concluye que el demandante, en su calidad de Superintendente Delegado para Supervisión de Riesgos de Mercado e Integridad, era competente para adoptar las medidas preventivas consagradas en el literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005. Así, para el 18 de julio de 2012, como resultado de las reuniones, informes y presentaciones realizadas en relación con la acción de Fabricato, el demandante ya contaba con información suficiente que evidenciaba la manipulación de dicha especie; no obstante, no adoptó medida alguna al respecto. 80.

En segundo lugar, frente al falso raciocinio y de una insuficiencia o ausencia de soporte probatorio, se tiene que, en el marco de las investigaciones iniciadas por la posible manipulación del precio de la acción de Fabricato, el demandante participó en una reunión el 18 de julio de 2012 en el despacho del Superintendente Financiero de Colombia, en la cual se expusieron los avances de las labores de inspección relacionadas con los casos Fabricato y BMC. 81.

A partir de ello, la Procuraduría General de la Nación sostuvo en las decisiones disciplinarias que, para julio de 2012, la Superintendencia Financiera de Colombia tenía probado: (i) la inexistencia de relación entre los fundamentales de Fabricato o las noticias relevantes de la empresa y el incremento excesivo del precio de sus acciones;

(ii) la existencia de múltiples vínculos entre las personas que integraban el grupo de amigos de Alessandro Corridori; (iii) el poder de mercado que representaban; (iv) la participación accionaria alcanzada en Fabricato S.A. y su posición en la junta directiva; y (v) los significativos esfuerzos orientados a la venta de dichas acciones.

De esta situación fue informada reiteradamente la máxima autoridad del ente supervisor por los delegados de Supervisión de Riesgos y la Delegada Adjunta. 82. Pese a lo anterior y al abundante material probatorio obrante en el expediente disciplinario, no se adoptó ninguna medida preventiva orientada a proteger a los inversionistas, en especial las previstas en el literal c) del artículo 6.° de la Ley 964 de 2005, con el propósito de evitar mayores perjuicios o que nuevos inversionistas continuaran operando sobre acciones manipuladas, situación que ya era ampliamente conocida por la Superintendencia Financiera.

Ello se justificó bajo el argumento de que la investigación debía estar más consolidada y que no existían Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 antecedentes, desconociendo así la naturaleza, finalidad y oportunidad propias de la función preventiva asignada por la Constitución y la ley al superintendente financiero y a sus instancias asesoras. 83.

La parte actora insiste en que, contrario a lo señalado, la Superintendencia Financiera de Colombia sí adoptó medidas preventivas, como consta en los oficios Nos. 2012094954-162-000, 2012101297-000-000 y 2012103168-000-000, de fechas 19, 23 y 30 de noviembre de 2012, mediante los cuales se ordenó la suspensión del proceso de compensación y liquidación de todas las operaciones “repo” pendientes sobre la acción FABRICATO, así como la suspensión de su negociación. Igualmente, refiere la medida adoptada el 2 de agosto de 2012, que suspendió la negociación de la acción de la Bolsa Mercantil de Colombia –BMC–. 84.

No obstante, si bien dichas decisiones fueron efectivamente adoptadas, ello ocurrió únicamente en las fechas mencionadas, es decir, meses después de la reunión del 18 de julio de 2012, sin que se hubiera tomado medida alguna en ese momento. 85. La parte demandante, al rendir su versión libre10, señaló que desde septiembre de 2011 se había recibido una propuesta de inspección frente a los movimientos sospechosos de las acciones de Fabricato.

Indicó que el 18 de julio de 2012 se llevó a cabo una reunión en el despacho del superintendente financiero, con la participación de varios superintendentes delegados, en la cual se presentó el estado de la investigación que se adelantaba sobre la posible manipulación de las acciones de Fabricato y la liquidez de la Bolsa Mercantil de Colombia (BMC). 86.

En dicha reunión se expuso como hipótesis la eventual manipulación de las acciones de Fabricato. Hasta ese momento, si bien la información no se había presentado formalmente al superintendente, este había sido informado de manera informal sobre los avances de la investigación desde finales de 2011. Para la fecha de la reunión se encontraban en proceso de consolidación las pruebas que sustentaban la hipótesis, pues se analizaban más de 28.000 operaciones, lo que hacía necesaria una mayor depuración de la información antes de trasladar el caso al área jurídica de la Delegatura. 87.

La conclusión de la reunión fue que las pruebas disponibles no resultaban suficientes para convencer al Superintendente sobre la existencia de una manipulación en el precio de la acción de Fabricato ni en la BMC. El demandante manifestó que, a su juicio, aún era necesario consolidar el acervo probatorio. Incluso, desde octubre de 2011, había advertido por correo electrónico la necesidad de actuar con prontitud frente a sus sospechas sobre la manipulación del precio, solicitando culminar la investigación antes de finalizar el año; no obstante, debido a la magnitud del caso, dicho término fue aplazado.

Señaló también que era 10 Folio 323 USB parte 2 E:\IUS-2012-430271-VERSIONES LIBRES\IUS-2012-430271\DIEGO HERRERA FALLA. Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 indispensable contar con prueba de una actuación fraudulenta para proceder. 88.

En relación con los impedimentos, el demandante explicó que manifestó uno en 2008, otro en 2009 respecto de un informe relacionado con Interbolsa S.A., por haber laborado previamente en esa entidad, y otro más por haber tenido conocimiento profesional y personal de algunas personas vinculadas a Interbolsa S.A. en operaciones realizadas en 2008 y 2009, sobre las cuales emitió concepto.

Aclaró que solo presentó esos tres impedimentos y que para los años 2011 y 2012 dichas causales ya se encontraban extinguidas, razón por la cual, para la reunión de julio de 2012, no se conocían aún los hechos que posteriormente se establecieron en noviembre de ese mismo año. 89. No le asiste razón al actor cuando afirma que para el 18 de julio de 2012 no se conocía lo que luego se determinó en noviembre de 2012, pues las conclusiones alcanzadas en la referida reunión sirvieron precisamente de sustento para las denuncias presentadas por la Superintendencia Financiera ante la Fiscalía General de la Nación en ese mes.

Pese a que el tema de la manipulación del precio de la acción de Fabricato fue objeto de análisis, no se adoptaron las medidas pertinentes, en contravía de los deberes funcionales de la inculpada. 90. Debe resaltarse, además, que desde el informe de inspección del 29 de septiembre de 201111 a Interbolsa S.A. se advertía un inadecuado manejo y administración del riesgo, circunstancia que llevó a otorgar carácter de urgente a la investigación, tal como lo manifestó el propio demandante en su versión libre. 91.

Si bien dentro de las inspecciones adelantadas por la superintendencia financiera existen mecanismos de supervisión, ello no impide la adopción de medidas preventivas aun sin contar con un informe de inspección finalizado, las cuales proceden cuando existe incertidumbre que pueda afectar el mercado o a los inversionistas. Por tanto, resulta ilógico sostener que dichas medidas solo pueden adoptarse una vez concluido el proceso sancionatorio. 92.

En ese sentido, desde el 18 de julio de 2012, con la información presentada al superintendente financiero y en presencia del demandante, ya se evidenciaban variaciones inusuales en el precio de la acción y en la participación de las operaciones de compra y venta, lo que permitía inferir la existencia de irregularidades que ameritaban la adopción de medidas preventivas, las cuales no fueron implementadas. 93.

Sobre este punto, estima la Sala que la incertidumbre respecto de una posible manipulación de precios, sustentada en avances investigativos serios y sólidos presentados al superintendente financiero, constituía el insumo esencial del “temor 11 Folio 323 del expediente USB parte 2, nombre del archivo: INFORME E:\IUS-2012-430271-CP 6 FOLIO 1665- 1812\archivos LT.

Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 fundado” exigido por el artículo 6 de la Ley 964 de 2005. La eventual manipulación de una especie que servía de base para operaciones “repo” de gran magnitud implicaba un alto riesgo de afectación a los inversionistas y al mercado de valores en general. 94.

Para la adopción de medidas preventivas no era necesario contar con certeza absoluta sobre la manipulación de las acciones. Como se reiteró en el fallo de única instancia del 27 de noviembre de 2013, el “temor fundado” es de naturaleza subjetiva, en cuanto surge de la valoración razonable de diversos elementos de conocimiento sobre un posible resultado o consecuencia, cuyas causas ya son conocidas.

Sin embargo, ello no implica un juicio de valor que requiera un elevado nivel de certeza probatoria, máxime cuando el mercado se encontraba expuesto a una situación irregular. 95. Así, aunque el temor fundado tiene un componente subjetivo, sí es susceptible de valoración objetiva, a partir de criterios de sana crítica y de las reglas de la experiencia, que permiten establecer su concurrencia en el caso concreto. 96.

De esta manera, si bien la parte demandante sostiene que era necesario consolidar plenamente el acervo probatorio antes de adoptar medidas como la suspensión de la acción —postura que puede considerarse prudente—, también lo es que el ordenamiento jurídico impone la adopción oportuna de medidas administrativas preventivas, orientadas a garantizar que el sistema financiero opere de manera continua, segura, eficiente y eficaz. 97.

En conclusión, desde el 18 de julio de 2012 existían elementos suficientes que permitían advertir la presencia de irregularidades y, por ende, procedía la aplicación de medidas preventivas. Estas solo requerían la existencia de una duda razonable sobre la responsabilidad de los investigados, pues su finalidad es prevenir los daños que podrían derivarse de eventuales actos irregulares, al tratarse de actuaciones anteriores a la consumación de los hechos y orientadas a advertir el riesgo que estos implicaban para el mercado. 98.

En consecuencia, se concluye que existió un amplio soporte probatorio, debidamente valorado por la demandada antes de la imposición de la sanción, lo cual condujo a la adopción de una decisión debidamente fundamentada, sin que se configure falso raciocinio. 99. Finalmente, en relación con la falta de aplicación por parte de la autoridad disciplinaria del artículo 11 de la Ley 964 de 2005 -que según el demandante impedía aplicar las medidas preventivas sobre las acciones cobijadas por operaciones “repo”-, la procuraduría consideró que dicha normativa no impedía la adopción de las medidas preventivas contenidas en el literal c) del artículo 6.° ejusdem.

Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 100. Lo anterior, por cuanto, para el ente de control, existe una marcada diferencia entre ambas reglas de derecho, pues la primera solo permite suspender la negociación de una acción en el mercado público de valores, como instrumento para precaver daños a los inversionistas y/o al mercado de valores; mientras que la segunda limita todos los atributos del derecho de propiedad del título valor.

Es decir, para la procuraduría, la naturaleza de las medidas contempladas en los artículos 6.° y 11 de la Ley 964 de 2005 son disímiles y, por tanto, no impide la aplicación de las medidas preventivas contenidas en el primer artículo citado. 101. En consecuencia, no se advierte la falta de aplicación normativa invocada en la demanda pues, se reitera, la prescripción inserta en el artículo 11 ejusdem no se opone a la adopción de las medidas preventivas en referencia. 102.

Por todo lo dicho, la Sala concluye que las decisiones disciplinarias del 27 de noviembre de 2013 y del 2 de marzo de 2015 no se expidieron al margen de las normas en que debían fundarse ni lesionaron el debido proceso, por lo cual lo procedente es negar las pretensiones. 103. Condena en costas. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 104. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 105. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 1.

En consecuencia, se condenará a la parte demandante a pagar las costas, por cuanto resultó vencida en el presente proceso. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el suscrito ponente y las expensas serán liquidadas por la secretaría de esta sección. Radicado: 11001 03 25 000 2015 00983 00 Demandante: Diego Mauricio Herrera Falla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 106.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Diego Mauricio Herrera Falla en contra de la Procuraduría General de la Nación y Superintendencia Financiera de Colombia.

SEGUNDO. CONDENAR a la parte actora a pagar las costas. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el suscrito ponente y las expensas serán liquidadas por la secretaría de esta sección.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.