REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN B Bogotá, DC, veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 68001-23-33-000-2015-00724-01 (61.512) Actor: DENOMINACIÓN RELIGIOSA MOVIMIENTO GNÓSTICO CRISTIANO UNIVERSAL DE COLOMBIA Demandado: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN SENTENCIA – DAÑO POR RESTRICCIÓN SOBRE INMUEBLE Síntesis: la parte actora solicita que se declare patrimonial y extracontractualmente responsable al municipio demandado por los efectos producidos por el Acuerdo 018 de 2002 (POT) de Barrancabermeja (Santander), debido a que el acto administrativo incluyó un bien inmueble de propiedad de la congregación demandante en un área de conservación ambiental.
El tribunal de primera instancia accedió a las súplicas de la demanda, consideró que el daño es imputable a la entidad territorial a título de daño especial por el rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas. La entidad demandada apela para que se revoque la sentencia de primera instancia y se denieguen las súplicas de la demanda debido a que la institución demandante no acreditó el daño alegado, ya que la restricción o limitación de edificabilidad no es incompatible con su objeto social, esto es, el culto religioso.
Temas: responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado – elementos – medio de control idóneo – reparación directa – actos administrativos legales – daño especial – afectación ambiental sobre inmueble – ausencia de daño. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 14 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual se resolvió lo siguiente: “F A L L A PRIMERO. DECLÁRASE al municipio de Barrancabermeja patrimonial y administrativamente responsable por los perjuicios ocasionados a la Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia, como consecuencia de la restricción a la edificabilidad del inmueble ubicado en la carrera 36A no. 33-04 de Barrancabermeja, 2 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa identificado con código catastral 680810140000007700-26000000000, al determinarse que este se encuentra dentro de un área de conservación ambiental mediante el Acuerdo no. 018 de 2002, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. CONDÉNASE en abstracto al municipio de Barrancabermeja en los términos del artículo 193 del CPACA, para que mediante trámite incidental se calcule el valor efectivo a pagar a la Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia por concepto de compensación derivada de la restricción a la edificabilidad del inmueble ubicado en la carrera 36A no. 33-04 de Barrancabermeja, causada con la expedición del Acuerdo no. 018 de 2002 (Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Barrancabermeja), en los términos señalados en la parte motiva.
TERCERO. Las sumas que sean resultantes de la condena impuesta al municipio de Barrancabermeja deberán ser actualizadas en su valor conforme a la fórmula expuesta en las consideraciones de esta sentencia.
CUARTO. DECLÁRANSE no probadas las excepciones de ausencia o inexistencia del daño, falta de nexo causal entre la conducta estatal y la pretensión de reparación, y ausencia de desequilibrio o ruptura en las cargas públicas, propuestas por la parte demandada, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva.
QUINTO. CONDÉNASE en costas al municipio de Barrancabermeja y a favor de la Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia, las cuales deberán liquidarse dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
SEXTO. Contra la presente providencia procede el recurso de apelación en los términos del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SÉPTIMO. Ejecutoriada esta providencia, archívense las diligencias previas las anotaciones de rigor en el sistema Justicia Siglo XXI” (fls. 359 a 369 cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas fijas del texto original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito del 24 de junio de 2015 (fls. 110 a 122 cdno. 1), la comunidad religiosa Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia, también denominado Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia, por intermedio de apoderado judicial (fl. 1 cdno. 1) presentó demanda de reparación directa en contra del municipio de Barrancabermeja (Santander) para que se le declare patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados con 3 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa la expedición del Acuerdo municipal número 018 de 2002 que impuso una restricción a la edificabilidad del inmueble localizado en la carrera 36A no. 33 – 04 de esa ciudad y, en consecuencia, se acceda a las siguientes pretensiones: “Primero. Que el municipio de Barrancabermeja es administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios materiales causados a la Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia con ocasión del daño especial producido con la expedición del Acuerdo 018 de 2002 por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Barrancabermeja, estableciendo una restricción a la edificabilidad del inmueble de propiedad del demandante ubicado en la carrera 36A #33 – 04 de esa municipalidad y distinguido con el número de matrícula inmobiliaria 303-11560 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja, al imponerle afectación como zona de conservación ambiental.
Segundo. Que como consecuencia de la anterior declaración y en virtud del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas al imponerle la mentada afectación al inmueble de mi mandante, solicito se condene al municipio de Barrancabermeja a pagar a la entidad Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia como indemnización de los daños materiales la suma de $805´238.000 m/cte.
Tercero. Que el valor de las condenas aquí señaladas sean actualizadas al ejecutoriarse la sentencia con base en la variación porcentual del IPC para efectos de compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (artículo 192 del CPACA). Cuarto. Que a la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del CPACA.
Quinto. Que se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho” (fls. 110 y 111 cdno. 1 – negrillas del original). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) El 30 de julio de 1986, la Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia adquirió mediante contrato de compraventa, contenido en la escritura pública no. 1687 de la Notaría Segunda del Círculo de Barrancabermeja un lote de terreno con folio de matrícula inmobiliaria no. 303-11560 y con nomenclatura urbana carrera 36A no. 33 – 04 de Barrancabermeja (Santander). 4 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa 2) La comunidad religiosa construyó una edificación de un piso con un área de 198 metros cuadrados con la finalidad de establecer un templo o lugar de reunión. 3) El 26 de noviembre de 2005, la asamblea general de la congregación decidió, por unanimidad, proceder a la venta de algunos activos, entre ellos el localizado en el municipio de Barrancabermeja. 4) En consecuencia, se iniciaron los trámites ante el curador urbano de Barrancabermeja para la obtención de una licencia urbanística para el desarrollo inmobiliario del predio con el objetivo de construir viviendas; sin embargo, el curador advirtió que faltaban algunos anexos técnicos y legales a la solicitud. 5) Como consecuencia, la comunidad demandante radicó una petición ante la Oficina de Planeación Municipal de Barrancabermeja (Santander) para conocer las posibles opciones de urbanización del inmueble; no obstante, esa dependencia de la alcaldía municipal, mediante concepto de uso de suelo no. 0196-13 del 14 de mayo de 2013, conceptuó “(…) el predio se encuentra dentro de un área de CONSERVACIÓN AMBIENTAL (CA) como señala el artículo 183 del Acuerdo 018 de 2002.
Estos suelos tienen absolutamente restringida la posibilidad de urbanizarse. Con base en lo anterior, se puede determinar que la actividad mencionada es PROHIBIDA en el sector donde se localiza el predio” (fl. 113 cdno. 1 – mayúsculas fijas del texto original). Como fundamentos jurídicos de la demanda la parte actora invocó el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y el artículo 1º del Decreto 1337 de 2002, indicó que el municipio es patrimonialmente responsable de los daños irrogados en virtud del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, pues, un predio adquirido en 1986 sufrió una significativa desvalorización e imposibilidad de urbanización a partir de la expedición del Acuerdo 018 de 2002 que contiene el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Barrancabermeja (Santander). 5 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa 2.
La admisión y la contestación de la demanda 1) El Tribunal Administrativo del Santander admitió la demanda mediante auto del 8 de septiembre de 2015 (fls. 132 y 133 cdno. 1) y ordenó su notificación. 2) El municipio de Barrancabermeja (Santander) se opuso a las súplicas de la demanda (fls. 144 a 155 cdno. 1) para lo cual propuso las excepciones de (i) ausencia de daño, (ii) ausencia de nexo causal entre la conducta estatal y la pretensión de reparación y, (iii) ausencia de desequilibrio o ruptura en las cargas públicas, adujo que la parte actora en ningún momento ha perdido la propiedad sobre el inmueble por cuanto la limitación sobre el predio es de carácter ambiental, lo cual significa que la congregación no puede urbanizar el inmueble sin que ello implique que tenga restringida su explotación de otras maneras o que no pueda ser enajenado. 3.
El trámite de primera instancia y los alegatos de conclusión 1) El 5 de mayo de 2016 se adelantó la audiencia inicial (fls. 175 a 178 cdno. 1), en esta ocasión el tribunal de primera instancia advirtió que no se habían propuesto excepciones previas, fijó el litigio, agotó la etapa de saneamiento del proceso, decretó las pruebas solicitadas por las partes y, por último, señaló la fecha y hora para el inicio de la audiencia de pruebas. 2) Finalizada la audiencia de pruebas, mediante auto del 29 de junio de 2016 proferido en estrados se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fls. 261 a 265 cdno. 1). 3) La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda (fls. 327 a 333 cdno. 1), esto es, que en el caso objeto de análisis se generó un daño especial por cuenta de la expedición del Acuerdo municipal no. 018 de 2002, en tanto que la comunidad religiosa sufrió una depreciación por un valor de $795´616.000 debido a que “en la actualidad el inmueble no tiene ningún valor comercial habida cuenta de que el inmueble tiene totalmente restringida cualquier 6 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa posibilidad de urbanizarse, al punto tal que no es posible expedir siquiera una licencia urbanística de encerramiento para el mismo” (fl. 331 cdno. 1). 2) El municipio demandado, por su parte, insistió en los argumentos de contestación de la demanda (fls. 325 y 326 cdno. 1), agregó que la iglesia demandante ha debido ejercer el medio de control de nulidad y reparación directa contra la Resolución 142 del 25 de marzo de 2015 proferida por el Curador Urbano de Barrancabermeja, acto que declaró desistida la petición inicial de que se expidiera una licencia de urbanismo sobre el inmueble de su propiedad. 3) La Agente del Ministerio Público Delegada ante el Tribunal de primera instancia solicitó acceder a las súplicas de la demanda (fls. 321 a 324 cdno. 1), pues, en su criterio, en este caso se reúnen los presupuestos para la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado por la configuración de un daño especial, ya que se trató de una “actuación lícita, como es la expedición del Acuerdo 018 de 2002, que genera un rompimiento de la igualdad entre las cargas públicas por cuanto a la demandada (sic) no se le hizo notificación del plan de ordenamiento según el referido acuerdo que señalaba que el inmueble relacionado se encuentra dentro de una zona de conservación ambiental” (fl. 324 cdno. 1). 4.
La sentencia de primera instancia El 14 febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda (fls. 359 a 369 cdno. ppal.); los fundamentos de la decisión apelada fueron los siguientes: 1) El medio de control jurisdiccional idóneo es el de reparación directa, porque el Acuerdo 018 de 2002 (POT) de Barrancabermeja (Santander) es un acto administrativo de naturaleza mixta, por lo que debió publicarse de conformidad con las normas que regulan los actos generales pero, a su vez, en el entendido de que reviste efectos particulares y concretos debió notificarse personalmente, de allí que si bien el mencionado acuerdo municipal fue proferido el 24 de agosto de 2002, lo cierto es que la comunidad religiosa demandante solo tuvo conocimiento del daño 7 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa y de los efectos específicos de la decisión administrativa a partir del 14 de mayo de 2013 y, por lo tanto, la demanda fue presentada oportunamente el 24 de junio de 2015 ya que por cuenta del trámite de conciliación prejudicial el término de caducidad estuvo suspendido entre el 13 de abril y el 26 de mayo de 2015. 2) El municipio de Barrancabermeja (Santander) es patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados a la iglesia demandante como consecuencia de la restricción a la edificabilidad del inmueble de su propiedad al determinarse que este se encuentra dentro de un área de conservación ambiental mediante el Acuerdo 018 de 2002 (POT). 3) En este caso concreto no ha operado algún tipo de compensación económica por la restricción introducida por el acto administrativo, ya que de haberse efectuado esta estaría registrada en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria. 4) No se cuenta con elementos para determinar el valor a reconocer por concepto de perjuicios materiales en favor de la parte demandante, por lo cual se condena en abstracto al municipio demandado según lo establecido en el artículo 193 del CPACA, para lo cual se tendrá como eje de referencia las disposiciones contenidas en el Decreto 151 de 1998, reglamentario del artículo 48 de la Ley 388 de 1998.
Una de las magistradas integrantes de la Sala de Decisión en primera instancia salvó el voto por cuanto, en su criterio, debieron negarse las pretensiones de la demanda toda vez que estas iglesias no tienen ánimo de lucro ni persiguen el reparto de ganancias entre sus miembros sino la promoción de la fe entre sus feligreses, por manera que las restricciones impuestas por el Acuerdo 018 de 2002 “no son incompatibles con la misión religiosa de la iglesia demandante, pero sí con su venta para la construcción de viviendas.
Así al no reducirse el mínimo de posibilidades del ejercicio de la propiedad del actor, el núcleo esencial de su derecho de propiedad permanece intangible” (fl. 371 cdno. ppal.). 8 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa 5.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación que fue concedido en audiencia mediante auto del 9 de abril de 2018 (fl. 388 cdno. ppal.) y admitido por esta Corporación en providencia del 7 de junio del mismo año (fl. 397 cdno. ppal.). Los fundamentos del recurso de apelación siguientes (fls. 376 a 380 cdno. ppal.) son, en síntesis, los: 1) Según la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no es suficiente para que se configure un daño antijurídico la simple limitación a la propiedad privada ya que para ello se requiere, además, que la afectación constituya una carga que el ciudadano no está en el deber jurídico de soportar y que, adicionalmente, se restrinja el núcleo del derecho a la propiedad privada así como el uso y goce del bien. 2) La restricción de edificabilidad contenida en el artículo 183 del Acuerdo municipal número 018 de 2002 de Barrancabermeja (Santander) de manera alguna constituyó una carga que la comunidad religiosa demandante no tuviera la obligación de soportar, dado que en ejercicio de la función ecológica que debe cumplir la propiedad privada este derecho en cabeza de la parte actora tiene que armonizarse con las demás garantías existentes y con el interés general. 3) El citado Acuerdo 018 de 2002 solo limitó la urbanización del inmueble pero no restringió el poder de disposición, de goce y de uso sobre el bien, la congregación puede emplearlo, cederlo, arrendarlo y enajenarlo, formas todas de explotación económica. 4) La magistrada que salvó el voto indicó que el predio se adquirió para la construcción de un tempo con el propósito de adelantar actividades religiosas y que esa actividad no se ve coartada con la afectación introducida por el mencionado Acuerdo 018 de 2002. 9 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa 5) Finalmente, en el hipotético caso de que se mantenga la declaración de responsabilidad de la entidad demandada es preciso señalar que los perjuicios a reconocer no pueden equivaler al valor del inmueble, toda vez que la propiedad se mantiene en cabeza de la institución demandante. 6.
El trámite de segunda instancia Por auto del 16 de agosto de 2018 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en esta instancia y al Ministerio Público para rendir concepto (fl. 403 cdno. ppal.). Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 408 cdno. ppal.). II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado1, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión general y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El centro de la controversia consiste en definir si en este caso concreto se encuentran acreditados los presupuestos de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado y, concretamente, el elemento daño en la medida que el fundamento del recurso de apelación de la entidad demandada consiste en 1 La demanda fue interpuesta de forma oportuna el 24 de junio de 2015, tal como lo concluyó el Tribunal de primera instancia, dado que la restricción o limitación introducida por el artículo 183 del Acuerdo municipal 018 de 2022, Plan de Ordenamiento Territorial de Barrancabermeja (POT) (Santander), no fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria no. 303-11560 del inmueble localizado en la carrera 36A no. 33 – 04 del municipio, por manera que la comunidad religiosa solo tuvo conocimiento del daño una vez se le informó por parte de la administración acerca de la imposibilidad de expedir licencia urbanística, lo cual ocurrió el 14 de mayo de 2013; además, la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 13 de abril de 2015 y la constancia de no acuerdo se expidió el 26 de mayo siguiente por lo cual durante ese periodo estuvo suspendido el cómputo del plazo de dos años para el ejercicio de la acción de reparación directa. 10 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa cuestionar la existencia de dicho elemento, sobre la base de aducir que la limitación introducida con el referido acto administrativo no es incompatible con el culto religioso de la institución demandante, por lo que no se afectó el núcleo del derecho a la propiedad privada.
La Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, por cuanto en el asunto objeto de análisis, efectivamente, el núcleo del derecho a la propiedad privada de la institución demandante no se afectó o alteró debido a que, como se reconoció expresa e inequívocamente en la demanda, el bien inmueble localizado en la carrera 36A no. 33 – 04 del municipio de Barrancabermeja (Santander) fue adquirido con la expresa finalidad de establecer un templo o lugar de reunión, por manera que la limitación ambiental impuesta por el Acuerdo 018 de 2002 (POT) no impide a la congregación demandante que ejerza en el mencionado predio su labor social y religiosa, más aún si se tiene en cuenta que la institución demandante no tiene ánimo de lucro. 2.
Análisis del caso concreto 1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 388 de 1997 los propietarios de inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esa carga, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros.
Al respecto el Decreto 1337 de 2002 determina la forma como opera la compensación, qué tipo de compensaciones pueden ofrecer los municipios a los propietarios y, además, dispone que los municipios definirán los mecanismos a través de los cuales se garantizará el pago de las compensaciones, bien sea en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.
Teniendo en cuenta lo anterior, al existir una norma que otorga el derecho a la compensación, que determina las formas en que esta se realizará y que establece 11 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa la obligación a cargo de los municipios de adelantar los trámites administrativos para la fijación de la compensación, era obligación de la demandante acudir a dicho procedimiento para obtener el derecho que se reclama vía reparación directa. 2) Ahora bien, en gracia de discusión la Sala analizará de fondo la controversia para definir si en este caso concreto se afectó o limitó injustificadamente el derecho de propiedad de la parte actora, para lo cual se tendrá en cuenta lo afirmado y reconocido expresamente en la demanda, en atención a la función ecológica y social de la propiedad.
En efecto, la parte actora acreditó que el 30 de julio de 1986 adquirió, mediante contrato de compraventa contenido en la escritura pública no. 1687 de la Notaría Segunda del Círculo de Barrancabermeja, un lote de terreno con folio de matrícula inmobiliaria no. 303-11560 y con nomenclatura urbana carrera 36A no. 33 – 04 de Barrancabermeja (Santander) (fls. 2 a 5 cdno. 1).
Esa escritura pública de compraventa se registró en la anotación no. 7 del folio de matrícula inmobiliaria no. 303-11560 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barrancabermeja (fls. 6 a 9 cdno. 1); además, se demostró que para el 4 de febrero de 2015 -fecha de expedición del certificado de tradición- en el folio no se había inscrito ningún tipo de limitación o restricción a la propiedad proveniente del Acuerdo no. 018 de 2002. 3) La institución o congregación demandante también aportó al proceso el concepto de uso de suelo no. 0196-13 del 14 de mayo de 2013 proferido por el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación de la Alcaldía de Barrancabermeja en el cual se consignó lo siguiente: “Que conforme con el mapa de áreas de actividad del plan de ordenamiento territorial (mapa no. 22) el predio ubicado en la Carrera 36A no. 33 – 04 del barrio El Cerro, perteneciente a la comuna (4), identificado con el número predial 01-04-0077-0026-000 del municipio de Barrancabermeja se encuentra dentro de una zona estipulada como de actividad residencial. 12 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa Que en el lugar se pretende adelantar la actividad de urbanizar que conforme a lo establecido en el Acuerdo 018 de 2002, artículo 132 expresa que es de actividad residencial y está definido para el uso de áreas específicas de vivienda, llámese familiar, bifamiliar y multifamiliar.
Adicionalmente de acuerdo al mapa de tratamientos urbanísticos no. 35 del mismo acuerdo, el predio se encuentra dentro de un área de conservación ambiental (CA) como señala el artículo 183 del Acuerdo 018 de 2002. (…) Con base en lo anterior se puede determinar que la actividad mencionada es prohibida en el sector donde se localiza el consultado predio” (fl. 11 cdno. 1).
Por su parte, el artículo 183 del Acuerdo municipal no. 018 de 2002 que contiene el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Barrancabermeja prescribe: “Del tratamiento de conservación ambiental (CA). El tratamiento de conservación ambiental está orientado a sectores y áreas que requieren de normas tendientes a preservar la recreación pasiva, recuperar y crear, las zonas verdes, los bordes de las ciénagas, ríos, los humedales y las áreas forestales, para las cuales no debe ser modificada, transformada o rellenada su estructura biótica con el fin de adecuarlas a la forma y estructuras ambientales propuestas, estos suelos tienen absolutamente restringida la posibilidad de urbanizarse” (fl. 1 y 163 cdno. 1). 4) Ahora bien, en la demanda se reconoció expresamente lo siguiente: “mis mandantes hace 35 años elevaron en el inmueble descrito en el numeral que antecede una edificación de un piso con un área de 198,00 M2, con el objeto de establecer ahí su templo o lugar de reunión” (fl. 112 cdno. 1); igualmente, se sostuvo en el mismo libelo: “el Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia tenía proyectado demoler la construcción de su predio en Barrancabermeja y poner el predio en venta a una constructora interesada en adelantar un proyecto de viviendas, aprovechando el atractivo del terreno que cuenta con 1335,00 M2 debido a que tiene una parte plana ubicada vecina a edificaciones circundantes y el bajo es utilizable para edificaciones proyectadas con sótanos” (fl. 112 cndo. 1); no obstante, en el artículo 3 de los estatutos del Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia (también denominado Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia) se consagró inequívocamente lo siguiente: “El Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia continúa 13 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa siendo una Entidad sin ánimo de lucro” (fl. 201 cdno. 1 – negrillas fuera del texto original).
Igualmente, la parte actora aportó con la demanda copia de la Resolución no. 142- 15 del 25 de marzo de 2013 mediante la cual el Curador Urbano de Barrancabermeja declaró desistida la solicitud de licencia de construcción radicada por la Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Universal de Colombia sobre el predio localizado en la carrera 36 no. 33 – 04 de Barrancabermeja (fl. 62 cdno. 1). 4) Por consiguiente, la limitación de conservación ambiental introducida por el Acuerdo no. 018 de 2002 del Concejo Municipal de Barrancabermeja no establece una limitación anormal o especial respecto del derecho de propiedad de la institución demandante, pues, el objeto social de la congregación no deviene incompatible con la función ecológica que es inherente a ese derecho, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional: “El cambio de paradigma que subyace a la visión ecológica sostenida por la Carta implica que la propiedad privada no puede ser comprendida como antaño. (…) en la época actual, se ha producido una ‘ecologización’ de la propiedad privada, lo cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no solo debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible.
Por ello el ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiación de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción misma de propiedad privada sufre importantes cambios”2 (se destaca). 2 Corte Constitucional, sentencia C-126 de 1998, MP Alejandro Martínez Caballero. 14 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa La anterior postura ha sido reiterada en múltiples oportunidades por esta Corporación3 y, concretamente, en la sentencia del 9 de mayo de 2012, se puntualizó lo siguiente4: “De la línea jurisprudencial expuesta queda claro que: i) la ocupación de un bien inmueble de propiedad privada puede configurarse como título de imputación de la responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial, tanto en aquellos casos en que se configura una ocupación material del bien, como en aquellos casos en que opera una ocupación jurídica; ii) la ocupación de un bien inmueble será jurídica cuando de una actuación administrativa se derive la imposibilidad para el propietario de ejercer su derecho, es decir, de realizar las conductas que le permitan explotar económicamente su derecho de propiedad; iii) de configurarse la ocupación jurídica del inmueble, la entidad responsable deberá pagar a título de perjuicios materiales tanto el lucro cesante –lo dejado de percibir por la explotación económica del bien– como el daño emergente –el valor comercial del bien, o una porción del mismo, dependiendo de la extensión de la ocupación–, valores que deberán tener en cuenta los descuentos derivados de la valorización del predio generada por la realización de la obra pública o de la afectación (art. 219 C.C.A.), a menos que se hubiere pagado dicha contribución; iv) el ordenamiento jurídico le da un alcance expropiatorio a la ocupación jurídica del bien, razón por la cual se dará aplicación a lo dispuesto en el artículo 220 C.C.A., en virtud del cual en caso de ocupación permanente la sentencia que ordene el pago del valor del bien inmueble o de la porción ocupada, tendrá efectos de título traslaticio de dominio, siempre y cuando haya sido protocolizada y debidamente registrada” (negrillas adicionales).
La Sala considera que en este caso concreto no se presentó una ocupación o limitación jurídica de la propiedad privada debido a que el movimiento o congregación demandante conserva la titularidad sobre el bien y, adicionalmente, la restricción ambiental que pesa sobre el predio no es incompatible ni tampoco impide en modo alguno el ejercicio pleno del objeto misional de la institución religiosa; contrario sensu, el desarrollo inmobiliario y urbanístico para la explotación comercial del inmueble no tiene justificación dentro del objeto de la iglesia demandante porque, se reitera, se trata de una entidad sin ánimo de lucro y, adicionalmente, el acto administrativo no impide la disposición ni el uso ni el goce del bien, tanto así que este se puede enajenar, arrendar, usufructuar, gravar, entre otros, tipos de negocios susceptibles de realización respecto de aquel. 3 Sobre la ocupación jurídica de un bien, se pueden consultar: sentencias de 10 de agosto de 2005, exp. 15.338; 3 de octubre de 2006, exp. 14.936; 4 de diciembre de 2006, exp. 15.351 y 7 de mayo de 2008, exp. 16.922. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, exp. 21.906, MP Mauricio Fajardo Gómez. 15 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa Adicionalmente, la Sala advierte que la comunidad religiosa demandante desistió del trámite de la licencia urbanística por lo que tampoco se configuró el daño alegado, pues, de haber tenido interés en adelantar el proyecto constructivo se habría promovido el correspondiente acto administrativo y, en caso de ser adverso a sus intereses, hubiera podido ser controvertido a través del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Conclusión general La Sala revocará la sentencia apelada, porque la entidad demandante no demostró el daño alegado, esto es, que con la expedición del Acuerdo municipal número 018 de 2002 de Barrancabermeja se le haya producido un daño a la propiedad privada por afectación o alteración de del núcleo de este derecho, en atención a que se trata de una entidad religiosa sin ánimo de lucro cuyo objeto social y misional no consiste en el desarrollo inmobiliario y urbanístico de inmuebles, tal como se reconoció expresamente en la demanda, pues, se insiste, el bien fue adquirido con el propósito de desarrollar el culto y la fe de la iglesia demandante, y resulta abiertamente contradictorio que precisamente la finalidad del bien haya cambiado para el desarrollo de un proceso inmobiliario justo con la expedición del POT; igualmente, se impone la negativa de las pretensiones, porque se declaró desistido el trámite de la correspondiente licencia urbanística adelantado ante el Curador Urbano de Barrancabermeja, decisión contenida en la Resolución no. 142-15 del 25 de marzo de 2013. 4.
Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, salvo que se ventile un interés público5, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, a su turno, 5 Al respecto, consultar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 11 de octubre de 2021, expediente 63.217, MP Fredy Ibarra Martínez. 16 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida”.
En el presente caso la parte vencida es la parte demandante, Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia (Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia), por lo que en cuanto se refiere a los gastos del proceso estos serán liquidados de manera concentrada por la secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.
Sobre las agencias en derecho se fijan agencias en derecho en el equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de esta providencia, en favor de la entidad demandada y a cargo de la parte actora, en los términos del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la sentencia del 14 de febrero de 2018 proferida por del Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, deniéganse las súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2º) Condénase en costas de segunda instancia a la Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia (Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia) y fíjanse agencias en derecho a su cargo en cuantía equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de esta providencia, en favor del municipio demandado y a cargo de la iglesia demandante Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia (Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia). 17 Expediente No. 68001-23-33-000-2015-0724-01 (61.512) Actor: Denominación Religiosa Movimiento Gnóstico Cristiano Universal de Colombia Medio de control de reparación directa 3º) Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado Aclara voto (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.