CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 730012333000201900203 01 No. Interno: 4238 – 2021 Demandante: VIDAL SIERRA RODRÍGUEZ Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Pensión Gracia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, negó las pretensiones de la demanda promovida por Vidal Sierra Rodríguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda Vidal Sierra Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó las Resoluciones RDP 033305 del 9 de septiembre de 2016 y RDP 000510 del 11 de enero de 2017 proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida y se resolvió el recurso de apelación, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 27 de febrero de 2016. De la misma forma, peticionó que sobre la pensión se le reconozca y pague los reajustes por concepto de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; se realice el ajuste al valor conforme al índice de precios al consumidor (IPC) dispuesto por el artículo 187 del CPACA; se paguen los intereses moratorios, de acuerdo con el artículo 192 ibidem; y, se le ordene el pago de las costas, en los términos del artículo 188 ibidem.

Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 4 – 19), en síntesis, son los siguientes: El señor Vidal Sierra Rodríguez nació el 7 de agosto de 1951 y cumplió 50 años, el 7 de agosto de 2001. Fue nombrado educador seccional de la Escuela Urbana de Varones “Libertador” en el municipio del Espinal (Tolima), mediante Decreto 139 del 7 de marzo de 1974, suscrito por el Gobernador del Departamento del Tolima, cargo del cual tomó posesión el 29 de marzo de 1974 hasta el 1 de septiembre de 1974 (5 meses y 26 días), tiempo de servicios de carácter departamental – nacionalizado, que quedó cobijado por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975.

Luego, se vinculó como docente de educación básica a través de la Resolución 5551 del 31 de julio de 1974 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, cargo del cual tomó posesión el 13 de agosto de 1974, laborando en el Departamento del Tolima, con vínculo nacional hasta el 22 de agosto de 1996. Afirmó que “[e]l vínculo de carácter nacional, descrito en los (sic) hecho anterior, mutó a Departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Departamento de Tolima fue certificado según Resolución No. 2210 del 28 de mayo de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – le entregó la educación al Departamento de Tolima, según acta del 23 de agosto de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas.

Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 23 de agosto de 1996 hasta el 21 de agosto de 2016 son de carácter Territorial – Departamental y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia.” Con fundamento en lo anterior, afirmó que el demandante cumplió 20 años de servicio el 27 de febrero de 2016, alcanzando el estatus para gozar de la pensión gracia. De la misma forma, sostuvo que, durante el ejercicio de las labores docentes, se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta.

El 3 de mayo de 2016, el demandante presentó derecho de petición ante la UGPP, para que se le reconociera la pensión gracia, anexando los documentos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos. Manifestó que del tiempo certificado como nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 23 de agosto de 1996 fecha de entrega de la educación, que consta en acta suscrita entre la Nación – Ministerio de Educación Nacional – y el Departamento del Tolima, por ser tiempo de carácter departamental.

A través de la Resolución RDP 033305 del 9 de septiembre de 2016, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto se acreditaron tiempos de carácter nacional. En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido mediante la Resolución RDP 000510 del 11 de enero de 2017, confirmando en todas y cada una de sus partes el acto recurrido. 1.2.

Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1, 2, 3, 5 y 6 del decreto Ley 2277 de 1979; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 42 y 80 de la Ley 1437 de 2011. 2.

Contestación de la demanda La apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (ff. 266 – 271): Manifestó que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento fácticos y legales, razón por la cual se debe absolver de los cargos imputados y se condene en costas a la parte demandante.

Señaló que el demandante solamente trabajo como docente de carácter nacionalizado durante el período comprendido entre el 7 de marzo al 1 de septiembre de 1974, es decir, durante 5 meses y 26 días. Luego, se vinculó como docente nacional a partir del 13 de agosto de 1974 al 16 de marzo de 2016, por lo que los tiempos de servicios prestados bajo la modalidad nacional, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Afirmó que el actuar de la UGPP se encuentra ajustado a derecho y no es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto la parte demandante no cumple con los 20 años de servicios en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, pues supondría un pago prestacional a cargo de la entidad, que no le corresponde.

Propuso las excepciones de inexistencia del derecho a reclamar por parte del demandante, cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia de vulneración de los principios constitucionales y legales, y prescripción de diferencias de las mensualidades causadas con 3 años de anterioridad a la fecha de radicación de la demanda. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia proferida el dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante (ff. 454 – 462).

Luego de hacer un recuentro del marco normativo aplicable a la pensión gracia, la jurisprudencia relevante sobre el tema y las pruebas obrantes en el expediente, el a quo encontró probado que el demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado durante 5 meses y 18 días, en el lapso comprendido entre el 7 de marzo de 1974 y el 1 de septiembre del mismo año, y como docente nacional, en el nivel básica secundaria, con vinculación en propiedad como nacional durante 30 años y 26 días, por lo que si bien se vinculó antes del 31m de diciembre de 1980, solo le resultaron computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, los primeros tiempos de servicios mencionados, por cuanto son del orden territorial – nacionalizado.

Refirió que los tiempos prestados como docente nacional, no pueden tenerse en cuenta para los propósitos perseguidos, habida cuenta que se trata de vínculos laborales de carácter nacional, no aptos para tener en cuenta. Con relación a la mutabilidad del vinculo laboral nacional a departamental, señaló que “la incorporación del personal docente y directivo docente a las plantas de personal de las entidades territoriales en cumplimiento de la distribución de competencias que en materia de recursos contempló referida ley 60 de 1993, no cambió el régimen pensional de los docentes directivos docentes que venían vinculados con anterioridad a dicha norma, o se vincularan con posterioridad a la misma, pues por mandato del artículo 6º de la referida ley, el régimen prestacional aplicable es el establecido en la Ley 91 de 1989.” 4.

Recurso de apelación El demandante a través de apoderado, en escrito visible a folios 477 a 493 reverso del expediente, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque, y en su lugar se accedan a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: Sostuvo que, si bien el nombramiento efectuado al demandante mediante la Resolución 5551 del 31 de julio de 1974, es originario del Ministerio de Educación Nacional, este es de carácter nacional, y se mantuvo pese a la descentralización de la educación. Sin embargo, alegó que la sentencia incurre en un error al no considerar que por la descentralización de la educación que operó en el Departamento del Tolima a partir del 23 de agosto de 1996, el vínculo nacional mutó a departamental por efecto de esta.

Mencionó que, en este caso, operó la sustitución patronal, por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en la cual se estableció que los docentes pasarían a las plantas departamentales, distritales o municipales. Reiteró que, que los tiempos de servicios prestados entre el 13 de agosto de 1974 hasta el 22 de agosto de 1996, son de carácter nacional y por tanto, no aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, los tiempos docentes a partir del 23 de agosto de 1996 al 18 de marzo de 2016, son departamentales, por efecto de la descentralización, y posibles de ser contabilizados para la prestación que se pretende.

Por último, solicitó no ser condenado en costas, por haber actuado de buena fe, en cuanto no existen pruebas que permitan demostrar que la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia se ha hecho de manera temeraria, o sin arreglo a los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico. 5. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Mediante auto se prescindió del período para correr traslado a las partes conforme al numeral 5 del artículo 67 del Ley 2080 de 2021, por lo que una vez surtido el término de notificación del auto a través del cual se admitió el recurso de apelación, conforme a lo establecido en el artículo 3 del artículo 67 ibidem, el expediente ingresó para proferir decisión de segunda instancia. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia consiste en determinar si el señor Vidal Sierra Rodríguez, reúne los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.

El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de la sentencia del 16 de septiembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. 2.3. Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que, para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.

Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.

Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: ““(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “(…) para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.

Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.

Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados:  Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales:  a)  Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal;  b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.

Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.

Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

Ahora bien, debido a la disparidad de criterios que se plantearon con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados se dictó la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas - situado fiscal - cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022 (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, se encuentra sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

De acuerdo con el marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si el demandante cumple con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, teniendo en cuenta que a pesar de la modificación que introdujo la Ley 60 de 1993, es deber de las partes acreditar el cumplimiento de los requisitos precitados para acceder a la prestación referida.

Conforme al certificado de tiempo de servicio expedido por la Coordinadora Hoja de Vida (E) de la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima, se observa que el señor Vidal Sierra Rodríguez fue designado a través del Decreto 139 del 1 de marzo de 1974 para prestar sus servicios docentes en el nivel básica primaria, con vinculación en propiedad nacionalizado, en la Institución Educativa Nuestra Señora de Fátima (Concentración Urbana Mixta Libertador) del Espinal (Tolima) cargo que desempeñó desde el 7 de marzo de 1974 al 24 de septiembre de 1974 (6 meses, 18 días), cuando se retiró del servicio.

De la misma forma, se estableció que el demandante fue designado mediante la Resolución 5551 del 30 de julio de 1974, como docente del nivel básica secundaria, con vinculación en propiedad como nacional en la Institución Educativa Félix Tiberio Guzmán, cargo del cual tomó posesión el 13 de julio de 1974 hasta el 28 de diciembre de 1997 (23 años, 5 meses y 17 días).

A través del Decreto 1393 del 30 de diciembre de 1997 fue incorporado en la misma institución educativa hasta el 7 de mayo de 2003 (5 años, 4 meses y 8 días), cuando fue trasladado a la Institución Educativa Nuestra Señora de Fátima del Espinal, mediante el Decreto 0343 del 26 de abril de 2003, conforme lo certificó la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima (f. 54), para un total de tiempo de servicios de 30 años y 26 días.

La Profesional del Grupo de Información, Seguimiento y Apoyo de la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima, mediante certificado ISA – 046 del 23 de enero de 2002, hizo constar que: “Revisado el directorio de establecimientos educativos de 2001 que reposa en esta dependencia y los informes estadísticos 2000 – 2001, en el municipio de ESPINAL, existe EL INSTITUTO TÉCNICO INDUSTRIAL FELIX TIBERIO GUZMÁN, UBICADO EN LA Calle 16 Carrera 10 esquina, de carácter OFICIAL NACIONAL, registrado ante el DANE con el No. 173268000200, cuenta con los niveles de Básica Secundaria y Media, Jornadas Mañana y Tarde, bajo dirección de SAMUEL B GELVEZ SIERRA.” Mediante certificado ISA – 063 / 04 del 16 de febrero de 2004, la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima, certificó que la Institución Educativa Técnica Nuestra Señora de Fátima, antes Instituto Técnico Nuestra Señora de Fátima – Integrado, ostenta el carácter de departamental (f. 48) En los folios 212 a 214 del expediente, obra la Resolución 2210 del 28 de mayo de 1996, a través de la cual el Ministerio de Educación Nacional certifica el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 por parte del departamento del Tolima, para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos.

De la misma forma, aparece el acta de formalización de entrega y recibo de los bienes inmuebles destinados a la prestación del servicio público de educación estatal de propiedad de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, cedidos al departamento del Tolima, efectuada el 23 de agosto de 1996 (ff. 99 – 107). Conforme a la copia del registro civil de nacimiento se advierte que el señor Vida Sierra Rodríguez nació el 7 de agosto de 1951, por lo que cumplió los 50 años, el 7 de agosto de 2001, exigidos por el legislador para acceder a la pretendida prestación. El demandante elevó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, mediante radicado de fecha 3 de mayo de 2016.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a través de la Resolución RDP 033305 del 9 de septiembre de 2016, negó el reconocimiento de la prestación pretendida, con el argumento de que no se reunían los presupuestos necesarios para acceder a esta, entre ellos, no cumplir con el requisito de los 20 años de servicios en el nivel territorial (ff. 204 – 208).

En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido mediante la Resolución 000510 del 11 de enero de 2017, confirmando el acto administrativo recurrido, por cuanto la vinculación de la recurrente es de carácter nacional, a partir del 13 de agosto de 1974. El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, en atención a que el demandante, desde el 13 de julio de 1974, en adelante, laboró como docente con vinculación nacional, tiempo que no es apto para ser contabilizado con el fin de reconocer una pensión gracia de jubilación. Así entonces, concluyó que el periodo acreditado como maestro territorial resulta insuficiente para acceder a la referida pensión. Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que su vinculación nacional mutó a territorial, como consecuencia de la descentralización de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993, de modo que cuando el departamento del Tolima fue certificado y se le transfirieron los recursos del situado fiscal, se convirtió en un docente territorial, lo que lo hace acreedor de una pensión gracia de jubilación. Pues bien, en el proceso está acreditado que el señor Vidal Sierra Rodríguez fue nombrado docente oficial en el departamento del Tolima, a través del Decreto 139 del 7 de marzo de 1974, cargo en el que laboró hasta el 24 de septiembre de 1974 (6 meses y 18 días), cuando se retiró del servicio.

Luego, fue designada para prestar sus servicios en el nivel básica secundaria, con vinculación en propiedad como nacional en la Institución Educativa Tecnológica Félix Tiberio Guzmán en el municipio del Espinal (Tolima) entre el 30 de julio de 1974 hasta el 29 de diciembre de 1997, y luego fue incorporado a la Institución Educativa Nuestra Señora de Fátima, según el Decreto 1293 del 30 de diciembre de 1997, para ser trasladado a la misma institución mediante el Decreto 0343 del 26 de abril de 2003.

Así entonces, quedó evidenciado que el demandante ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional y prestó sus servicios en una institución del mismo nivel, como se indicó en el acto administrativo de nombramiento y se ratifica en el certificado allegado al expediente. Conforme con lo anterior, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), “lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo”.

En el mismo sentido, la Sala no pasa por alto que es la misma parte demandante la que indica que su vinculación era nacional y, sin embargo, a su juicio, esta mutó a territorial en el proceso de descentralización, de modo que en el plenario no existe discusión sobre el tipo de nombramiento por medio del cual se vinculó al servicio docente a partir del 13 de julio de 1974.

Ahora bien, se alegó que, con la descentralización de la educación, el señor Vidal Sierra Rodríguez dejó de ser un maestro de carácter nacional y con ello pasó a formar parte de la planta de personal del departamento del Tolima. Al respecto, debe decirse que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales como en forma errada lo pretende el demandante en el recurso de apelación. En ese sentido, esta Subsección ha reiterado en diversas oportunidades que los docentes con nombramiento nacional que hayan sido incorporados a las plantas territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación continúan con el carácter de nacionales, en la medida en que el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. Al respecto, esta subsección en sentencia de 16 de mayo de 2019, sostuvo: “Ahora, frente a la incorporación de la panta de personal docente del Instituto Docente Núcleo Escolar del Municipio de Quinchía al Departamento de Risaralda, efectuada el 2 de enero de 1996 por el Gobernador de Risaralda con el Decreto 08, efectivamente se observa que la demandante era docente nacional, y tal como se concluyó en las consideraciones de esta providencia, los docentes, directivos docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad -tal como ocurre en este caso- a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, tendrán como régimen prestacional, el establecido en la Ley 91 de 1989, este es, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que le podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales”.

De la misma forma, en providencias con fechas 23 de febrero y 16 de marzo de 2023, esta Subsección enfatizó el mismo criterio, así: “(…) se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic)”. Así las cosas, en el presente proceso se comprobó que la vinculación de la parte demandante era nacional, de modo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de la pensión gracia, conforme así se desestimó en los actos administrativos demandados.

Por lo tanto, como quiera que el señor Vidal Sierra Rodríguez solo tuvo vinculación territorial por el término de 6 meses y 18 días, no cumple con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Por último, en relación con la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala). Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que revisado su actuar a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente el ejercicio de su derecho de defensa en beneficio de sus intereses. Conforme con lo anterior, no se condenará en costas al Vidal Sierra Rodríguez en ninguna de las instancias.

III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte demandante; y, en consecuencia, confirmará la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda, con excepción a la condena en costas impuesta.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima a través de la cual negó las súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, salvo lo concerniente a la condena en costas que se revoca.

SEGUNDO: Sin condena en costas en ninguna de las instancias.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA