CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Actor: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Proceso: Acción contractual APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. RENUNCIA TÁCITA A LA CLÁUSULA COMPROMISORIA-Opera cuando se instaura demanda ante la jurisdicción y no se excepciona falta de jurisdicción. TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO-Las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 están habilitadas para declarar la terminación unilateral del contrato.
RÉGIMEN DEL CONTRATO-Como fue celebrado por un municipio, se rige por la Ley 80 de 1993. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO- Cuando las estipulaciones sean claras, no puede desconocerse lo acordado. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO-Concepto. LIQUIDACIÓN BILATERAL-Concepto. DOCUMENTOS PÚBLICOS Y PRIVADOS- Valor probatorio.
COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 10 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual se declararon de oficio las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción. La decisión fue la siguiente: “PRIMERO: DECLARAR de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda, al no haberse demandado el acto administrativo que dio origen a la declaratoria de terminación unilateral del contrato, contenido en la Resolución No.529 del 10 de noviembre de 2005, confirmada, mediante Resolución No.D.A.M.C.P.G. No. 06-01-23 No.45 del 23 de enero de 2006.
SEGUNDO: DECLARAR de oficio la caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARASE la Sala INHIBIDA para pronunciarse de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia CUARTO: No se condena en costas QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones pertinentes y la devolución de los remanentes de gastos ordinarios, si los hubiere” (f. 247 c. p.pal).
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 2 I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Maicao y el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. celebraron el contrato de prestación de servicios n°. 008 para la asesoría y dirección en la reorganización, operación, gestión de negocios y explotación de la propiedad inmobiliaria.
El municipio lo terminó unilateralmente mediante las Resoluciones n°. 529 del 10 de noviembre de 2005 y 045 del 23 de enero de 2006. El contratista solicitó la liquidación judicial del contrato con el reconocimiento y pago de los honorarios y los perjuicios causados. II.
ANTECEDENTES Pretensiones El 30 de mayo de 20081, el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda., a través de apoderado judicial, formuló acción contractual contra el municipio de Maicao. La demandante formuló las siguientes pretensiones declarativas y de condena: PRIMERA: Que el Municipio de Maicao terminó unilateralmente el Contrato de Prestación de Servicios 04-09-01 No. 008 suscrito entre el MUNICIPIO DE MAICAO y el OBSERVATORIO DE COYUNTURA ECONOMICA, POLITICA, AMBIENTAL Y SOCIAL LIMITADA., cuyo representante legal es mi mandante, por un supuesto objeto ilícito.
SEGUNDA: Que igualmente, el Municipio de Maicao al ordenar ilegalmente la terminación del Contrato, no procedió a liquidar dicho contrato de acuerdo al texto de la Resolución número 529 de 2.005 de la Alcaldía Municipal de Maicao, y además, por obligación de ley. TERCERA: Que en consideración a lo anterior se hace necesario por parte de esta instancia judicial, liquidar dicho contrato en sede judicial.
CUARTA: Que el Municipio de Maicao deberá reconocer y pagar a la empresa OBSERVATORIO DE COYUNTURA ECONÓMICA, POLÍTICA, AMBIENTAL Y SOCIAL LIMITADA, dentro de dicha liquidación, además de los valores de todos y cada uno de los conceptos adeudados hasta la fecha, en cuantía de TRES MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA PESOS ($ 3.475.476.950), cifra esta que será desglosada en este capítulo; igualmente el valor de los perjuicios de orden material - lucro cesante, que le fueron causados, lo que resulte 1 Según da cuenta el sello de radicación del Tribunal Administrativo de La Guajira, folio 20 c. 1.
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 3 probado en el proceso, monto que ha de ser actualizado en su valor de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor (IPC). DAÑO EMERGENTE.
Frente a este tema por considerarlas de menor valor, hacemos abstracción de ella. LUCRO CESANTE. Este concepto lo integran en lo que a este caso nos ocupa los intereses bancarios corrientes establecidos por la Superintendencia Bancaria, frente a los siguientes ítems, que están aportados dentro de la presente demanda. QUINTA: Que con fundamento en el incumplimiento por parte de la Administración Municipal en su ejecución y liquidación del Contrato de Prestación de Servicios 04- 09-01 No. 008, suscrito entre las partes ya mencionadas, se condene al MUNICIPIO DE MAICAO a través de su representante legal, a indemnizar los perjuicios ocasionados; indemnización ésta que deberá incluir los intereses de mora, la indexación de los valores adeudados, compensaciones y demás elementos indemnizatorios que equiparen el perjuicio causado a mi mandante (Art. 178, C.C.A., Art 1613 y 1617 del C.C) SEXTA: Que los valores y conceptos arrojados y adeudados de acuerdo a la liquidación que en esta instancia se solicita, por parte del MUNICIPIO DE MAICAO al OBSERVATORIO DE COYUNTURA ECONOMICA, POLITICA, AMBIENTAL Y SOCIAL LIMITADA, de acuerdo a todos los antecedentes y pruebas obrantes en la presente demanda son los siguientes o los que se llegaren a probar en el desarrollo de la presente demanda, los cuales los sintetizamos de la siguiente manera: 1 INVENTARIO DE LA PROPIEDAD MUNICIPAL POR LEY 137 DE 1959
1.1. EN LOS SECTORES CATASTRALES 1, 2, 3, 4 Y 5 LA CABECERA MUNICIPAL – INCLUYE COMPRA DE PARTICULARES AL MUNICIPIO, EN PARTE. VALOR DEL INVENTARIO COMISIÓN VALOR A PAGAR $ 30.694.816.882 6% $ 1.841.689.013
2. INVENTARIO DE LA PROPIEDAD MUNICIPAL POR RESOLUCIONES 015 DE 1.984 Y 28 DE 1.994 DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA EN EL ÁREA RURAL. VALOR DEL INVENTARIO COMISIÓN VALOR A PAGAR $ 18.371.714.803 6% $ 1.102.302.888
3. INVENTARIO DE LA PROPIEDAD MUNICIPAL POR LEYES 388 DE 1.997 Y 137 DE 1.959 EN LAS CUATRO CABECERAS CORREGIMENTALES CON SUELO URBANO: CARRAIPÍA, LIMONCITO, MAJAYURA, LIMONCITO Y PARAGUACHÓN. VALOR INVENTARIO COMISIÓN VALOR A PAGAR $ 469.095.739 6% $ 28.145.744
4. INVENTARIO DE LA PROPIEDAD MUNICIPAL CON CONSTRUCCIÓN DE USO ISNTITUCIONAL. VALOR INVENTARIO COMISIÓN VALOR A PAGAR $ 667.958.406 6% $ 40.077.504
5. INVENTARIO DE LA RECUPERACIÓN DE LA PROPIEDAD MUNICIPAL: Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 4
5.1. POR ADJUDICACIONES DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA EN EL ÁREA DE PROPIEDAD MUNICIPAL POR LEY 137 DE 1.959 VALOR INVENTARIO COMISIÓN VALOR A PAGAR $ 1.231.592.413 6% $ 73.895.545
5.2. POR DECLARACIONES JUDICIALES DE PERTENENCIA EN EL ÁREA DE PROPIEDAD MUNCIPAL POR LEY 137 DE 1959 VALOR INVENTARIO COMISIÓN VALOR A PAGAR $ 2.305.790.349 6% $ 138.347.421
5.3. PREDIOS ADJUDICADOS POR EL MUNICIPIO DE MAICAO EN EXTENSIÓN MAYOR DE 2.000 METROS CUADRADOS (VIOLACIÓN AL PAR. 1° ART. 4° DECRETO 3313 DE 1.965) VALOR INVENTARIO COMISIÓN VALOR A PAGAR $ 3.490.211.986 6% $ 209.412.719
6. CUENTAS QUE REPOSAN EN LA SECRETARÍA GENERAL DEL MUNICIPIO DE MAICAO CON SUS RESPECTIVAS CERTIFICACIONES FIRMADAS POR EL INTERVENTOR: CUENTAS DE COBRO EN DESPACHO VALOR A PAGAR TRES (3) $ 41.606.115 VALOR TOTAL A PAGAR: $ 3.475.476.950 TRES MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA PESOS SÉPTIMA. - Se ordene a la parte demandada a dar cumplimiento a la sentencia dentro de los términos señalados en el Art. 176, 177 y 178 del C.C.A. OCTAVA. - Condénese en costas a la parte demandada.
Tásense (sic). Hechos En apoyo de las pretensiones, la parte actora indicó que el 1 de septiembre de 2004 suscribió el contrato de prestación de servicios n°. 008 con el municipio de Maicao. Explicó que el contrato tenía por objeto la asesoría y dirección en la reorganización, operación, gestión de negocios y explotación de la propiedad inmobiliaria del municipio y que, en ese negocio jurídico, se acordó como remuneración un anticipo de $25.000.000, que serían entregados al inicio del contrato, más el pago de comisiones por las gestiones realizadas.
Señaló que la vigencia del contrato se pactó hasta el 31 de diciembre de 2004, pero se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2005. No obstante, el 25 de agosto de 2005, el municipio suspendió la ejecución del contrato y decidió iniciar una «actuación administrativa» para identificar posibles irregularidades en el proceso de contratación. Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 5 El municipio terminó unilateralmente el contrato y ordenó su liquidación sin lugar a reconocimiento alguno por concepto de perjuicios, mediante las Resoluciones n°. 529 del 10 de noviembre de 2005 y 045 del 23 de enero de 2006.
La entidad consideró que el contrato era nulo por objeto ilícito, porque se «privatizó» completamente la explotación de la propiedad inmobiliaria del municipio y parte de las funciones que corresponden a la entidad territorial. El demandante sostuvo que por cuenta de la labor efectuada durante la ejecución del contrato el municipio se benefició por i) el reconocimiento de la propiedad inmueble en las cabeceras de corregimientos con suelo urbano; ii) la proyección y sustentación de documentos que resultaron en normas; iii) la proyección de actos administrativos y iv) el inventario y legalización de predios e instituciones.
Sostuvo que el aumento de estas actividades se debió a las gestiones del contratista ante la Oficina Municipal de Registro de Instrumentos Públicos, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. El contratista presentó una cuenta de cobro por la «legalización de instituciones oficiales» por un valor de $34.244.861.
Posteriormente, presentó dos cuentas de cobro por valor de $7.361.254 correspondientes a «las labores de titulación masiva de predios». Indicó que a la fecha de presentación de la demanda el municipio no liquidó el contrato ni reconoció las sumas adeudadas y, por ello, pide su liquidación judicial con la inclusión de los valores adeudados y los perjuicios causados, que hizo consistir en «los intereses bancarios corrientes, los intereses de mora, la indexación de los valores adeudados, compensaciones y demás elementos indemnizatorios».
Contestación de la demanda El 18 de noviembre de 2008 (fls. 222-225 c. 1), el municipio de Maicao, al contestar la demanda, se opuso a las pretensiones. Esgrimió que la terminación unilateral del contrato se fundamentó en la ilicitud del objeto contratado y en las irregularidades en que incurrió el contratista durante el tiempo en que estuvo vigente.
Adujo que la liquidación del contrato no le corresponde a la entidad –dada la presunta nulidad por objeto ilícito– y, en todo caso, la demandante no probó la causación de los valores que reclama, porque si bien presentó un inventario de los Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 6 inmuebles del municipio, lo cierto es que no cumplió con el registro para su perfeccionamiento, lo cual hace improcedente el pago de suma alguna.
Fundamentos de la providencia recurrida El 10 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de La Guajira en la sentencia declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda y la caducidad de la acción (fls. 236-247 c. p.pal), porque OCEPAYS Ltda. no demandó la Resolución n°. 529 del 10 de noviembre de 2005 que declaró la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios n°. 008 de 2004.
Indicó, con fundamento en la «teoría de los actos separables», que aquella resolución contiene la decisión unilateral que produjo el efecto jurídico que ahora se cuestiona y, por ello, no resulta procedente un estudio de fondo si se mantienen en firme los efectos del acto que generó la terminación del contrato. En cuanto a la caducidad de la acción, sostuvo que ella operó, porque la Resolución n°. 45 de 23 de enero de 2006, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución n°. 529 de 2005, fue notificada el 2 de febrero de 2006; por tanto, el término legal de los dos años para esta clase de acciones se cumplió el 3 de febrero de 2008 y, como la demanda se presentó el 30 de mayo de ese año, fue extemporánea.
Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 30 de enero de 2013 (f. 262 c. p.pal). Esgrimió que el Tribunal erró al declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, ya que no pretende la nulidad del acto administrativo de terminación unilateral, sino la liquidación judicial del contrato.
Sostuvo que no existe norma que imponga demandar el acto administrativo de terminación unilateral como requisito para pedir la liquidación judicial del contrato. Tampoco comparte las consideraciones del Tribunal respecto de la caducidad, ya que las normas vigentes para la fecha de presentación de la demanda eran los artículos 87 y 136 del CCA y la Ley 1150 de 2007, de las que se infiere que las partes de un contrato estatal pueden pedir la liquidación judicial dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.
En el caso concreto el municipio de Maicao se impuso la obligación de liquidar el contrato el 7 de Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 7 febrero de 2006 e incumplió dicha obligación el 7 de junio siguiente y como la demanda se instauró el 30 de mayo de 2008, se concluye que se presentó dentro del término legal.
Trámite de segunda instancia El 21 de marzo de 2013, el Despacho admitió el recurso de apelación (f. 266 c. p.pal.) y, el 18 de abril siguiente (f. 268 c. p.pal.), se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público se opuso a las pretensiones, ya que consideró que ante la ausencia de información era imposible elaborar el balance de las actividades ejecutadas por el contratista y, por consiguiente, determinar los reconocimientos a que hubiere lugar, lo cual constituye un obstáculo que impide realizar la liquidación judicial del contrato.
III. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Como la demanda se presentó el 30 de mayo de 2008 (f. 20 c. 1), el régimen aplicable es el Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA–. Conforme al artículo 266 del CCA, en los procesos iniciados antes de la vigencia de ese código, los recursos interpuestos, los términos que comenzaron a correr y las notificaciones en curso, se regían por la ley vigente al momento de esas actuaciones.
Por su parte, el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –que empezó a regir desde el 2 de julio de 2012– prevé que las actuaciones administrativas, las demandas y procesos en curso a la vigencia de dicho código seguirían rigiéndose y culminarían conforme al régimen jurídico anterior, esto es, el CCA.
Adicionalmente, conforme al artículo 267 del CCA, en los aspectos no regulados se seguiría el Código de Procedimiento Civil –en adelante CPC– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción administrativa conoce de las controversias derivadas de la actividad contractual de las entidades públicas, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 8 Las partes pactaron cláusula compromisoria en la cláusula décima segunda del contrato n°. 008 de 2004 (f. 268 c. 1). Sin embargo, OCEPAYS Ltda. presentó la demanda, el municipio de Maicao compareció al proceso y no propuso la excepción de falta de jurisdicción, ni alegó nulidad alguna.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, en un primer momento, aceptó la posibilidad de la renuncia tácita de las partes de un contrato estatal a la aplicación de la cláusula compromisoria, cuando una de ellas instauraba demanda ante la jurisdicción administrativa y la otra no excepcionaba falta de jurisdicción. Posteriormente, la Sala Plena de esta Sección unificó la jurisprudencia y señaló que la derogatoria de la cláusula compromisoria exige un pacto revestido de las mismas formalidades empleadas para su nacimiento, con lo cual concluyó que se requería escrito.
Esta decisión no moduló sus efectos2. La demanda se presentó el 30 de mayo de 2008, fecha para la cual la jurisprudencia consolidada se inclinaba por la posibilidad de la «renuncia tácita» a la cláusula compromisoria. Criterio que solo vino a ser cambiado en decisión de 18 de abril de 2013, para exigir la renuncia expresa mediante escrito.
Aunque, en términos generales, la variación de jurisprudencia afecta a todos los casos a los que se aplica, es necesario reconocer que la aplicación de un nuevo criterio a demandas presentadas con anterioridad, como en el caso, puede resultar en una afectación al derecho de acceso a la justicia. Esto se traduce en la imposición de una carga desproporcionada al demandante, quien ha esperado durante años la resolución de su controversia.
Además, la aplicación del criterio de la renuncia tácita se alinea con las disposiciones introducidas en la Ley 1563 de 2012 sobre arbitraje. Por lo tanto, esta Subsección ha optado por aplicar la «renuncia tácita a la cláusula compromisoria» en demandas presentadas antes del cambio de criterio jurisprudencial3. Como en el momento de presentar la demanda, la jurisprudencia del Consejo de Estado aceptaba la renuncia tácita de las partes de un contrato estatal a la cláusula compromisoria, se conocerá la demanda. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 18 de abril de 2013, Rad, 17859 [fundamento jurídico 2.5.4.]. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de junio de 2019, Rad, 44.009 [fundamento jurídico 3.1.1.].
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 9 2.1 El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual resuelve los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía porque, de conformidad con el artículo 20.2 del CPC, el valor de la pretensión mayor –$3.475.476.950 (f. 5 c. 1)– supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.5 del CCA, esto es, $204.000.0004. Acción procedente 3. La acción de controversias contractuales es el medio de control idóneo para perseguir la liquidación judicial de un contrato al que son aplicables las reglas de la Ley 80 de 1993 y todas aquellas que la modifiquen, adicionen o complementen (art. 52 de la Ley 80, 1546 y 1602 del CC y 87 del CCA).
Aptitud de la demanda 4. El Tribunal Administrativo de La Guajira declaró de oficio la excepción de inepta demanda, porque la demandante no solicitó la nulidad la Resolución n°. 529 del 10 de noviembre de 2005, que declaró la terminación unilateral y ordenó liquidar el contrato de prestación de servicios n°. 008 de 2004, ni de su confirmatoria, mediante Resolución n°. 45 de 23 de enero de 2006.
Consideró, con fundamento en la «teoría de los actos separables», que aquellas resoluciones contienen la decisión unilateral que produjo el efecto jurídico que ahora se cuestiona. 4.1 Conforme al artículo 97.7 del CPC, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del CCA, la ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones es una excepción previa.
En armonía con esa disposición, los artículos 137 y 138 del CCA y 75 del CPC disponen que la demanda que se promueva debe contener lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las pretensiones se deben formular por separado, con observancia de los dispuesto en el artículo 82 del CPC. En resumen, la excepción de inepta demanda se configura cuando se presenta una incoherencia entre las pretensiones del accionante y la causa que alega con fundamento en las mismas. 4 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $408.000, por 500.
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 10 4.2 En la demanda se pidió –como pretensión declarativa– que se declarara que el municipio de Maicao terminó unilateralmente el contrato de prestación de servicios n°. 008 y –como pretensiones condenatorias– la liquidación judicial del mismo con fundamento en los valores adeudados y los perjuicios causados.
Aunque la parte demandante no incluyó una pretensión de nulidad contra las Resoluciones n°. 529 y n°. 45, en la demanda quedó consignado que las pretensiones se fundaron «en el incumplimiento por parte de la Administración Municipal en liquidar el contrato n°. 008 de 2004» (f. 3 c. 1). Según el recurso de apelación, además, «no se ataca en la presente demanda la terminación unilateral, sino que se liquide en sede judicial, tal y como lo señala la resolución de terminación» (f. 257 c. p.pal.).
Se infiere de los hechos y fundamentos de derecho que las pretensiones no van encaminadas a impugnar la legalidad de los actos administrativos de terminación unilateral. En efecto, pese a que la demandante tildó de «ilegal» la terminación unilateral del contrato –pretensión segunda–, lo cierto es que no sustentó su apreciación ni tampoco formuló causal de nulidad alguna.
Por el contrario, hizo consistir las pretensiones en i) que se realice un ajuste contable por valor de $3.475.476.950, que corresponde a los valores que presuntamente el municipio le adeuda al contratista por las labores ejecutadas –pretensiones cuarta y sexta– y ii) el reconocimiento de unos perjuicios que consisten en «el lucro cesante integrado por los intereses bancarios corrientes» y «los intereses de mora, la indexación de los valores adeudados, compensaciones y demás elementos indemnizatorios» – pretensión quinta– (f. 3 c. 1). 4.3 Para la Sala resulta claro que la «teoría de los actos separables» aludida por el Tribunal como argumento para declarar la ineptitud de la demanda no resulta aplicable al caso concreto, porque la controversia sometida a juicio no guarda relación alguna con actos administrativos precontractuales y tampoco gira en torno a la procedencia de la acción. De hecho, tal y como quedó visto, la acción contractual fue la adecuada, aspecto frente al cual no existió reparo alguno en la sentencia de primera instancia. 4.4 Precisado lo anterior, la Sala estima que procede el estudio de fondo de las pretensiones de la demanda, ya que en este caso no era un requisito demandar la legalidad del acto administrativo que declaró la terminación unilateral del contrato, Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 11 en la medida en que no existe norma que así lo disponga y dicho acto no liquidó los valores que ahora se reclaman.
En efecto, pese a que la Resolución n°. 529 dispuso «artículo 2°.- Ordénese la liquidación del mencionado Contrato en el estado en que se encuentre, sin que haya lugar a pagar por indemnización suma alguna al contratista» (f. 64 c. 1), no consta en el documento la relación de las prestaciones ejecutadas por el contratista y recibidas a satisfacción por la entidad, tampoco el valor inicial del contrato, los plazos, las prórrogas ni, lo que es más importante, los pagos que la entidad efectuó a favor del contratista o los que hubieran quedado pendientes, razón por la cual, se reitera, no es posible concluir que aquella resolución liquidó el contrato o que haya fijado un plazo para realizarla.
Tampoco obra prueba alguna que permita determinar que, en cumplimiento de lo ordenado por dicha resolución, la entidad liquidó el contrato posteriormente. Valga precisar que la Resolución n°. 45 se limitó a «confirmar en todas sus partes la Resolución 529» (f. 114 c. 2), sin que haya dispuesto algo distinto respecto de la liquidación del contrato.
Por ello, la Sala revocará la decisión de primera instancia y estudiará este asunto de fondo. Demanda en tiempo 5. El Tribunal Administrativo de La Guajira declaró de oficio la caducidad de la acción, ya que consideró que el término para demandar empezó a correr a partir del 3 de febrero de 2006, es decir, al día siguiente de la notificación de la Resolución n°. 045 del 23 de enero de ese año, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición contra la resolución de terminación unilateral del contrato. 5.1 Según el artículo 136.10.d del CCA, en los contratos que requieran liquidación y no fuere efectuada, el término para formular pretensiones es de dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.
Por su parte, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, vigente para la época de la celebración del contrato, previó que los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución se prolonga en el tiempo y los demás que lo requieran, serían objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, durante el término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 12 vencimiento de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordenara la terminación. A su vez, el artículo 61 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.10.d del CCA –vigentes al momento en que empezó a correr el término de caducidad–, dispusieron que si el contratista no se presentaba a la liquidación o las partes no llegaban a un acuerdo sobre el contenido de esta, sería practicada directamente y unilateralmente por la entidad mediante acto administrativo, dentro del término de dos meses.
Según el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, en todo contrato se entienden incluidas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, con excepción de las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos del contrato y las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado. Para la fecha de suscripción del contrato n°. 008 –1 de septiembre de 2004– no se encontraba vigente el artículo 217 del Decreto 19 de 2012 –que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993–, según el cual, no será obligatorio liquidar los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Valga precisar que dicha norma no estableció una prohibición para liquidar los contratos de esa naturaleza, sino que dispuso que sería optativa su liquidación. 5.2 En el presente caso, el contrato no previó un plazo para realizar su liquidación, así como tampoco se cuenta con prueba alguna que permita establecer que lo liquidaron.
No obstante, es claro que el contrato n°. 008 de 2004, de donde surgen las pretensiones planteadas por el demandante, debía liquidarse. Se trata de un contrato de tracto sucesivo o de ejecución continua5 porque las pretensiones del objeto contractual no se agotaron con una sola acción, sino que requirieron actividades diferidas en el tiempo para cumplir las obligaciones emanadas del objeto y así satisfacer las necesidades y responder al efecto querido por las partes.
Desde la perspectiva del objeto del contrato n°. 008 de 2004 (fls. 261-263 c. 1), y de las obligaciones que comprometieron al contratista (fls. 263-264 c. 1), como 5 Según Messineo, la categoría del contrato de tracto sucesivo o ejecución continuada es «aquel en que “el dilatarse” del cumplimiento por cierta duración es condición para que el contrato produzca el efecto querido por las partes y satisfaga la necesidad (durable o continuada) que las indujo a contratar; la duración no es tolerada por las partes sino que es querida por ella, por cuanto la utilidad del contrato es proporcional a su duración» (Messineo, Francisco.
Doctrina General del Contrato. Tomo I. (trad. Fontanarrosa, Sentis Melendo, Volterra). Ediciones Jurídicas Europa América. Buenos Aires. 1952, p. 429-430.). Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 13 este contrato es de aquellos que la ley exige sean liquidados, y dicho ajuste final de cuentas no se llevó a cabo ni por las partes ni unilateralmente por la Administración, el término de caducidad de la acción debió contarse luego de seis meses (los cuatro que la norma dispone para la liquidación bilateral más los dos con los que cuenta la Administración para adelantar la liquidación unilateral) transcurridos a partir de la finalización del contrato.
Sobre este tema, es pertinente señalar que un contrato puede terminarse por diversas causas, subdivididas tanto por la doctrina6 como por la Sala7 en normales y anormales, dependiendo de si se satisfizo el objeto contractual o si se vio abruptamente interrumpida la normal ejecución del acuerdo de voluntades antes del momento pactado por las partes.
A estas dos categorías se suma la terminación del contrato por mutuo acuerdo. En este asunto, el contrato se terminó por un modo anormal de extinción del vínculo jurídico: terminación unilateral. En este orden de ideas, como el acto que declaró la terminación unilateral del contrato quedó en firme el 2 de febrero de 2006, fecha de notificación personal de la Resolución n°. 045 de 2006 (f. 171 c. 1), por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución n°. 529 de 2005, a partir del día siguiente inició el conteo de los cuatro meses para liquidación bilateral y los dos meses para la liquidación unilateral, que finalizaron el 2 de agosto del mismo año. En consecuencia, de conformidad con lo expresado previamente, el término de caducidad comenzó a correr a partir del día siguiente al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral del contrato, es decir, 3 de agosto de 2006 y como la demanda se presentó el 30 de mayo de 2008 (f. 20 c. 1), se concluye que se interpuso en tiempo.
Así las cosas, la Sala se aparta, con fundamento en las anteriores consideraciones, de la conclusión a la que llegó el Tribunal al estudiar la oportunidad de la acción contractual y, por ello, se revocará la sentencia en este aspecto. 6 Cfr. Escola, Héctor Jorge. “Tratado Integral de los Contratos Administrativos”. Vol. I. Parte General.
Depalma. Buenos Aires. 1977, p. 472-499. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2006, rad n°. 15239 [fundamento jurídico 3]. Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 14 Legitimación en la causa 6.
El Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social- OCEPAYS Ltda. está legitimado en la causa por activa y el municipio de Maicao está legitimado en la causa por pasiva, ya que fueron las partes del contrato n.° 008 de 2004 para la asesoría y dirección en la reorganización, operación, gestión de negocios y explotación de la propiedad inmobiliaria del municipio.
(fls. 21-30 c. 1). II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si resulta procedente la liquidación del contrato y los reconocimientos solicitados en la demanda por concepto de actividades ejecutadas y no pagadas. Análisis de la Sala 7. Como la sentencia fue recurrida por la parte demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 357 del CPC. 8.
Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio8. El régimen jurídico del contrato 9. El artículo 1 de la Ley 80 de 1993 establece que esa ley tiene por objeto disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales.
En consonancia, el literal a) del numeral 1 del artículo 2, definió, para los solos efectos de esta ley, que los municipios serían entidades estatales. El 1 de septiembre de 2004, el municipio de Maicao y el Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. celebraron el contrato nº. 008 de 2004 para la asesoría y dirección en la reorganización, operación, gestión de negocios y explotación de la propiedad inmobiliaria del municipio.
Como el municipio de Maicao fue parte del contrato, a sus contratos se 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, rad. 25.022 [fundamento jurídico 1]. Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 15 aplica, además del derecho privado (artículo 13 de la Ley 80 de 1993), la regulación especial prevista en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Definido el régimen jurídico del contrato, la Sala procede a efectuar la liquidación, luego de analizar las reclamaciones del demandante –pero únicamente frente a las actividades ejecutadas y pendientes de pago– para establecer si respecto de ellas resulta procedente su reconocimiento y por lo tanto deben ser incluidas en la respectiva liquidación. La liquidación judicial del contrato 10.
La parte demandante solicita que se liquide el contrato celebrado entre las partes y que, como consecuencia de ello, se hagan a su favor los reconocimientos solicitados en la pretensión sexta de la demanda (fls. 3-5 c. 1), cuyo valor asciende a los $3.475.476.950. Por su parte, la demandada adujo que la demandante no probó la causación de los valores que reclama, lo cual hace improcedente el pago de suma alguna. 11.
La liquidación de los contratos celebrados por la Administración Pública se configura como un acto jurídico destinado a verificar el cumplimiento del objeto contractual y evaluar el estado de ejecución de las obligaciones correspondientes. Este proceso, comúnmente llevado a cabo al término del contrato, implica un corte de cuentas con el propósito de: i) determinar la existencia de obligaciones pendientes, ii) analizar los saldos a favor y en contra, y iii) alcanzar un acuerdo que asegure la conformidad y liberación de las partes involucradas9.
En esencia, la liquidación representa un ajuste de cuentas que posibilita a las partes del acuerdo jurídico resolver las cuestiones relacionadas con las deudas y créditos mutuos. En la liquidación constarán acuerdos, conciliaciones y transacciones que ponen fin a discrepancias, permitiendo a las partes declararse en paz y salvo. La obligación de llevar a cabo la liquidación recae en contratos de ejecución sucesiva, aquellos en los cuales el objeto se realiza en etapas, así como 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2001 Rad. 12.660 [fundamento jurídico C] y sentencia de 4 de diciembre de 2006, Rad. 15.239 [fundamento jurídico 2.5].
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 16 en otros casos que lo requieran (art. 60 Ley 80 de 1993)10. La liquidación puede ser de mutuo acuerdo entre las partes (bilateral), unilateral por parte de la administración, o incluso judicial11.
La Ley 80 de 1993 prefirió, como es natural, la liquidación bilateral, derivada de la autonomía privada (arts. 32 y 40 Ley 80 de 1993). Esta forma de liquidación constituye un auténtico contrato jurídico12, un pacto negociado entre partes legalmente capacitadas, regido por las normas que garantizan el consentimiento libre de defectos como el error, la fuerza y el dolo (arts. 1502, 1508 a 1516 CC).
El propósito de este acuerdo es poner fin al contrato, definiendo los créditos y deudas recíprocas. Sin dejar «salvedades» específicas, no se pueden formular reclamaciones sobre las prestaciones pendientes (art. 1602 y 1603 CC). Este contrato puede ser sometido a control judicial debido a salvedades13, vicios en el consentimiento14, o eventos posteriores a su perfeccionamiento.
Ante el fracaso en la liquidación bilateral, la Administración tiene la facultad de realizar unilateralmente un ajuste de cuentas definitivo, sujeto a recursos legales y control judicial. En ausencia de ambas modalidades, ya sea por inexistencia total o parcial, o por la pérdida de efectos vinculantes debido a nulidad, corresponde al juez del contrato proceder a la liquidación15. 12.
Las partes celebraron el contrato n°. 008 el 1 de septiembre de 2004 en el cual acordaron lo siguiente: PRIMERA. Objeto del contrato. “la Asesoría y dirección en la reorganización, operación, gestión de negocios y explotación de la propiedad inmobiliaria del Municipio de Maicao, contenidas en las leyes 137 de 1959 y 388 de 1997, y las Resoluciones 015 de 1984 y 28 de 1994 de la Junta Directiva del INCORA ( ) la cual comprende: 1) Levantar el inventario de los bienes inmuebles de propiedad municipal que están ocupados ilegalmente; es decir, solamente en posesión o tenencia, en propiedad con falsa tradición o en adjudicación irregular a favor de personas naturales o jurídicas en la cabecera municipal. 2) Complementar el inventario con los bienes inmuebles que incorporó el Acuerdo Municipal que 10 Valga precisar que en el presente caso el contrato se celebró, ejecutó y terminó entes de la entrada en vigencia de artículo 217 Decreto Ley 19 de 2012, que subrogó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de junio de 2010, Rad. 18.971 [fundamento jurídico 4]. 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1984, Rad. 3215 [fundamento jurídico 4]. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de octubre de 1980, Rad. 1960 [fundamento jurídico F]. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de junio de 2008, Rad. 16.293 [fundamento jurídico 5.2]. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, Rad. 14.287 [fundamento jurídico 5.1].
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 17 adopta el Plan de Ordenamiento Territorial al crear el suelo urbano de las cabeceras y corregimientos. 3) Simultáneamente, proceder a la proyección de normas principales y reglamentarias sobre adjudicación regular y cesiones o transferencias gratuitas de predios (…) 4) Inventariados los predios, hechas las adjudicaciones normativas en los plazos estipulados e inscrito el remanente a nombre del Municipio, reforzar la gestión de negocios jurídicas con base en la propiedad inmobiliaria municipal, como la venta a plazos con intermediación financiera ( ) 5) Prestar servicios profesionales relacionados con la gestión de negocios jurídicos y administrativos que tengan su fundamento en la propiedad inmobiliaria municipal recuperando o reafirmando dicha propiedad.
El objeto conlleva la realización de todos los pasos esenciales para el desarrollo de las labores de 1) Realización del inventario de los predios titulados, de los sujetos de posible titulación, de aquellos que registran propiedad amparada en falsa tradición o adjudicados irregularmente. 2) Como prioridad contractual se establece la legalización de las instituciones educativas que carezcan de título justo. 3) Expedición de la correspondiente titulación o legalización de la propiedad municipal en posesión de personas naturales y jurídicas con base en las normas vigentes o futuras (…) 4) conciliación de conflictos sobre la propiedad y negociación de la titulación, 5) contribución a la elaboración de las normas sobre la materia. 6) la gestión de negocios ante personas naturales y jurídicas.
(fls. 121- 123 c. 1). En las cláusulas sexta y séptima del contrato pactaron el valor y la forma de pago. Dada la importancia que tiene la redacción de la cláusula en este asunto, se transcribe literal y en extenso: SEXTA. Valor del contrato. El Contratista recibirá como remuneración por sus servicios, Un anticipo de VEINTICINCO MILLONES DE PESOS ($25.000.000) que se amortizará con el pago de la comisión por legalización de las instituciones educativas.
Y el saldo restante una suma porcentual equivalente a los siguientes tipos de comisión: 1) Por la venta de los lotes a personas naturales o Jurídicas: Doce por ciento (12%) del valor de la venta. 2) Por La destinación de la propiedad inmueble inventariada que en vez de venta sea una estipulación para otros o una estipulación por otros; es decir, legalización a favor del Municipio o a favor de personas naturales o jurídicas, privadas o públicas, estas últimas determinadas mediante Acuerdo Municipal: Seis por ciento (6%) del valor catastral a favor del Contratista. 3) Por la pignoración, hipoteca, operación de crédito público u operación propia para el manejo de la deuda: Cinco por ciento (5%) del valor de la operación sobre el valor del predio a favor del Contratista, al desembolso de la acción. Siete por ciento (7%) del valor de la venta posterior del predio. 4) Por la fiducia o fideicomiso en garantía, encargo fiduciario o fiducia mercantil: Cinco por ciento (5%) del valor de cualquier desembolso sobre el bien a favor del Contratista.
Siete por ciento (7%) a favor del Contratista, al desembolso por venta del bien fideicomitido. 5) Por el valor potencial de venta del remanente de escrituras debidamente registradas: Seis por ciento (6%) del valor potencial de venta si en el evento de darse por terminado el contrato o de finalizar el tiempo estipulado de duración, quedase algún remanente; valor potencial que se calculará conforme la metodología y procedimiento que al efecto se venga trabajando hasta la fecha. 6) Por demanda de los actos administrativos ante las instancias judiciales y cuya conclusión o sentencia final sea a favor del Municipio: Un Veinticinco por ciento (25%) del valor de la reafirmación o recuperación de la propiedad municipal. 7) Por recuperación de la propiedad inmueble municipal mediante actos administrativos, de señor y dueño o de trabajos mecánicos: Un Veinte por ciento (20%) del valor del bien, calculado sobre el valor total del bien recuperado.
PARÁGRAFO PRIMERO. En ningún caso podrá confluir o darse de manera simultánea el pago de dos o más tipos diferentes de comisión por parte del Municipio. Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 18 PARÁGRAFO SEGUNDO. La entidad prestadora de servicios financieros contratada posteriormente para la administración de los bienes inmuebles o las ventas de ellos concederá el crédito para efectos de que el Municipio cancele sus obligaciones resultantes de la liquidación del contrato; pero en el evento de que no sea conveniente pactar dicho crédito, los compromisos adquiridos por el Municipio con el Contratista al vencimiento del presente contrato entrarán a formar parte de los pasivos municipales, y del producido de las primeras ventas se cancelará al Contratista la obligación pendiente.
PARÁGRAFO TERCERO. Teniendo en cuenta la falta de determinación del valor del presente contrato, las partes acuerdan que para efectos fiscales de legalización del mismo, el valor se fija en la suma de OCHENTA MILLONES DE PESOS ($80.000.000). SEPTIMA. Forma de pago. Los pagos a favor del Contratista los hará la Administración Municipal de la siguiente forma: Un anticipo de VEINTICINCO MILLONES DE PESOS ($25.000.000) que se amortizará con el pago de la comisión por legalización de las instituciones educativas.
Dicha suma se imputará al rubro 030701010403 denominado apoya a la educación de la vigencia actual, según certificación presupuestal No 1001158 expedida por el jefe de presupuesto Municipal. El mencionado pago se efectuará previa aprobación de la póliza. El saldo del presente valor se cancelará a través de la entidad financiera con quien se haga el convenio de captación de los recursos provenientes de la gestión y se depositarán en la cuenta que en la misma entidad financiera estipule el Contratista, así: El tipo de comisión 1) a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles contados a partir de la presentación a Tesorería Municipal de la respectiva cuenta de cobro por parte del Contratista, que anexe fotocopia o fotocopias de las certificaciones del Interventor; los otros tipos de comisión se pagarán, a más tardar, diez (10) días después de la presentación a Tesorería Municipal de la respectiva cuenta de cobro por parte del Contratista con el anexo indicado anteriormente o la certificación de la venta a crédito o contado expedida por la Fiduciaria, la sentencia que reafirma, recupera, reivindica o deja sin efecto la vulneración de una propiedad municipal en litigio, o la certificación del Interventor indicando las operaciones administrativas de recuperación o reafirmación. Sin perjuicio de la disponibilidad de recursos por parte del Municipio según el plan anual de caja.
Parágrafo 1. Para los efectos, se entiende que con el surtimiento escriturario y la comparecencia del funcionario de la Alcaldía que firma las escrituras se habrá finiquitado la venta, la cual se demostrará con la certificación del Interventor ante el Tesorero Municipal. Parágrafo 2. En correspondencia, se establece un término no mayor de cinco (5) días hábiles contados a partir de la firma de la Minuta de Compraventa para que el funcionario de la Alcaldía concurra al despacho notarial a firmar la escritura. 13.
Para la interpretación del contrato, el juez debe seguir ante todo el criterio sentado por el artículo 1618 del Código Civil, según el cual, conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras. Esta regla tiene plena aplicación cuando conste de manera inequívoca que la intención de las partes es distinta de lo que expresaron los términos del contrato y supone que, aún siendo claro en el sentido lingüístico y literal, ante una divergencia el juez debe precisar e indagar la recíproca intención de las partes, según las circunstancias del negocio jurídico16.
La labor del juez no se orienta, por 16 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 23 de noviembre de 2020, Rad. 11001-31-03-019-2011-00361-01 [fundamento jurídico C.1]. Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 19 supuesto, a enervar, reemplazar o suplantar a las partes17, ni a adulterar sus estipulaciones, sino más bien a la consecución reflexiva del sentido de una estipulación18.
En tal sentido, no solo al interpretar el contrato, sino sus acuerdos modificatorios, debe precisar la finalidad común de las partes, con el fin de determinar el resultado específico perseguido por ellas, de acuerdo con su contenido, alcance, utilidad y función19. 14. De conformidad con la cláusula sexta del contrato, habría un pago de $25.000.000 como anticipo, que sería amortizado con el pago de la comisión por legalización de las instituciones educativas.
El saldo restante se pagaría como un valor porcentual equivalente a una comisión que variaría según la actividad ejecutada. En efecto, las comisiones se calcularían de la siguiente manera: i) por la venta de lotes el 12%; ii) por la legalización de los inmuebles el 6%; iii) por la pignoración, hipoteca, operación de crédito público u operación propia para el manejo de la deuda el 5% del valor de la operación y el 7% del valor de la venta posterior del predio; iv) por la fiducia o fideicomiso el 5% de cualquier desembolso sobre el bien; v) el 6% del valor potencial de venta del remanente de escrituras; vi) por demanda de los actos administrativos cuya sentencia sea favorable para el contratista un 25% de la reafirmación o recuperación de la propiedad y vii) por la recuperación de la propiedad inmueble municipal por medio de acto administrativo, un 20% del valor del bien.
En ningún caso podría darse de manera simultánea el pago de dos o más tipos de comisión. Para el reconocimiento y pago de la comisión, según la cláusula séptima del contrato, se requería presentar ante la tesorería municipal la respectiva cuenta de cobro con la fotocopia de la certificación del interventor. En ciertos casos era necesario, además, la certificación de la venta a crédito o de contado expedida por la fiduciaria, la sentencia que reafirma, recupera, reivindica o deja sin efecto la vulneración de una propiedad municipal en litigio, o la certificación del interventor indicando las operaciones administrativas de recuperación o reafirmación. 17 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 7 de febrero de 2008, Rad. 2001- 06915-01 [fundamento jurídico 2]. 18 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 14 de febrero de 2000, Rad. 5577 [fundamento jurídico 1]. 19 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1 de agosto de 2002, Rad. 6907 [fundamento jurídico 1].
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 20 Ello implica que para que las cuentas de cobro fueran reconocidas y pagadas debían presentarse con la respectividad certificación del interventor en la que se aprobara la actividad ejecutada o, en su defecto, con los soportes técnicos que acreditaran la venta o la recuperación de la propiedad municipal. 15.
La jurisprudencia de esta Corporación20 ha sido uniforme en considerar que, en los eventos en que se pretende el pago de prestaciones ejecutadas en el marco de un contrato, quien alega tiene la carga de acreditar que cumplió cabalmente las obligaciones a su cargo o que, estando dispuesto a satisfacerlas, le fue imposible ejecutarlas por causas imputables a su contraparte.
Corresponde al contratista, para efectos de la liquidación judicial que pretende, demostrar cuál fue el alcance de su ejecución contractual y la forma en la que esta repercutió positivamente en la gestión de la propiedad municipal. La cláusula de precio se pactó por unos porcentajes de comisión según los resultados obtenidos en procura de la formalización y enajenación de la propiedad municipal, de modo que cada una de las actividades ejecutadas por el contratista debe estar debidamente soportada.
En este orden de ideas, la Sala procede a analizar la existencia de tales labores, conforme las pruebas que obran en el proceso. 16. El contratista pretende que se le reconozca la suma de $3.475.476.950, como contraprestación por la ejecución de las siguientes actividades: i) por el inventario de la propiedad municipal en los sectores catastrales 1, 2, 3, 4 y 5 de la cabecera municipal; ii) por el inventario de la propiedad municipal por resoluciones 015 de 1984 y 28 de 1994 del INCORA; iii) por el inventario de la propiedad municipal por Leyes 388 de 1997 y 137 de 1959 en las cuatro cabeceras corregimentales con suelo urbano: Carraipía, Limoncito, Majayura, Limoncito y Paraguachón; iv) por el inventario de la propiedad municipal con construcción de uso institucional; v.a) por adjudicaciones del INCORA; v.b) por declaraciones judiciales de pertenencia en el área de propiedad municipal; v.c) por predios adjudicados por el municipio de Maicao en extensión mayor de 2.000 metros cuadrados y vi) por las tres cuentas que reposan en la secretaría general del municipio de Maicao con sus respectivas certificaciones del interventor. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, rad. n°. 17.552 [fundamento jurídico 4].
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 21 17. Los documentos se clasifican en representativos, cuando sin plasmar narraciones o declaraciones, contienen imágenes, como las fotografías, pinturas, dibujos, etc.; declarativos, cuando contienen un testimonio o una declaración de hombre y; dispositivos, cuando contienen una declaración constitutiva o de carácter negocial encaminada a producir un efecto jurídico.
Esta clasificación importa para otorgar valor probatorio a un documento, ya que la ley procesal civil tiene exigencias diferentes según se trate de documento proveniente de las partes o emanado de terceros. Según los artículos 252 y 276 CPC, un documento privado es auténtico por reconocimiento implícito cuando la parte aporta al proceso un documento privado, en original o en copia.
Al aportarlo, reconoce su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. 17.1 Obran en el expediente ocho informes que el contratista elaboró y presentó ante el director del departamento administrativo de planeación del municipio sobre la gestión realizada en el marco del contrato n°. 008 de 2004 (fls. 176-200 c. 1).
Los documentos corresponden a las gestiones realizadas de octubre a diciembre de 2004 y de marzo a julio de 2005 y cada uno de ellos tiene el sello de recibido por parte del municipio. En ellos se aprecia una relación general de diferentes «logros obtenidos» por el contratista durante el respetivo mes y contienen, además, unas «recomendaciones en materia inmobiliaria».
Como actividades realizadas se destacan, por ejemplo; i) la proyección de comunicaciones; ii) inspección ocular y elaboración de minutas a instituciones educativas y puestos de salud; iii) levantamiento predial de las cabeceras «corregimentales»; iv) proyección de actos administrativos; v) definición de inventarios; vi) recepción de solicitud y trámite de subsidios y vii) titulación de predios, entre otras.
Los informes son documentos privados y auténticos, porque fueron elaborados y aportados por la sociedad demandante y no se tacharon de falso. La Sala observa que dichos informes corresponden a la obligación número trece prevista en la cláusula segunda del contrato, según la cual, el contratista debía rendir informes mensuales impresos y en medio magnético a la dirección del departamento administrativo de planeación del municipio sobre la gestión realizada.
Por consiguiente, estos documentos únicamente dan cuenta del cumplimiento de la presentación de informes mensuales, pero no acreditan la ejecución de las actividades contractuales, porque no fueron aprobadas por el interventor, carecen Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 22 de soportes documentales y no tienen respaldo alguno más allá de las propias afirmaciones del contratista.
Si bien es cierto que en los documentos se anuncia que se acompaña en medio magnético la información que sustenta el contenido de dichos informes, la Sala advierte que no fueron aportados al proceso. En este orden de ideas, estos documentos no ofrecen elementos de convicción que permitan establecer la efectiva prestación del servicio y, menos aún, los términos en que la misma se efectuó. En otras palabras, de dichos informes no es posible establecer el verdadero número de gestiones realizadas por el contratista, en la medida en que no fueron debidamente individualizadas, así como tampoco se infiere el tipo de actuaciones surtidas en cada una de los «logros» que se enuncian, ni tampoco su incidencia en los resultados que se encontraban a su cargo.
Estos informes solo se refieren a unas actividades sin que se relacionen de manera precisa con las obligaciones a cargo del contratista en el marco de la ejecución contractual. Se reitera que estos documentos no fueron acompañados de soporte alguno que acredite que hubiera ejecutado tales labores, más allá de sus propias afirmaciones y, por lo tanto, resultan insuficientes para acreditar alguno de los valores que reclama el contratista. 17.2 Obra en el expediente un CD (fl. 104 c. 1) que contiene siete archivos en formato Excel que presentan una relación de datos y se denominan de la siguiente manera: i) 1.
Inventario de los sectores 1,2,3,4 y 5 de la cabecera municipal - compra en parte; ii) 1.1 inventario vendido en parte sector 1, 2, 3, 4, y 5; iii) 3. Inventario de las cabeceras corregimentales; iv) 4. Inventario de la propiedad municipal y anexos v) inventario por adjudicación del Incora; vi) 5.2 inventario por declaraciones judiciales y vii) adjudicaciones más de 2000 metros.
Se observa que los documentos 1-3 y 5 contienen una lista de «códigos, direcciones, áreas, valor m2 x ZGH y total catastral» por cada uno de los sectores. El documento número 4 contiene una «relación de las sedes de las instituciones educativas legalizadas». En el documento número 6 se consignó una lista de predios con los nombres del poseedor u ocupante y una relación de fechas de providencias judiciales y en el documento número 7 otra lista de códigos con una relación de nombres, direcciones y valores.
Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 23 Estos documentos privados, de contenido declarativo, se presumen auténticos, ya que no se tacharon de falsos ni fueron desconocidos, y la Sala puede apreciarlos porque no se solicitó su ratificación. La demandante apoya sus pretensiones en estos documentos y el nombre de cada uno de ellos corresponde a los valores que reclama en la demanda (fls. 3-5 c. 1).
Se aprecia que la sociedad contratista limitó su labor probatoria a la presentación de unos «inventarios» en los cuales afirma haber cumplido el objeto contractual y se atribuye el haber conseguido la formalización de una gran cantidad de predios en favor del municipio; sin embargo, no se precisaron: i) cuáles fueron las gestiones sobre cada uno de los inmuebles; ii) la forma en que estas actividades se relacionan con las obligaciones contractuales; iii) en qué consistieron las intervenciones en los procesos judiciales que, supuestamente, terminaron con sentencia favorable al municipio y iv) la fuente de información con fundamento en la cual se elaboraron dichos documentos.
Contrario a ello, se presenta una simple relación de datos sin soporte alguno y de los cuales se desconoce si fueron recibidos por la entidad demandada. En efecto, no es posible aceptar estos documentos como prueba, en tanto ninguno de los archivos presentados y su contenido fueron aceptados y mucho menos recibidos a satisfacción por la entidad contratante, por lo cual no respaldan las pretensiones económicas de la demandante, en tanto no demuestran alguna gestión de su parte que hubiera redundado en beneficio del municipio de Maicao. 17.3 Estas conclusiones deben hacerse extensivas al oficio del 29 de agosto de 2005, según el cual, el contratista remitió al municipio 17 resoluciones que benefician a un grupo de familias del «programa de cesión gratuita de predios» (f. 141 c. 1).
Al proceso no se aportaron las resoluciones que se indican en el documento, ni tampoco soporte alguno de la actividad allí consignada. La Sala reitera que, de conformidad con la cláusula séptima del contrato (fls. 127-126 c. 1), para proceder al reconocimiento y pago de las actividades realizadas por el contratista, las partes acordaron que éste debía radicar la cuenta de cobro con la respectiva certificación del interventor o, en su defecto, los documentos técnicos que dieran cuenta de la gestión realizada. 18.
Según el artículo 251 del CPC (retomado por el art. 243 del CGP), documento Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 24 público es el otorgado por el funcionario en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado.
Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad, de conformidad con el artículo 252 del CPC. El mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en los términos del artículo 187 CPC. 18.1 José Daniel Guevara Pulido, director administrativo de planeación municipal, y Emerson Mora Gudiño, agrimensor municipal, certificaron que las instituciones oficiales del «Triángulo, Mercado Público, Subestación Corelca, Casa de la Cultura y Personería Municipal» fueron objeto de «inspección ocular» por el representante legal de OCEPAYS Ltda. y el equipo técnico del departamento administrativo de planeación (f. 139 c. 1).
De conformidad con el documento, el avalúo catastral de las instituciones es de $570.747.684 y la comisión del 6% sobre ese valor corresponde a $34.244.861. La certificación del director administrativo de planeación municipal es un documento público que acredita la realización de una gestión en el marco del contrato n°. 008 de 2004. Se presume auténtico, porque no se tachó de falso (art. 252 CPC) y su contenido no fue desvirtuado por otras pruebas.
Es, además, coincidente con las cuentas de cobro que el contratista presentó el 21 de abril de 2005 y 31 de marzo de 2006 (f. 137 c. 1) por valor de $34.244.861 por concepto de instituciones oficiales. Asimismo, se aprecia que la inspección ocular de instituciones oficiales corresponde a la actividad número 3.3 del objeto del contrato, según la cual, «es esencial para el desarrollo de las labores la visita e inspección del predio en compañía del funcionario del departamento administrativo de planeación asignado» (f. 122 c. 1).
El demandante, en los alegatos de conclusión de primera instancia, confesó que el municipio de Maicao le reconoció la suma de $41.606.115, los cuales recibió a finales del mes de abril de 2009 (f. 298 c. 1). Además, aportó la Resolución n°. 239 del 27 de abril de 2009 –mediante la cual se reconoció la suma de $41.606.115 al contratista– con sus respectivos comprobantes de egreso y consignación (fls. 303 y 304 c. 1).
De modo que, de lo dicho por la parte demandante se extrae la confesión de hechos. En efecto, esa afirmación produce consecuencias jurídicas Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 25 adversas al confesante, recae sobre un hecho personal sobre el cual la ley no exige un medio de prueba, fue libre, expresa y consciente y el demandante tenía capacidad y poder dispositivo para confesarlo, según los artículos 194 y 195.2 del CPC.
Por ello, la Sala le dará valor probatorio a su confesión. Así las cosas, respecto de la pretensión 6.6 de la demanda, que corresponde a la reclamación por «las tres cuentas de cobro que reposan en la secretaría general del municipio por valor de $41.606.115» (fls. 4-5 c. 1) y que tienen como soporte la certificación del director administrativo de planeación municipal, es claro que las partes quedaron a paz y salvo con el pago que hizo la entidad en abril de 2009, porque obran en el expediente las referidas cuentas de cobro del 21 de abril de 2005 –que corresponde a la legalización de instituciones oficiales por valor de $34.244.861– (f. 137 c. 1) y las dos del 25 de abril de 2006 –que corresponden a la titulación de predios por la suma de $3.633.719 y $3.727.535, respectivamente– (f. 154 y 155 c. 1), las cuales, entiende la Sala, son las mismas que se reclaman en la pretensión 6.6 de la demanda por valor de $41.606.115 y cuyo fundamento son las actividades certificadas por el director administrativo de planeación municipal. 18.2 Finalmente, se observa que obran en el expediente una certificación –con la respectiva solicitud (fls. 202-203 c. 1)– de Patricia Gutiérrez Barros –registradora principal encargada– sobre la transferencia del derecho de dominio de unos bienes inmuebles a favor del municipio de Maicao (f. 201 c. 1) y el acto de protocolización de un silencio administrativo positivo que adelantó el alcalde del municipio en la Notaría Única de Maicao (fls. 204-205 c.1).
Dichos documentos no acreditan la ejecución contractual por parte del contratista, ya que no hay ningún otro soporte que permita acreditar su participación en estas diligencias. 19. Conforme a las pruebas, el 1 de septiembre de 2004, el municipio de Maicao y OCEPAYS Ltda. celebraron el contrato de prestación de servicios n°. 008 de 2004 para la asesoría y dirección en la reorganización, operación, gestión de negocios y explotación de la propiedad inmobiliaria del municipio (fls. 121-130 c. 1).
El 3 de enero de 2005, las partes suscribieron el otrosí n°. 1 con el fin de prorrogar el plazo del contrato (fls. 131-132 c. 1). El 25 de agosto siguiente, el municipio de Maicao ordenó, mediante Resolución n°. 266, iniciar a una actuación administrativa para identificar posibles irregularidades en el proceso de Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 26 contratación (fls. 144-145 c. 1), que derivó en la terminación unilateral del contrato mediante Resolución n°. 529 (fls. 156-164 c. 1), confirmada mediante Resolución n°. 045 (fls. 167-170 c. 1).
Aunque en el proceso quedó acreditado que las partes celebraron un contrato, no existen elementos probatorios que permitan determinar el estado de las prestaciones, como tampoco los conceptos y las cuantías que se adeudan entre sí las partes, en relación directa con el contrato. No hay manera de verificar si las partes cumplieron, o no, las obligaciones derivadas del contrato n°. 008 y en qué medida lo hicieron.
Es más, obran en el expediente tres grupos de pruebas y ninguno de ellos da cuenta de manera clara y verosímil de los valores que se reclaman en la demanda. El primer grupo de pruebas está compuesto por los informes del contratista y los documentos aportados en CD [núm. 17.2], los cuales carecen de firmeza y precisión, porque ninguno fue aceptado y mucho menos recibido a satisfacción por la entidad contratante.
Tampoco fueron aprobadas por el interventor, carecen de soportes documentales y no tienen respaldo alguno más allá de las propias afirmaciones del contratista. En un segundo grupo están las cuentas de cobro y la certificación expedida por el director administrativo de planeación municipal y el agrimensor municipal [núm. 18.1], las cuales acreditan unas gestiones realizadas por el contratista cuya comisión equivale a $41.606.115; sin embargo, como quedó expuesto, el municipio pagó esta suma y así lo reconoció la demandante.
El tercer grupo de pruebas está compuesto por la certificación de la registradora principal encargada y el acto de protocolización del silencio administrativo positivo [núm. 18.2]. Estos documentos tampoco respaldan las pretensiones económicas de la demandante, en tanto no demuestran alguna gestión de su parte. 20. En definitiva, esta instancia no cuenta con elementos de juicio suficientes para determinar el cruce final de cuentas del contrato n°. 008, porque, como quedó anotado, se desconoce en qué proporción fue ejecutado el objeto contractual y qué sumas verdaderamente se adeudan entre las partes.
Por esta razón, la Sala se abstendrá de liquidarlo judicialmente. Como no hay pruebas que permitan a la Sala determinar con precisión las acreencias pendientes en favor y en contra de cada uno de los contratantes con ocasión a la ejecución de sus obligaciones, la Sala negará esta pretensión. Radicación: 44001-23-31-001-2008-00061-01 (46.299) Demandante: Observatorio de Coyuntura Económica, Política, Ambiental y Social-OCEPAYS Ltda. Demandado: Municipio de Maicao Asunto: Acción contractual 27 Costas 21.
De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. 22. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia del 10 de octubre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE21 NICOLÁS YEPES CORRALES Aclara voto VF 21 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
DAR/PT