1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: CLAUDIA PATRICIA SALAZAR RAMÍREZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Abogados deben aportar poder especial que los faculte para presentar una solicitud de amparo constitucional; el poder, además de ser especial, debe ser específico.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Patricia Salazar Ramírez, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 del 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 2 de julio de 2024 la señora Claudia Patricia Salazar Ramírez, a través de apoderado2, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 1 Que ingresó para fallo el 15 de julio de 2024. 2 La abogada es Diana Carolina Álzate Quintero cuya tarjeta profesional es la No. 165.819.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 Hechos relevantes 2. La señora Claudia Patricia Salazar Ramírez laboraba como docente en el Municipio de Medellín en los servicios educativos estatales.
Se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 3. El 4 de agosto de 2021, la señora Claudia Patricia Salazar Ramírez solicitó al Municipio de Medellín el reconocimiento y pago de la sanción por mora en la consignación de las cesantías, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, quien a través de acto administrativo No. 202130441128 del 6 de octubre de 2021 resolvió de manera negativa. 4.
La señora Claudia Patricia Salazar Ramírez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Municipio de Medellín con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo reseñado, se reconociera su derecho al pago de la sanción por la mora así como de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías y se condenara en costas. 5.
Mediante sentencia del 30 de junio de 2023, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al accionante. El Juzgador determinó que a los docentes no les asiste el derecho reclamado que abarca a los demás servidores públicos y trabajadores particulares, ya que su implementación desconoce el principio de inescindibilidad normativa, pues la indebida aplicación implica extender injustificadamente a los docentes las prerrogativas que gozan frente a otros sectores. 6.
Inconforme con esta decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia. Mediante providencia del 30 de enero de 2024, dicho tribunal confirmó la sentencia de primera instancia. Específicamente, señaló que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales gozan de derechos prestacionales explícitamente reconocidos por la normatividad especial.
En cuanto a las cesantías, indicó que su reconocimiento se rige por un procedimiento establecido en el Acuerdo 039 de 1998, Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 el cual sigue en vigor.
Por lo tanto, aplicar el principio de favorabilidad de una norma general sobre un régimen especial sería contrario a los principios fundamentales del debido proceso y la legalidad administrativa que la entidad demandada debe seguir para reconocer las prestaciones de los docentes. Pretensiones 7. Solicita la parte accionante lo siguiente: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto, SE REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNA (sic) ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, MAGISTRADA PONENTE ADRIANA BERNAL VELEZ, radicado: 05001333302520220011502, el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia.” Fundamentos de la demanda de tutela 8.
La parte accionante indicó que se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, toda vez de que al momento de la presentación de la demanda y a la fecha en que fue proferida la sentencia de primera instancia -30 de junio de 2023- no existía la sentencia de unificación No. SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 20233. 9.
Afirmó que no se respetó el debido proceso en relación con la sanción de la Ley 50 de 1990, ya que no se consideró el caso objeto de revisión en la sentencia de unificación, donde no se condenó en costas a la parte demandante. 10. Además, indicó que se desconoció el ordenamiento procesal en cuanto a la condena en costas. Precisó que la “primera regla” desconocida establece que deben imponerse a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. La “octava regla” especifica que las costas solo procederán cuando en el expediente se demuestre su causación y en la medida en que se comprobó. Por lo tanto, el mandato del ordinal 1° del artículo 365 del CGP está sujeto a las exigencias del ordinal 8 de la misma norma.
Esto significa que las costas se impondrán a la parte vencida solo si se demuestra en el 3 Sentencia que fue notificada el 13 de octubre de 2023. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 expediente que fueron causadas.
Dado que en el proceso no hay pruebas que demuestren la causación de las costas procesales por parte de la demandante, debió revocarse la condena en costas. 11. Precisó que antes de la sentencia de unificación, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria del numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los docentes oficiales de manera general, independientemente de su afiliación al FOMAG.
Esto se basaba en los principios de favorabilidad e igualdad, dada la calidad de servidores públicos que ostentan los docentes oficiales. 12. En relación con la regulación de las costas en materia procesal según la Ley 1437 de 2011, se modificó lo establecido en la Ley 446 de 1998 para garantizar la independencia de la conducta procesal de los litigantes.
El nuevo precepto establece que, salvo en los procesos de interés público, la sentencia determinará la condena en costas, cuya liquidación y ejecución seguirán las normas del Código de Procedimiento Civil. Además, el artículo 47 de la Ley 2080 del 21 de enero de 2021 añadió el artículo 188 a la Ley 1437 de 2011. 13. Agregó que en el presente caso no se aparecen probados los gastos judiciales sufragados por la entidad demandada ya que se trata de un asunto de puro derecho y mucho menos aparece probada la temeridad o mala fe, dado lo anterior, mencionó una providencia del 16 de abril de 20154.
Por último, precisó que, conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado en materia donde se debaten derechos laborales se tiene que atender la posición de los sujetos procesales. Trámite procesal 14. A través de auto del 5 de julio de 2024, el despacho admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia como accionado; al Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín como terceros interesados en las resultas del proceso.
Además, requirió al accionado para que allegara copia digital del expediente con radicado 05001-33-33- 025-2022-00115-00/02. 4 Sentencia 25000-23-24-000-2012-00446-01 C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 Intervenciones 15.
El Tribunal Administrativo de Antioquia remitió el expediente 05001-333-30- 25-2022-00115-02 de manera digital. 16. El Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín manifestó que en la sentencia de primera instancia, fueron consignados los argumentos de hecho y de derecho que sustentan su posición. Además, el Tribunal Administrativo de Antioquia respaldó la postura adoptada y discutida en la solicitud de tutela.
Argumentó que los planteamientos de la parte demandante no sustentan una presunta vulneración de los derechos fundamentales, sino que, por el contrario, parece más una tentativa de establecer una tercera instancia, ya que la motivación detrás de la solicitud de tutela es similar a la presentada en la demanda inicial y en el recurso de apelación. Agregó que la acción de tutela no cumple con los requisitos generales, ya que el asunto se centra meramente en lo económico, intentando sustituir los procedimientos judiciales ordinarios y anular las costas procesales, a pesar de que se aplicó la normativa vigente y se emitió una sentencia confirmada tanto en primera como en segunda instancia. 17.
El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda y defendió la interpretación del artículo 188 del CPACA se estableció que una vez se decidiera la sentencia en lo relacionado a las costas, a menos de que se trate de un interés público, se le dará el trámite consagrado del CGP, tal como se menciona en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
Por otro lado, mencionó varias sentencias del Consejo de Estado5 relacionadas con la aplicación del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 188 de la Ley 1437 del 2011. Por último, precisó que, de acuerdo con la posición referenciada de esta Corporación, las actuaciones realizadas por el Distrito de Medellín como parte 5 Mencionó las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en Sentencia 11001-03-26-000-2019-00011-00; 05001-33-33-025-2022-00115-00/02; 25000-23-42- 000-2013-04941-01, entre otras.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 demandada en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se demuestra una participación activa en el proceso. 18. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) no intervino pese a estar notificado6.
C O N S I D E R A C I O N E S 19. El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. 20.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “ARTÍCULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 21. Asimismo, el Decreto 2591 de 1991, señala que los titulares de la acción de tutela podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), (iv) así como a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa).
De igual manera, según se dispone en la ley, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los 6 El auto admisorio fue notificado el 8 de julio de 2024 a la siguiente dirección: tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado). 22.
De las anteriores normas se desprende que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es que quien la instaure se encuentre legitimado en la causa por activa para buscar la protección de sus derechos fundamentales. Es decir, este presupuesto exige que los derechos objeto de protección estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. 23.
Conforme a lo establecido por la Corte Constitucional, el poder en materia de tutela tiene las siguientes características: i) se trata de un acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico; ii) cuando se trata de un poder especial, tiene que ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho y se encuentre habilitado con la tarjeta profesional.
Es decir, que la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el poder especial respectivo, por tal motivo no se puede hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional7. 24. Pues bien, de conformidad con lo anteriormente mencionado, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y anexa el correspondiente poder especial, es decir que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional, porque este se confiere para un fin específico y determinado con la finalidad de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a unas pretensiones8.
Incluso la Corte Constitucional ha sostenido de manera expresa, que “cuando la acción de tutela se ejerce a título de otro, es necesario contar con poder especial para legitimar su interposición. La carencia de la citada personería para iniciar la acción de amparo 7 Alguna de las sentencias de la Corte Constitucional en las que se precisa estos argumentos son la T-020 de 2016, T-417 de 2013, T-531 de 2002, entre otras. 8 Sentencia T-001 de 1997.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 constitucional, no se suple con la presentación del apoderamiento otorgado para un asunto diferente”9. 25. En el caso bajo estudio, la señora Diana Carolina Álzate Quintero interpuso la acción de tutela en representación de la señora Claudia Patricia Salazar Ramírez, por la supuesta vulneración al debido proceso, acceso a la administración de justicia y principio de gratuidad, con ocasión de la expedición de la providencia del 30 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia10. 26.
Cabe advertir que, la Sala considera que el poder allegado por la abogada Álzate Quintero no cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional, tal como se puede ver a continuación: 27. Con base a lo anterior, es preciso colegir que en el mandato no se precisó la providencia cuestionada y el proceso en el que se profirió, lo que demostraría que no contiene la totalidad de los parámetros mínimos requeridos que se requieren para el apoderamiento en esta clase de controversias como son, el acto y/o providencia que motiva la solicitud de amparo y los derechos fundamentales reclamados. 28.
En ese orden de ideas, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni tampoco la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos 9 Corte Constitucional. Sentencia T-001 de 1997. M.P: Dr. José Gregoria Hernández Galindo. 10 La apoderada de la accionante dentro de la solicitud de tutela, adjuntó la providencia del 30 de enero de 2024, proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Sin embargo, en la petición de amparo solicitó lo siguiente: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto, SE REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNA (sic) ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA, MAGISTRADA PONENTE ADRIANA BERNAL VELEZ, radicado: 05001333302520220011502, el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa11, más aún cuando quien presenta la solicitud es un abogado, lo que resulta inexcusable, pues la misma Ley y jurisprudencia han facilitado el otorgamiento de un poder a estos profesionales del derecho y es claro que debe saber que, un poder no se otorga sin mandato o sin el lleno de los requisitos legales y jurisprudenciales para un proceso determinado más si se trata de una acción de tutela. 29.
Por tal motivo, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 11 Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2013 Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03374-00 Accionante: Claudia Patricia Salazar Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 10 Nota: este documento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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