CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 760012333000201900434 01 No. Interno: 3092 – 2022 Demandante: GILBERTO MUÑOZ LEÓN Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Pensión Gracia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, negó las pretensiones de la demanda promovida por Gilberto Muñoz León contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Gilberto Muñoz León, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó las Resoluciones RDP 039318 del 27 de septiembre de 2018, RDP 043894 del 13 de noviembre de 2018 y RDP 048171 del 21 de diciembre de 2018 proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida y se resolvió el recurso de reposición y apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocer y pagar la pensión gracia al demandante, en concordancia con lo establecido en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, teniendo en cuenta todos los factores salariales, los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, las primas y demás emolumentos que constituyen salario, en cuantía equivalente al 75%, efectiva a partir del momento en que adquirió el estatus de pensionado.
De la misma forma, peticionó que se condene a la entidad a liquidar y pagar las mesadas pensionales adeudadas, causadas por el reconocimiento de la pensión gracia, desde cuando adquirió el estatus de pensionado hasta cuando se haga la inclusión en nómina. También reclamó el reconocimiento y pago de los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA y que se condene en costas en virtud de lo reglado en el artículo 188 ibidem.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 1 – 14), en síntesis, son los siguientes: El señor Gilberto Muñoz León ha estado vinculado “al servicio nacional de docencia por más de 20 años”, con vinculación inicial el 1 de septiembre de 1977 y ha acumulado hasta el momento de presentación de la demanda, 22 años, 10 meses y 26 días al servicio del Estado.
Refirió que el demandante ha prestado sus servicios con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta, y nunca ha sido sancionado disciplinaria, fiscal o penalmente. Sostuvo que al contar con más de 50 años y el tiempo de servicios necesario, con fecha 12 de julio de 2018 elevó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
A través de la Resolución 039318 del 27 de septiembre de 2018, la UGPP da respuesta en forma negativa al reconocimiento pensional pretendido. En contra de esta decisión, el demandante interpone recurso de reposición y en subsidio apelación, los que fueron decididos a través de las Resoluciones RDP 043894 del 13 de noviembre de 2018 y RDP 048171 del 21 de diciembre de 2018, respectivamente, confirmando el acto recurrido.
Refirió que no se puede desconocer el tiempo de servicios prestados a través de OPS ni tergiversar la vinculación del docente, puesto que corresponde a docente nacionalizado, y es la entidad territorial la que asume el pago de todas las acreencias laborales. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 13, 29, 46, 48, 53, 123, 209 y 228 de la Constitución Política; 15 de la Ley 91 de 1989; la Ley 114 de 1913;
Ley 116 de 1928; y, la Ley 37 de 1933. 2. Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (ff. 71 a 72 reverso del expediente): Manifestó que las condiciones exigidas para ser beneficiario de la pensión gracia, ya sea por servicios docente en primera, secundaria o normalista, es que se hayan prestado en entidades territoriales, en cuanto la compatibilidad pensional que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios.
Alegó que el demandante no logró acreditar 20 años de servicio en la docencia con carácter nacionalizado, para ser acreedor a la pensión gracia, en cuanto fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción, buena fe, cobro de lo no debido e imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de sentencia proferida el nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Luego de hacer un recuentro del marco normativo aplicable a la pensión gracia, la jurisprudencia relevante sobre el tema y las pruebas obrantes en el expediente, el a quo concluyó que al analizar los diferentes períodos laborados por el demandante, que inició su vinculación como docente territorial el 1 de septiembre de 1977, en la Escuela Rural Mixta El Manzano, en principio, tendría derecho al reconocimiento de la prestación pretendida, toda vez que cumple con el presupuesto del artículo 15 de la Ley 91 de 1980, por ostentar vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.
Sin embargo, a pesar de haber acreditado 20 años de servicios, las plazas en las que desarrolla la labor docente no son de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales o nacionalizadas, pues en ellas se especificó que su vinculación fue del orden nacional. Concluyó que el demandante no cumplió con la acreditación de los 20 años de servicio, en los que las vinculaciones hayan sido del orden nacionalizado, departamental, distrital o municipal, pues si bien se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980, el tiempo laborado al servicio de la docencia lo hizo por nombramientos de carácter nacional. 4.
Recurso de apelación El demandante a través de apoderado, en escrito visible a folios 99 a 102 del expediente, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Alegó que los tiempos laborados por el demandante son de carácter territorial, pues conforme a los decretos de nombramiento, se puede evidenciar que dicha actuación se surtió ante la alcaldía municipal y no fueron emanados los nombramientos por parte de la Nación. Refirió que el demandante laboró por más de 20 años como docente territorial, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y tiene más de 50 años.
Refirió que, de los documentos aportados como pruebas de la labor desempeñada, se puede establecer que el demandante ejerció la docencia con el carácter territorial desde 1980, es decir, se cumple con la ritualidad exigida para acceder a la pensión gracia. Sostuvo que “deben ser tenidos en cuenta todos los tiempos laborados por el docente y no simplemente limitarse el juzgador a desechar un tiempo que según certificaciones es “NACIONAL” o que no existe claridad al respecto, cuando la realidad es que este tipo de vinculación corresponde a NACIONALIZADO O TERRITORIAL, pues como se explicó de manera amplia los orígenes de las cuentas para financiar la prestación del servicio docente, provienen directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos educativos regionales, y es muy común que, las entidades territoriales a la hora de certificar el tiempo de servicio emitan tales documentos incompletos o con información errada como por ejemplo decir que un docente tiene vinculación NACIONAL cual lo correcto y real es que, siempre ha tenido vinculaciones territorial o nacionalizado.” 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 15 de septiembre de 2022 (f. 114), se prescindió del período para correr traslado a las partes conforme al numeral 5 del artículo 67 del Ley 2080 de 2021, por lo que una vez surtido el término de notificación del auto a través del cual se admitió el recurso de apelación conforme a lo establecido en el artículo 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, el expediente ingresó para proferir decisión de segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia consiste en determinar si el señor Gilberto Muñoz León, reúne el requisito de acreditar 20 años de servicio como docente territorial, para efectos de acceder a la gracia de la pensión, de conformidad con lo preceptuado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la sentencia del 9 de diciembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. 2.3. Hechos probados De los antecedentes administrativos allegados al expediente se constató que: El jefe de almacén y Archivo Municipal de Buenos Aires Cauca certificó que el señor Gilberto Muñoz León, laboró al servicio de Buenos Aires Cauca, en el cargo de director de la Escuela Rural Mixta – El Manzano, desde el 1 de septiembre de 1977 hasta el 3 de octubre de 1979, completando un tiempo de servicios de 2 años, 1 mes y 3 días.
Declaración juramentada realizada por el demandante ante la Notaria Tercera del Círculo de Palmira (Valle), en la cual manifestó bajo la gravedad del juramento la idoneidad y buena conducta (f. 22). Obra Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Palmira (Valle) en los cuales se advierte que el demandante prestó los servicios docentes, así: El demandante elevó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, el 12 de julio de 2018, la que fuera resuelta en forma negativa a través de la Resolución RDP 039318 del 27 de septiembre de 2018, con el argumento de que “no está demostrado el tipo de vinculación de todo el tiempo de servicio; además que no obran actos administrativos de nombramientos y posesión de cada una de las referidas vinculaciones.” En contra de esta decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (ff. 46 – 47), el que fuera decidido a través de las Resoluciones RDP 043894 del 13 de noviembre de 2018 (ff. 48 reverso – 51) y RDP 048171 del 21 de diciembre de 2018 (ff. 52 – 54), por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social confirmó el acto recurrido. 2.4.
Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de 114 de 1913, prescribía que para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.
Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: ““(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “(…) para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
Ahora bien, debido a la disparidad de criterios que se plantearon con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados se dictó la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas - situado fiscal - cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. De acuerdo con el marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si el demandante cumple con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación como docente territorial, teniendo en cuenta que a pesar de la modificación que introdujo la Ley 60 de 1993, es deber de las partes acreditar el cumplimiento de los requisitos precitados para acceder a la prestación referida.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que la designación realizada al demandante como docente a través del Decreto 050 del 2 de septiembre de 1977 en la Escuela Rural Mixta El Manzano Buenos Aires (Cauca), a partir del 1 de septiembre de 1977 hasta el 3 de octubre de 1979, tiene el carácter de territorial, por lo que, en principio el demandante cumple con el primero de los presupuestos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, consagrado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, acreditar vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.
Sin embargo, se resalta que en dicho período no acredita los 20 años de servicios exigidos para que sea beneficiario de la pensión gracia, toda vez que solo laboró durante 2 años, 1 mes y 3 días. Posteriormente, se encontró probado que fue nombrado en interinidad en el Colegio Cárdenas Mirriñao, entre el 1 al 25 de febrero de 1994; luego, en el Colegio Gimnasio Regional Simón Bolívar entre el 4 de abril al 27 de junio de 1994; en el Centro Docente Teresa Calderón de Lasso del 22 de agosto al 5 de noviembre de 1994; y finalmente, en el Instituto Técnico Industrial Humberto Raffo Rivera entre el 2 de febrero al 31 de mayo de 1995, sin que se haya podido a establecer la clase de vinculación que ostento en estos lapsos, ni se allegaron al expediente los actos de nombramiento y posesión para estos períodos.
A partir del 10 de octubre de 1995 y hasta el 13 de diciembre de 2002, se encontró que suscribió órdenes de prestación de servicios, como docente, asignado a diferentes instituciones educativas en Palmira, conforme al certificado que obra a folios 38 a 40 del expediente, y los cuales fueron relacionados anteriormente. Sin embargo, al plenario no se allegó constancia alguna del carácter de la vinculación mediante estas órdenes de prestación de servicios.
Luego, el demandante se vinculó a través del Decreto 088 del 26 de marzo de 2003, como docente con carácter nacional a partir del 7 de julio de 2003, en diferentes instituciones educativas (María Antonia Penagos, San Vicente, Santa Barbara, Sagrada Familia Potrerillo, Rosa Zarate de Peña, Sebastián de Belalcázar y Colegio Satélite Bolo) hasta el 22 de noviembre de 2015, en tiempos discontinuos, conforme al cuadro antes referenciado En este orden de ideas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que el peticionario acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que el interesado haya prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden departamental o municipal, durante mínimo 20 años.
Conforme con lo anterior, si bien el señor Gilberto Muñoz León acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, se encontró probado que durante los 20 años de servicios que acredita para acceder a la prestación, ostentó vinculaciones con carácter nacional, las cuales se tornan incompatibles con la naturaleza de la pensión gracia y hace que esos tiempos de servicios no resulten aptos para acceder al reconocimiento pretendido, y en tal sentido no se puede acceder a considerarlo beneficiario de la gracia de la pensión, en cuanto debió probar mediante documentos idóneos los tiempos de servicios presuntamente prestados y la naturaleza de los mismos, a efectos de salvaguardar los posibles derechos prestacionales.
Unido a lo anterior, si bien la Sala en reiterados pronunciamientos ha sostenido que los docentes vinculados a través de contratos de prestación de servicios pueden llegar a tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto que los elementos de la relación laboral son inherentes a la labor de los maestros, a efectos de garantizar la prevalencia del principio de la realidad sobre las formalidades; de ahí que deba arribarse a la conclusión, que la existencia de la relación laboral con los docentes contratistas se presume.
Con fundamento en lo anterior, se advierte de los obrante en el plenario, que los servicios prestados por el demandante al municipio de Palmira (Valle) durante 1994 a 2002, mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios, son posibles de ser considerados docentes, teniendo en cuenta que al realizar un conteo de los tiempos de servicios mediante órdenes se advierte que lo realizó durante 6 años, 5 meses y 5 días.
Sin embargo, en gracia de discusión que los tiempos como docente mediante órdenes de prestación de servicios hayan sido en el nivel territorial, la Sala encontró que el señor Muñoz León no reúne los 20 años de servicios que la norma consagra para acceder a la gracia de la pensión, puesto que la mayoría de los períodos laborados como docentes, los ejerció con carácter nacional, tal y como lo encontró probado el a quo en la sentencia objeto de censura.
Así las cosas, se concluye que el demandante no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia pretendida; tal y como así lo indicó la entidad de previsión social en los actos enjuiciados, en la medida en que no cumple con los presupuestos necesarios para su asignación, esto es, los 20 años de servicios docentes en el nivel territorial; razón suficiente para que se confirme la decisión de primera instancia. Por último, en relación con la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala). Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que revisado su actuar a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente el ejercicio de su derecho de defensa en beneficio de sus intereses. Conforme con lo anterior, no se condenará en costas a la parte demandante en ninguna de las instancias.
III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte demandante; y, en consecuencia, confirmará la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda, salvo lo concerniente a la condena en costas que se revoca.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, salvo lo concerniente a la condena en costas que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA