Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Álvaro Bejarano Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión de 9 de diciembre de 2014, a través de la cual se modificó el numeral cuarto de la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, el 21 de enero de 2013, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión de 9 de diciembre de 2014, a través de 2 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- la cual se modificó el numeral cuarto de la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, el 21 de enero de 2013, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formuladas por el señor Álvaro Bejarano, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.º 11-001-33-31-018-2012-00065-01.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) revocar la sentencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá el 21 de enero de 2013, confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión el 9 de diciembre de 2014, debidamente ejecutoriada el 15 de enero de 2015; ii) declarar que el señor Álvaro Bejarano en cuanto a su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y iii) ordenar a la UGPP reliquidar la mesada pensional del demandado, teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° o en su defecto 21 de la Ley 100 de 1993, y sobre los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013;

SU-230 de 2015; SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU- 631 de 2017; y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 14 de febrero de 1945, nació el señor Álvaro Bejarano. ii) Desde el 1.º de noviembre de 1967 hasta el 31 de diciembre de 2001, el señor Álvaro Bejarano prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, efectuando aportes a pensión en la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL–. iii) El 14 de febrero de 2000, el señor Bejarano adquirió el estatus jurídico de pensionado. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- iv) El 1.º de febrero de 2001, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución N.º 1363, por medio de la cual reconoció una pensión de jubilación al señor Bejarano a partir del 1.º de junio de 2000, condicionada al retiro del servicio.

Para tal efecto, la autoridad pensional tomó una tasa de reemplazo del 75% del promedio del salario devengado en los últimos 6 años y 2 meses de servicios, esto es, desde el 1.º de abril de 1994 hasta el 30 de mayo de 2000.1 v) A partir del 31 de diciembre de 2001, se produjo el retiro del servicio del señor Bejarano, mediante la Resolución N.º 1966 de 2001. vi) El 24 de noviembre de 2011, la autoridad pensional profirió la Resolución UGM 18369, mediante la cual negó una solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación elevada por el señor Bejarano. vii) El 21 de enero de 2013, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Bejarano contra la UGPP y resolvió, entre otras cosas, condenar a la autoridad pensional a reliquidar la pensión de jubilación previamente reconocida, en cuantía del 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios, con la inclusión de todos los factores, a saber a) asignación básica; b) diferencia de sueldo; c) prima de antigüedad; d) diferencia de prima de antigüedad; e) bonificación por servicios; f) prima de servicios; g) diferencia prima de servicios; h) indemnización prima de vacaciones; i) diferencia prima de vacaciones indemnizadas; j) prima de navidad; y k) diferencia de prima de navidad. viii) El 9 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, emitió sentencia de segunda instancia, a través de la cual confirmó parcialmente la providencia expedida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá. Para tal efecto, precisó que la 1 Mediante Resolución N.º 4733 de 7 de marzo de 2003, CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación del señor Álvaro Bejarano. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- bonificación por servicios y las primas de navidad y servicios, con sus diferencias, debían reconocerse en una doceava parte. ix) El 15 de enero de 2015, la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, quedó debidamente ejecutoriada. x) El 25 de mayo de 2016, la UGPP expidió la Resolución RDP 020424 mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión. De esta manera, resolvió reliquidar la pensión de jubilación del señor Bejarano, en cuantía de $665.356 efectiva a partir del 1.º de enero de 2002, con efectos fiscales desde el 18 de agosto de 2008, por prescripción trienal. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, mediante sentencia de 9 de diciembre de 20142 modificó el numeral cuarto de la providencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, el 21 de enero de 2013, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Álvaro Bejarano contra la UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: i) El Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de octubre de 2005,3 señaló que las personas que se encuentran en el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, gozan del beneficio de que les sea aplicable el régimen pensional anterior en lo atinente a la edad, tiempo de servicio, monto y factores salariales. ii) De acuerdo con el acervo probatorio, el señor Álvaro Bejarano laboró en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República desde el 1.º de noviembre de 1967 hasta el 31 de diciembre de 2001.

De esta manera, para el 29 de febrero de 1985, fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 1985, tenía más de 2 Folios 247 al 254 del cuaderno 2. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 20 de octubre de 2005, N.I. 3701-04. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 15 años de servicios, y por ende el régimen pensional aplicable es el establecido en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, pues se encuentra inmerso en el régimen de transición previsto en el parágrafo 2.º del artículo 1.º de la Ley 33 de 1985. iii) El demandante tiene derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación al cumplir 20 años de servicios, 55 años de edad, tomando una tasa de reemplazo del 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme los artículos 27, 68, 73 y 45 de los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, respectivamente. iv) Está acreditado que el acto administrativo reprochado no incluyó la totalidad de factores salariales devengados por el actor en el último año de servicios.

En consecuencia, tiene derecho a que se incluyan en la reliquidación de su mesada pensional la totalidad de los factores percibidos durante dicho período, que en el sub lite comprenden a) la asignación básica; b) prima de antigüedad; c) 1/12 de la bonificación por servicios prestados; d) 1/12 de la prima de servicios; e) 1/12 de la prima de navidad; f) diferencia prima de servicios y diferencia prima de navidad.

Lo anterior, en virtud de lo contemplado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. v) El a quo reconoció la indemnización de prima de vacaciones y la diferencia de prima de vacaciones indemnizadas como emolumentos a ser tenidos en cuenta en la liquidación de la pensión de jubilación del actor, cuando lo cierto es que aquellos no constituyen factor salarial por no ser devengados habitualmente por el demandante.

De la misma manera, se aclara que las primas de navidad, de servicios y la bonificación por servicios deben ser consideradas en doceavas partes, razón por la cual se modificará la sentencia recurrida. 1.2. Las causales de revisión invocadas 6 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, transgrede los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993; la Ley 33 de 1985; el Decreto 1158 de 1994; el Acto Legislativo 01 de 2005; el Decreto 1848 de 1969, y demás normas concordantes, puesto que se aparta del tenor literal de la normativa aplicable al demandado en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, esto es, en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El demandado no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, no tuvo en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar el artículo 21 o el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994. iii) Es válido afirmar que el señor Álvaro Bejarano era beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, el cual permite que se «aplique la normatividad anterior a la cual se encontraba afiliado (sic) que en el presente caso es la Ley 33 de 1985 (sic) respetando las condiciones de EDAD, TIEMPO y MONTO (sic), pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN (sic) sería aplicable el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, razón por la cual la extinta CAJANAL anteriormente había reconocido la pensión de vejez con dichas condiciones.».4 4 Folio 6 del cuaderno 1. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En otras palabras, si bien no se discute que el régimen especial aplicable al demandado es el contemplado en la Ley 33 de 1985 (sic), por estar inmerso en el régimen de transición, en la sentencia recurrida se acogió, respecto del ingreso base de liquidación del demandante, un criterio desarrollado a partir de una norma inexistente, habida cuenta de que la causante (sic) no adquirió su derecho pensional antes del 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, sino con posterioridad y, por ende, «los accionados echaron de menos que las reglas del ingreso base de liquidación NO HACEN PARTE DEL RÉGIMEN ANTERIOR (sic), sino de las disposiciones que expresamente señala el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consignadas por el Legislador».5 iv) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional percibida por el demandado, porque adquirió el estatus jurídico de pensionado en vigencia de dicha norma. v) «[…] el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se debe liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las reglas previstas en el artículo (sic) 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto - tasa de reemplazo del régimen anterior, es así que mediante sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 (sic), todas ellas proferidas por la sala plena y en las que se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia».6 vi) Por todo ello, la sentencia enjuiciada desconoció los precedentes jurisprudenciales del alto tribunal constitucional y erró al ordenar la reliquidación de la pensión del demandado con la inclusión, en el IBL, de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios en aplicación de la Ley 33 de 1985, y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1075 de 1978, toda vez que lo ajustado a 5 Folio 6 del cuaderno 1 6 Folio 7 ibidem 8 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- dicha jurisprudencia habría sido calcular el IBL con el promedio de los factores salariales devengados en sus últimos 10 años de servicio o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece el inciso 3 del artículo 36 concordante con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. vii) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional reconocida al señor Bejarano se incrementó en un 4.04% sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional.

En consecuencia, aquella providencia incurre en la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión El señor Álvaro Bejarano, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:7 i) La providencia recurrida fundamentó su decisión en la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado, la cual era la postura vigente al momento de emitir el fallo, puesto que mantuvo la posición de realizar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Álvaro Bejarano incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. ii) De esta manera, no es dable afirmar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, haya declarado la nulidad del acto administrativo demandado excediendo lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables en su momento. iii) La UGGP en lugar de enfocarse en la demostración de las presuntas causales invocadas, pretende generar una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, corregir algún yerro en la interpretación o la aplicación retroactiva de las 7 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- normas o criterios sobre el ingreso base de liquidación conforme lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iv) Debe darse aplicación a la sentencia de unificación jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, en lo relacionado a los casos en los que ha operado la cosa juzgada, pues estos resultan inmodificables.

Así mismo, debe observarse lo afirmado en relación a que las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda de la referida Corporación, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. v) Los argumentos de la entidad recurrente, adicionalmente, carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, buena fe y seguridad jurídica. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.8 Así mismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.9 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro 8 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» [Resalta la Sala]. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 10 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [ ] a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».10 2.2.

Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 15 de enero de 201511 y el recurso de revisión se interpuso el 18 de diciembre de 2019,12 es decir, transcurridos 4 años y 3 días entre una actuación y la otra, por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley.

Por otro lado, la Sala observa que si bien el CPACA no prevé la posibilidad de proponer excepciones en el trámite del recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que la parte demandada, en la contestación de la demanda, expuso que se presenta la falta de legitimación por activa de la UGPP. En este sentido, es oportuno señalar que conforme el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, está legitimada para la interposición de esta demanda, teniendo en cuenta que se le asigna la función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11 Folio 255 del cuaderno 2. 12 Folio 11 reverso del cuaderno 1. 11 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 2.3.

El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, de 9 de diciembre de 2014, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al haber ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Álvaro Bejarano, teniendo en cuenta el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.4.

Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. 13 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró13 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,14 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 13 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- 2.4.2.

Alcance de las causales de revisión invocadas Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas y de esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».15 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».16 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».17 Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 15 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV) 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13) 15 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley. 2.4.3.

Efectos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 Mediante sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,18 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01 16 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Resaltado fuera del texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 17 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta Corporación, según la Constitución Política,19 la ley y la Corte Constitucional,20 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.

En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Subrayado fuera del texto). De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. 19 Constitución Política, artículo 237, ordinal 1. 20 Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo 18 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala En primer lugar, en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión21 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se advierte que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el periodo y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas. 21 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 19 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Por su parte, en relación con la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es preciso realizar las siguientes consideraciones: La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, de 9 de diciembre de 2014, habría incurrido en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá el 21 de enero de 2013, y en ese orden modificó el numeral cuarto de esta última, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del demandado, con el 75% del promedio de lo que devengó en su último año de servicios, teniendo en cuenta todos los factores salariales que percibió en ese mismo periodo, excepto la indemnización de prima de vacaciones, y la diferencia de prima de vacaciones indemnizadas; en aplicación del régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985, en concordancia con los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978.

Igualmente, aclaró que las primas de navidad, de servicios y la bonificación por servicios debían ser consideradas en doceavas partes. Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, según la cual para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma y en el artículo 21 ibidem, y los factores salariales son los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994.

Sentado lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en una de las causales previstas en el artículo 20 20 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este sentido, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 previó las reglas de transición aplicables a las personas que, al momento del cambio normativo que conllevó su promulgación, estaban próximas a consolidar su derecho pensional, con el fin de garantizarles las expectativas legítimas de pensionarse según lo dispuesto en el régimen anterior.

Con ese propósito, la norma fijó los requisitos para ser acreedor de la transición y estableció el beneficio de acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicios y el monto, tasa de remplazo o porcentaje fijados en el régimen anterior. En relación con el ingreso base de liquidación, la norma en cita, en su inciso 3.º, establece lo siguiente: El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. En la Sentencia C-168 de 1995, que declaró inexequible la frase arriba tachada, la Corte Constitucional afirmó que el ingreso base de liquidación salvaguardó los derechos adquiridos de las personas que estaban próximas a pensionarse cuando ocurrió el cambio legislativo, en tanto es «(…) una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo ( )»; sin embargo, no se pronunció, por lo demás, sobre el alcance del término monto como beneficio de la transición, la relación de éste con 21 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- el IBL ni los factores o emolumentos para calcularlo, por lo que no fijó allí la subregla invocada por la entidad recurrente.

De igual manera, en las Sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998, en las que resolvió demandas de inconstitucionalidad sobre el aparte declarado exequible y anteriormente expuesto, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-168 de 1995. Ahora bien, ante «criterios oscilantes» de las Subsecciones de esta Corporación sobre el alcance del artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, se profirió la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010, en la que se arribó a la siguiente conclusión:22 [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto.

Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001- 23-33-000-2012-00143-01,23 unificó la jurisprudencia de esta Corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo 22 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, radicación N.º 2500023250002006-0750901 (0112-09). 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 22 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- el régimen de transición (inciso 3.o del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

Adicionalmente, cabe señalar que en varias decisiones de revisión de tutela,24 la Corte Constitucional había dado la misma interpretación que la de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993. Ahora bien, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas que reposan en el expediente, la Sala observa que se acreditó que el demandado al momento de la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, contaba con más de 15 años de servicios, 24 Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12.

En la última citada, la Corte Constitucional consideró: «Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.» 23 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- lo cual le permitía adecuar su situación fáctica a lo ordenado en el régimen de transición contenido en el parágrafo 2.º del artículo 1.º de la Ley 33 de 1985.

En efecto, se presentaron ante la entidad recurrente los siguientes certificados de tiempo de servicios del señor Bejarano:25 Entidad Desde Hasta DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 19671101 20000530 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 20000601 20011230 Cabe reiterar que la UGPP, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; no obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,26 restringirá su análisis a ello.

Siendo así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, el criterio acogido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, fue el sostenido para la época por el Consejo de Estado,27 conforme al cual el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 habilitaba la observancia del régimen anterior en su integridad, y así mismo a que 25 Véase, Resolución N.º 04733 de 7 de marzo de 2003, expedida por Cajanal y mediante la cual se reliquidó la pensión de jubilación del señor Álvaro Bejarano, efectiva a partir del 1.º de enero de 2002, en el sentido de incluir nuevos tiempos de servicios.

Folios 92 al 94 del cuaderno 1 26 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018); C.P. William Hernández Gómez. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09; C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Igualmente, véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de fechas 26 de febrero de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2003- 08992-01(2559-07); y 5 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2005-07306-01(0547-09).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de julio de 2009, radicación: N.º 25000232500020040444201 (0208-2007). 24 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- sus beneficiarios tuvieran derecho a que su mesada, en cuanto a los emolumentos que debían computarse en la base de liquidación de la prestación, se liquidara conforme lo dispuesto, entre otros, en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978.

En otras palabras, se debían tener en cuenta todos los factores devengados por el trabajador durante su último año de servicios, tal y como lo resolvió el tribunal al confirmar la decisión de primera instancia. Así mismo, halló fundamento en lo expuesto en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá el 21 de enero de 2013, quien citó las sentencias emitidas por el Consejo de Estado el 10 de febrero de 2011, N.I. 0516-08, y el 9 de julio de 2009, radicado N.º 25000232500020040444201 (0208-2007).28 En este sentido, comoquiera que conforme a la certificación expedida por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,29 el señor Álvaro Bejarano devengó, en su último año de servicios (enero a diciembre de 2001) los factores salariales que el tribunal ordenó incluir en su sentencia (con exclusión de las indemnizaciones de las vacaciones y la diferencia de la prima de vacaciones indemnizadas, y la bonificación por recreación) asignación básica; prima de antigüedad; y las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados, de la prima de servicios y de la prima de navidad; diferencia prima de servicios y diferencia prima de navidad; no puede afirmarse que en dicha decisión hubo algún reconocimiento o liquidación que excediera la jurisprudencia del Consejo de Estado, aplicable en ese momento.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis según la cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicios.

En ese sentido, no 28 El Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá mediante sentencia de primera instancia de 21 de enero de 2013, trajo a colación las sentencias emitidas por el Consejo de Estado el 10 de febrero de 2011, N.I. 0516-08, y el 9 de julio de 2009, radicado N.º 25000232500020040444201 (0208-2007), folio 179 del cuaderno 1. 29 Folios 115 reverso al 121 del cuaderno 1 25 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- puede considerarse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, pues se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada, en las decisiones proferidas por esta Corporación. Por otro lado, la Sala no comparte el argumento de la UGPP que considera la sentencia en revisión como desproporcionada por reconocer una cuantía que excede lo debido, pues la pensión de jubilación percibida por el señor Bejarano, lejos de abusiva o lesiva del erario, fue reliquidada con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes al momento en que aquella fue objeto de pronunciamiento; de manera que no solo se obtuvo sin abuso del derecho, sino que se encuentra revestida de los principios de la buena fe y de la confianza legítima.

Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general. Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA, prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». 26 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- En ese sentido, esta corporación30 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 4. Conclusión Con los anteriores argumentos, en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 27 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00054-00 (0055-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E de Descongestión de 9 diciembre de 2014, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Sin condena en costas.

Tercero. – Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11-001-33-31-018-2012-00065-01 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.