Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., catorce (14) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2026-00288-00 (1162-2026) Demandante: Santiago Josué Arias Velandia Demandado: Nación, Gobierno Nacional, Departamento Administrativo de la Función Pública1, Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Tema: Remite por competencia a la Sección Tercera del Consejo de Estado Auto Asunto Se pronuncia el despacho sobre la demanda de nulidad presentada por Santiago Josué Arias Velandia. 1.
Antecedentes 1. Santiago Josué Arias Velandia en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo2, presentó demanda3 en la que solicitó que se declarara la nulidad de los numerales 3, 5, 6 y 7 de la Circular Conjunta 1 del 5 de enero de 2023, por el cual se establecen «lineamientos para la celebración de contratos de prestación de servicios previstos en el articulo 2, númeral 4, literal h, de la ley 1150 de 2007 - vigencia 2023», expedida por el DAFP y la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente. 2.
Como concepto de la violación el demandante sostuvo lo siguiente: «Los numerales 3, 5, 6 y 7 de la Circular Conjunta No. 01 de 2023, vulneran el artículo 121 de la Constitución Política, el cual le prohíbe a cualquier autoridad del Estado ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley, lo que implica que la actuación administrativa debe estar estrictamente sujeta a una habilitación normativa previa, clara y suficiente, que para el caso en particular deben tener en cuenta las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional para la justificación de la celebración de un contrato de prestación de servicios de apoyo al interior de las entidades públicas.
En este sentido, el Gobierno Nacional, bajo la apariencia de ejercer la potestad reglamentaria, más que establecer los lineamientos del artículo 2, numeral 4, literal H, de La Ley 1150 de 2007, crea una serie de condiciones y prohibiciones sustanciales al régimen jurídico de contratación pública presentes en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decretos 1510 de 2013 y Decreto 1082 de 2015. 1 En adelante DAFP. 2 En adelante CPACA. 3 Samai, índice 3. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2026-00288-00 (1162-2026) Demandante: Santiago Josué Arias Velandia […] El Presidente de la República se encuentra facultado para ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes conforme lo indica el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, no obstante esta facultad no debería emplearse para condicionar, modificar, ampliar, prohibir, sustituir o contrariar la ley objeto de reglamentación; ni para crear obligaciones sustanciales no previstas por el legislador.
Por lo tanto, los incisos 3 y 7 de la Circular 01 de 2023 excedieron la facultad reglamentaria del ejecutivo por cuanto a que i), condicionó la justificación de la celebración de los contratos de prestación de servicios y de apoyo en las entidades públicas a dos escenarios, y ii), amplió las causales que deben fundamentar contratación realizada con las directrices de la Directiva Presidencial 01 de 2022, y iii) creó una prohibición que no estaba contemplada por el legislador ni en la Ley 80 de 1993 ni en la Ley 1150 de 2007 como tampoco en el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional No.1082 de 2015, pues prohíbe expresamente la celebración de cualquier contrato de prestación de servicios y de apoyo con una persona que previamente tenga un contrato de prestación de servicios con otra entidad pública sea de la misma o diferente rama, orden o régimen especial. […] Debe señalarse, además, que la restricción temporal incorporada en la Circular Conjunta No. 01 de 2023, al disponer que los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión solo podrán celebrarse por un término máximo de cuatro (4) meses, limita de manera indebida el principio y deber de planeación contractual.
En efecto, corresponde a cada entidad estatal, de acuerdo con sus necesidades administrativas, operativas y misionales, determinar el término durante el cual requiere la ejecución de las obligaciones contractuales, atendiendo criterios de eficiencia y satisfacción del interés general. Por consiguiente, dicha determinación no puede quedar supeditada a una imposición general y abstracta contenida en un instrumento de derecho blando que, además de exceder las competencias de las entidades que lo expidieron y usurpar funciones propias del legislador, desconoce las particularidades y necesidades propias de cada entidad pública. […] El gobierno nacional con la expedición de la circular 01 de 2023 se comporta como un verdadero desarrollo reglamentario, dado que pretenden condicionar y restringir la aplicación del régimen contractual fijado por el Decreto 1082 de 2015, sin que medie un decreto reglamentario expedido por el presidente de la República, en ningún momento el decreto 1082 de 2015, restringe en la elaboración de los estudios previos de un contrato de prestación de servicios profesionales la duración por el cual se debe ejecutar dicho contrato, solo se suscribe a la necesidad de la entidad que es la única que puede determinar cómo va a satisfacer la necesidad, en tiempo y forma». 2.
Consideraciones 2.1. Normativa aplicable 3. Comoquiera que la demanda se presentó el 12 de mayo de 20264, se encuentra que le resultan aplicables las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA. Lo anterior, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa que dispuso que aquella regiría a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 4 Samai, índice 3. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2026-00288-00 (1162-2026) Demandante: Santiago Josué Arias Velandia 2.2.
Falta de competencia y remisión del asunto a la Sección Tercera del Consejo de Estado 4. Sería del caso estudiar la admisibilidad de la demanda de no ser porque se observa que la Seccion Segunda de esta Corporación carece de competencia funcional para conocer del presente proceso, al constatar que la controversia planteada no es de naturaleza laboral, sino contractual, en la medida que el acto administrativo demandado establece lineamientos para la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. 5.
En efecto, el artículo 13 del Acuerdo 434 de 20245, modificatorio del Acuerdo 080 de 20196, asigna a la Sección Tercera del Consejo de Estado el conocimiento de «[l]os procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros […]». 6. Por su parte, la misma disposición establece que corresponde a la Sección Segunda conocer de «[l]os procesos de simple nulidad de actos administrativos de orden nacional que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social, salvo los relacionados con controversias de carácter parafiscal […]». 7.
En el sub examine, el conocimiento de la demanda de la referencia no corresponde a esta Sección, toda vez que la Sección Segunda conoce de los procesos de nulidad de actos administrativos de orden nacional que versen sobre asuntos laborales, mientras que la Sección Tercera es la competente para conocer de los que recaen sobre asuntos contractuales. 8.
Lo anterior no se desvirtúa el hecho de que la Sección Segunda conozca de controversias relacionadas con el reconocimiento de relaciones laborales encubiertas mediante contratos de prestación de servicios, en la medida que en esos eventos, el debate se centra en la existencia de un vínculo laboral y en las consecuencias jurídicas derivadas de la desnaturalización de los mencionados; mientras que, en este caso, la pretensión se dirige exclusivamente a obtener la nulidad de los lineamientos generales expedidos para la celebración de contratos de prestación de servicios en las entidades y organismos del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial. 9.
Esta conclusión, además, resulta concordante con el criterio adoptado por esta corporación dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2023-00080-00 (71763)7, la Sección Segunda, Subsección A, mediante providencia con ponencia del magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas, remitió a la Sección Tercera una demanda que también pretendía la nulidad de la Circular Conjunta 1 del 5 de enero de 2023, por considerar que el conocimiento del asunto correspondía a esa sección. 10.
Así las cosas, el despacho declarará la falta de competencia para conocer del presente proceso y dispondrá la remisión del expediente a la Sección Tercera del Consejo de Estado, para lo de su competencia. 5 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Mediante el cual se expidió el Reglamento del Consejo de Estado. 7 Proceso con número interno anterior 1106-2023. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2026-00288-00 (1162-2026) Demandante: Santiago Josué Arias Velandia En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar la falta de competencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para conocer la demanda promovida por Santiago Josué Arias Velandia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Remitir el expediente de la referencia a la Sección Tercera del Consejo de Estado para lo de su competencia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
LEBA