CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020180044400 Demandantes: Temblores ONG y otros1 Demandado: Nación – Gobierno Nacional2 Asunto: Resuelve sobre una solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Temblores ONG3, Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo4, Jomary Ortegón Osorio, Alirio Uribe Muñoz, José Jans Carretero Pardo, Camila Gutiérrez Rolón, Carlos Perdomo Guerrero, Verónica Bersh Mejía, Emilia 1 La Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Jomary Ortegón Osorio, Alirio Uribe Muñoz, José Jans Carretero Pardo, Camila Gutiérrez, Rolón, Carlos Perdomo Guerrero, Verónica Bersh Mejía, Emilia Márquez Pizano, Silvia Catalina Quintero Torres, Daniela Romero Soto, Sebastián Lanz Sánchez, Juan Nicolás Augusto Pineda Daza, Luis Miguel Jaraba Andrade, Juan Pablo Madrid-Malo y Lucía Carbonell López.

Cfr. índice 32 SAMAI, archivo “[…] Cuaderno Principal […]”, folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente 2 Conformado por el Presidente de la República, la Ministra del Interior, la Ministra de Justicia y del Derecho y el Ministro de Defensa Nacional. 3 Por intermedio de su representante legal. 4 Por intermedio de su representante legal. 2 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Márquez Pizano, Silvia Catalina Quintero Torres, Daniela Romero Soto, Sebastián Lanz Sánchez, Juan Nicolás Augusto Pineda Daza, Luis Miguel Jaraba Andrade, Juan Pablo Madrid-Malo y Lucía Carbonell López5, en adelante la parte demandante, presentaron demanda contra la Nación – Gobierno Nacional, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad6, para que se declare la nulidad del Decreto 1844 de 10 de octubre de 20187, expedido por el Presidente de la República, la Ministra del Interior, la Ministra de Justicia y del Derecho y el Ministro de Defensa Nacional.

Pretensión 2. La parte demandante formuló la siguiente pretensión: “[…] II. 1 […] que se declare la nulidad del Decreto 1844 de 2018 […]”. Solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante8 solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos del acto indicado en el numeral 1.° supra; la cual sustentó así: 3.1.

El “[…] Ministerio de Defensa Nacional […]” traspasó los límites de la potestad reglamentaria y desconoció las normas y principios constitucionales, por lo que se violó el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 4°. de la Constitución Política. 3.2. El acto acusado contraviene el derecho a la igualdad, porque persigue a “[…] los usuarios y/o portadores en el espacio público […]”, como lo son los habitantes de calle.

Aseguró que, de dar aplicación al acto acusado, estos sujetos de especial 5 En nombre propio. 6 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 7 “[…] Por medio del cual se adiciona el Capítulo 9 del Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, para reglamentar parcialmente el Código Nacional de Policía y Convivencia, en lo referente a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas […]”. 8 Salvo la señora Camila Gutiérrez Rolón y el señor Carlos Perdomo Guerrero. 3 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección constitucional estarían en contravención constante sancionable por la fuerza pública. 3.3.

La medida prevista en el acto acusado “[…] impacta […]” en: i) la libertad de expresión protegida en el artículo 20 de la Constitución Política; ii) la manifestación pública establecida en el artículo 37 ibidem; iii) la dignidad humana; iv) al libre desarrollo de la personalidad; v) al debido proceso y presunción de inocencia; y iv) a la salud. 3.4.

El artículo 49 de la Constitución Política, modificado por medio del Acto Legislativo 02 de 21 de diciembre de 2009, prevé que el porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está prohibido salvo prescripción médica; según la sentencia de la Corte Constitucional C-574 de 2011. 3.5. El acto acusado se expidió sin competencia por tres razones: i) reglamentó derechos fundamentales por lo que violó la reserva estatutaria; ii) al crear un procedimiento policivo desarrolló una materia con reserva de ley; y iii) el Ministerio de Defensa Nacional excedió su potestad reglamentaria. 3.6.

Concluyó que la parte demandada incurrió en una falsa motivación porque “[…] el porte de sustancias psicoactivas ilícitas, para el consumo personal o en cantidades propias del porte personal no se encuentra en los supuestos de hecho descritos en los artículos 164 y 192 del CNPC, a diferencia de lo que establece la motivación del Decreto 1844 de 2018 […]”.

Actuación procesal Admisión de la demanda 4. Este Despacho, mediante auto de 16 de julio de 20199, admitió la demanda de nulidad contra el acto indicado en el numeral 1.° supra; y ordenó, entre otros asuntos, notificar personalmente: i) al Presidente de la República; ii) a la Ministra del Interior; iv) a la Ministra de Justicia y del Derecho; v) al Ministro de Defensa 9 Cfr. índice 13 SAMAI 4 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional; v) al agente del Ministerio Público; y vi) al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 5. Este Despacho, mediante auto de 16 de julio de 201910, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que la parte demandada se pronunciara, de conformidad con el artículo 233 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201111. Pronunciamiento de la parte demandada 6. La parte demandada12, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 26 de julio de 201913, se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los siguientes términos: 6.1.

No se reúnen los requisitos del artículo 231 de la Ley 1437 porque: i) de la confrontación del acto acusado, con las normas que se señalaron como violadas, no se observa transgresión al ordenamiento jurídico; y ii) los “[…] cargos […]” formulados son generales y se fundamentan en apreciaciones, críticas, interpretaciones, juicios de valor y de conveniencia de la parte demandante. 6.2.

La parte demandante no explicó: i) cuál es la contradicción entre el acto acusado y el artículo 4.º de la Constitución Política; ii) de qué manera el Ministerio de Defensa Nacional excedió la potestad reglamentaria; y iii) no demostró qué normas y principios se desconocieron. 6.3. Se utiliza a sujetos de protección constitucional para sostener que se viola el artículo 13 constitucional; sin embargo, el acto acusado es de carácter general, por 10 Cfr. Folio 87 del cuaderno núm. 2 del expediente. 11 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 12 Cfr. Folios 112 a 150 del cuaderno de la medida cautelar.

El Presidente de la República, por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, y la Ministra del Interior, la Ministra del Justicia y del Derecho y el Ministro de Defensa Nacional, por intermedio de apoderados. Cfr. Folios 149 y 150 del cuaderno de medidas cautelares. 13 Cfr. Folios 112 a 208 del cuaderno de medidas cautelares 5 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto, no vincula persona o grupo social determinado o determinable, de manera que cobija en igualdad de condiciones a toda la población. 6.4.

Mediante el acto acusado se reglamentaron algunas normas de la Ley 1801 relacionadas con la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas en el espacio público; además, indica la sanción y el procedimiento a seguir frente a infracciones derivadas del porte y tenencia de sustancias psicoactivas ilícitas en espacio público y que las normas determinen como dosis personal; lo anterior, sin crear medida de carácter penal, punitiva o personal contra el consumidor. 6.5.

En el acto acusado sí existe un procedimiento que garantiza la presunción de inocencia y el debido proceso porque el artículo 2.2.8.9.1. establece que se debe aplicar el procedimiento que determina el artículo 222 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201614. 6.6. El acto acusado no viola el libre desarrollo de la personalidad, tampoco interfiere en las decisiones de las personas.

Indicó que lo que persigue es armonizar los derechos de los consumidores, terceros, menores de edad y del espacio público porque es los derechos de quien consume “[…] drogas […]” no son absolutos. 6.7. La presunta violación de la reserva de ley; así como la falta de competencia, parten de la apreciación subjetiva de la parte demandante.

También sostuvo que el acto acusado no se amplía o modifica la Ley 1801. 7. El Consejero Sustanciador, mediante escrito de 1 de marzo de 202415, manifestó estar impedido para conocer del asunto y la Sala de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 21 de marzo de 202416, declaró “[…] no fundado el impedimento […]”, ya que “[…] no encuentra configurada la existencia de la causal de amistad íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado […]”. 14 “[…] Por la cual se expide el Código nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]” 15 Cfr. índice 36 SAMAI 16 Cfr. índice 40 SAMAI 6 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 8. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; iv) el acervo probatorio; v) el análisis del caso concreto; y vi) la conclusión. Competencia 9.

Vistos: i) el artículo 14917 de la Ley 143718, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, en especial, el numeral 1.°; ii) el artículo 125 ibidem, sobre la expedición de providencias; iii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201919, sobre distribución de los procesos entre las secciones, en especial, el numeral 1.°: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico 10. Le corresponde a este Despacho, de acuerdo con la solicitud de medida cautelar y el pronunciamiento de la parte demandada sobre la misma, determinar sí, por cumplir los requisitos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, sobre: i) la procedencia de medidas cautelares; ii) el contenido y alcance de las medidas cautelares; iii) los requisitos para decretar las medidas cautelares: se debe decretar o no la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1844 de 10 de octubre de 201820, expedido por el Presidente de la República, la Ministra del Interior, la Ministra de Justicia y del Derecho y el Ministro de Defensa Nacional. 17 En concordancia con el artículo 86, sobre régimen de vigencia y transición normativa de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 18 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 19 “[…] por medio del cual se expide el Reglamento interno del Consejo de Estado […]” 20 “[…] Por medio del cual se adiciona el Capítulo 9 del Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, para reglamentar parcialmente el Código Nacional de Policía y Convivencia, en lo referente a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas […]”. 7 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 11.

Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, sobre el contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, sobre los requisitos para decretar las medidas cautelares. 12. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 13.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 26 de junio de 202021, consideró que el artículo 231 de la Ley 1437 se divide para su estudio en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 14.

Asimismo, indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas22. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de junio de 2020, C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001032400020160029500. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 24 de febrero de 2022, C.P., doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 11001032400020210042100. 8 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Acervo probatorio 16. Este Despacho procede a relacionar las pruebas relevantes aportadas con la solicitud de medida cautelar y el pronunciamiento de la parte demandada sobre la misma: Documentales 16.1. El Decreto 1844 de 10 de octubre de 201823. 17.

Este Despacho procede a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201224, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda. 18.

Este Despacho procede a realizar el análisis de la solicitud de medida cautelar, para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto con el problema jurídico planteado. Análisis del caso concreto 19. De acuerdo con el marco normativo y los criterios jurisprudenciales indicados supra, el artículo 91 de la Ley 1437, sobre pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, en especial, los numerales 1.° y 5.°, los actos administrativos pierden obligatoriedad y, por tanto, no pueden ser ejecutados cuando: i) sean suspendidos 23 “[…] Por medio del cual se adiciona el Capítulo 9 del Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, para reglamentar parcialmente el Código Nacional de Policía y Convivencia, en lo referente a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas […]”. 24 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]” 9 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y ii) pierdan su vigencia. 20.

Asimismo, para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, es requisito que este se encuentre vigente, como quiera que “[ ] La suspensión provisional es una medida cautelar que busca suspender los efectos jurídicos generados por la fuerza ejecutoria y ejecutiva que revisten al acto administrativo que se demanda [ ]”25.

(Destacado fuera de texto). 21. En la Sección Primera de esta Corporación se ha considerado que la derogatoria de un acto acusado implica que el contenido normativo que se solicitó suspender no está produciendo efectos y, por ende, no tiene utilidad práctica estudiar la solicitud de suspensión provisional26. 22. Atendiendo a que el artículo 1.° del Decreto 2114 de 7 de diciembre de 202327, expedido por el Presidente de la República, el Ministro del Interior, el Ministro de Justicia y del Derecho y el Ministro de Defensa Nacional, y publicado el 7 de diciembre de 2023 en el Diario Oficial núm. 52.602, derogó expresamente el Decreto 1844 de 10 de octubre de 201828; este Despacho considera que, en este momento procesal, el acto acusado no está produciendo efectos y, en esa medida, se negará la medida cautelar solicitada.

Reconocimiento de personerías 23. Vistos: i) el artículo 160 de la Ley 1437, sobre derecho de postulación; y ii) el artículo 74 y siguientes de la Ley 1564, sobre poderes y la designación y la sustitución de apoderados, y demás normas concordantes y complementarias. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, auto de 28 de mayo de 2015, C.P. doctor Danilo Rojas Betancourth, número único de radicación, 44001233100020120005901. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 22 de julio de 2019, C.P. doctor Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 11001032400020160038000 27 “[…] Por el cual se deroga el capítulo 9 del título 8 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1070 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa, adicionado por el Decreto 1844 de 2018 […]”. 28 “[…] Por medio del cual se adiciona el Capítulo 9 del Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, para reglamentar parcialmente el Código Nacional de Policía y Convivencia, en lo referente a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas […]”. 10 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.

Atendiendo a que el abogado Jaime Andrés Bravo Acosta, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.069.503.015, con la tarjeta profesional de abogado núm. 393.106, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder29 para actuar en calidad de apoderado del Ministerio del Interior, y considerando que el poder cumple con los requisitos de ley, este Despacho le reconocerá personería. 25.

Atendiendo a que el abogado Ricardo David Zambrano Erazo, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.085.247.536, con la tarjeta profesional de abogado núm. 175.598, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder30 para actuar en calidad de apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, y considerando que el poder cumple con los requisitos de ley, este Despacho le reconocerá personería. 26.

Atendiendo a que la abogada Sandra Marcela Parada Aceros, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 51.684.114, con la tarjeta profesional de abogada núm. 55153, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder31 para actuar en calidad de apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, y considerando que el poder cumple con los requisitos de ley, este Despacho le reconocerá personería. Conclusión 27.

Este Despacho procederá a negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1844 de 10 de octubre de 2018, solicitada por la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1844 de 10 de octubre de 201832, expedido por el Presidente de la 29 Cfr. Índice 34 SAMAI 30 Cfr. Folios 176 a 187 del cuaderno de medidas cautelares. 31 Cfr. Folios 161 a 175 del cuaderno de medidas cautelares. 32 “[…] Por medio del cual se adiciona el Capítulo 9 del Título 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, “Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa”, para reglamentar parcialmente el 11 Número único de radicación: 11001032400020180044400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co República, la Ministra del Interior, la Ministra de Justicia y del Derecho y el Ministro de Defensa Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Jaime Andrés Bravo Acosta para actuar en calidad del apoderado del Ministerio del Interior, en los términos y para los efectos del poder conferido que obra en el expediente.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Ricardo David Zambrano Erazo para actuar en calidad de apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en los términos y para los efectos del poder conferido que obra en el expediente.

CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Sandra Marcela Parada Aceros para actuar en calidad de apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, en los términos y para los efectos del poder conferido que obra en el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Código Nacional de Policía y Convivencia, en lo referente a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas […]”.