CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Ejército Nacional) Tema: Pensión de invalidez y reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral.

Decisión: Se confirma providencia apelada. El a quo valoró de forma adecuada el acervo médico-laboral, otorgó fundada prevalencia al dictamen de la Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca (22,58 %) —practicado con examen reciente, soporte clínico y contradicción— frente al dictamen del Huila (64,38 %), y acreditó que la pérdida de capacidad no alcanzó el 50 % exigido para la pensión de invalidez.

Además, acertó al declarar la ineptitud respecto de la indemnización por pérdida de capacidad psicofísica, al no haberse demandado el acto que la reconoció ni agotado la conciliación prejudicial. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 15 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Carlos Alberto Rodríguez instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la parte demandada, con el objetivo de que se declarara la nulidad de la Resolución 483 del 3 de febrero de 2016, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó reconocer una pensión de invalidez equivalente al 50 % del promedio del salario y demás factores devengados (numeral 3.5 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, en concordancia con el artículo 32 del Decreto 4433 de 2004 y el artículo 2 del Decreto 1157 de 2014). De manera adicional, pidió el pago de una indemnización plena o, en su defecto, el reajuste de la ya reconocida, según la 2 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez disminución de la capacidad médico-laboral dictaminada, así como el reconocimiento y pago del equivalente a cien (100) salarios mínimos legales vigentes a la fecha de la sentencia, como reparación de perjuicios. 3.

Según los hechos de la demanda, ingresó al Ejército Nacional el 15 de diciembre de 1995 para prestar el servicio militar obligatorio hasta el 17 de junio de 1997. Indicó que el 17 de junio de 1997 la Dirección de Sanidad de la Armada Nacional profirió el Acta de Junta Médica Laboral n.° 3008, mediante la cual dictaminó una disminución de la capacidad laboral del 22,58 %. 4.

Finalmente, señaló que, por intermedio de apoderado judicial, el 2 de septiembre de 2015 solicitó a la parte demandada el reconocimiento y pago de la pensión de sanidad o invalidez y el reajuste de la indemnización consecuente; la petición fue negada mediante la Resolución 483 del 3 de febrero de 2016. Contestación de la demanda 5. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional se opuso a las pretensiones.

Sostuvo que el acto demandado se ajustó a derecho porque se fundamentó en el acta de la junta médica, la cual reflejó el porcentaje real de pérdida de capacidad laboral del actor con base en la evidencia obrante en la historia clínica. Señaló que correspondía al demandante acreditar los argumentos expuestos en la demanda, pues no obra prueba que permita inferir la veracidad de sus afirmaciones. 6.

Afirmó que la valoración de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, aportada por el demandante, carecía de valor probatorio por incumplir los requisitos del Decreto 2463 de 2001: no anexó soportes médicos ni historia clínica, no explicó el método de aplicación de la fórmula del artículo 88 del Decreto 094 de 1989 e incluyó situaciones posteriores a la prestación del servicio.

Concluyó que no existían fundamentos para acceder a la prestación solicitada, por lo que pidió al Tribunal negar las pretensiones. II. SENTENCIA APELADA 7. El 25 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones. Partió del régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y precisó que la pensión de invalidez exigía una pérdida de capacidad psicofísica igual o superior al 50 % durante el servicio.

Tuvo por acreditado que Carlos Alberto Rodríguez prestó servicio militar como soldado regular entre el 15 de junio de 1995 y el 17 de junio de 1997 y, conforme a la Orden Administrativa de Personal n.° 111 del 31 de julio de 1997, recibió tres meses de alta —del 18 de junio al 16 de septiembre de 1997— en grado de cabo segundo por lesiones sufridas y por haber sido declarado no apto. 8.

Constató, además, que mediante la Resolución 13046 del 10 de octubre de 1997 le fue reconocida la indemnización por pérdida de capacidad y que, tras la petición del 2 de septiembre de 2015, la Resolución 483 del 3 de febrero de 2016 negó la pensión de invalidez solicitada. 3 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez 9.

Para resolver, el Tribunal valoró de manera conjunta las pruebas médico-laborales. Examinó el Acta de Junta Médico-Laboral n.° 3008 del 17 de junio de 1997, que fijó una pérdida del 22,58 % y declaró no apto al demandante; tuvo en cuenta el Dictamen n.° 5872 del 22 de julio de 2015 de la Junta Regional del Huila, que estimó un 64,38 % y fue aportado con la demanda; y confrontó ambas valoraciones con el dictamen pericial decretado en el proceso y rendido por la Junta Regional de Calificación de Bogotá y Cundinamarca, que nuevamente estableció un 22,58 %. 10.

En audiencia del 16 de junio de 2021, la médica (perito) explicó que el dictamen judicial se basó en una nueva valoración psicofísica del 12 de febrero de 2020, en la historia clínica obrante en el expediente y en conceptos de los especialistas tratantes; además, contrastó las actas de la Junta Médico-Laboral y de la Junta Regional del Meta.

Precisó que la hipoacusia neurosensorial leve se reportó por primera vez en 2012 (quince años después del servicio), sin que se demostrara relación con la actividad militar. Por esa razón, se tomó como fecha de estructuración el 17 de junio de 1997, correspondiente a la calificación de la Junta Médico-Laboral del Ejército, al no advertirse diferencias entre los porcentajes de los dictámenes. 11.

A partir de esa valoración comparada, otorgó mayor fuerza de convicción al dictamen 17656783–1874 del 28 de febrero de 2020, rendido por la Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca, por haberse decretado para zanjar las discrepancias, por la revisión cruzada de lo calificado en cada antecedente y por compilar únicamente las patologías con incidencia real en la capacidad laboral.

También resaltó que ese dictamen observó con mayor rigor las garantías de contradicción frente a los conceptos de la Junta Médico- Laboral y de la Junta Regional del Huila, cuyo porcentaje —según explicó la perito— asignó puntaje máximo a “reacciones agudas al estrés” con base en conceptos de 2012 y 2014, emitidos casi quince años después del retiro y sin soporte clínico suficiente. 12.

Con ese acervo, el Tribunal concluyó que quedó acreditada una pérdida de capacidad del 22,58 %, inferior al umbral del 50 % previsto en los artículos 3 y 6 de la Ley 923 de 2004, por lo que el demandante no cumplió los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. En cuanto a la indemnización por pérdida de capacidad psicofísica, advirtió que la Resolución 13046 del 10 de octubre de 1997 no fue demandada y que no se agotó la conciliación prejudicial; recordó la jurisprudencia1 que distingue entre pensión e indemnización y señaló que esta última se sujeta al término de caducidad (literal d), numeral 2, artículo 164 del CPACA) y requiere demanda directa del acto que la reconoció. 13.

En consecuencia, declaró de oficio la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales respecto de esa pretensión, negó los perjuicios por falta de prueba y condenó en costas, manteniendo la negativa de la prestación pensional. 1 Sección Segunda – Subsección B sentencia del 22 de marzo de 2018, Exp. 0412-2017. 4 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez III.

RECURSO DE APELACIÓN 14. El demandante interpuso recurso de apelación. Sostuvo que debía otorgarse prelación al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez Huila frente a los demás insumos probatorios sobre la pérdida de capacidad laboral; afirmó que la valoración de la Junta Médico-Laboral militar fue insuficiente, contraria a los principios de integralidad y debido proceso, por centrarse en episodios aislados y no ponderar adecuadamente enfermedades comunes; y agregó que, tras más de dieciocho años, la omisión de la entidad lo hacía responsable de patologías sobrevinientes en su salud. 15.

Cuestionó la validez del dictamen pericial decretado de oficio dentro del proceso por considerar que se practicó sin las solemnidades exigibles, sin razones de necesidad y en contravía del debido proceso; por ello, pidió restarle valor. Afirmó, además, que el análisis de la Junta Regional de Calificación de Bogotá y Cundinamarca era deficiente por carecer de antecedentes y documentos idóneos recientes y por no incorporar nuevos conceptos médico-científicos. 16.

Alegó que la decisión de primera instancia desconoció garantías y principios como el debido proceso, la congruencia, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la tutela administrativa, el in dubio pro operario, la necesidad de la prueba, la beneficencia y la legalidad; añadió que existían hechos nuevos con incidencia en el porcentaje de pérdida de capacidad que no fueron valorados.

Sostuvo, igualmente, que la negativa sobre la indemnización vulneró el principio de congruencia y que el requisito de conciliación no era exigible por tratarse de derechos laborales y pensionales. 17. Concluyó que la sentencia incurrió en violación directa e indirecta de la norma sustancial y desconoció el precedente, por lo que solicitó su revocatoria y, en su lugar, que se accediera a las pretensiones de la demanda.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 18. Mediante auto proferido el 11 de diciembre de 2023, notificado por estado del 15 de marzo de 2024 se admitió el recurso de apelación2. V. CONSIDERACIONES Competencia 19. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 2 Índice 8 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 5 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta negó válidamente, de un lado, el reconocimiento de la pensión de invalidez —con fundamento en el valor probatorio otorgado al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Bogotá y Cundinamarca (22,58 %) frente al acta de Junta Médico-Laboral y al dictamen de la Junta Regional del Huila (64,38 %), así como de la validez del peritaje judicial decretado— y, de otro, el reajuste de la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica, habida cuenta de la falta de demanda del acto que la reconoció (Resolución 13046 del 10 de octubre de 1997) y del no agotamiento de la conciliación prejudicial, conforme a los requisitos legales aplicables.

Análisis del problema jurídico 21. En este caso, la Sala confirmará la sentencia apelada. El Tribunal valoró de manera adecuada el acervo probatorio y aplicó correctamente las reglas que rigen la calificación de la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública. El dictamen aportado por el actor no desvirtuó las conclusiones técnicas ni el acto demandado, como se expone a continuación. 22.

En cuanto a la pretensión relativa a la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica, el Tribunal declaró la ineptitud de la demanda porque el actor no demandó el acto que reconoció dicha prestación —Resolución 1117 del 23 de agosto de 2013— y porque no agotó la conciliación prejudicial, requisito exigible al tratarse de una prestación no periódica sujeta, además, a la caducidad prevista en el literal d), numeral 2, artículo 164 del CPACA3.

La Sala comparte íntegramente esa conclusión: ambos defectos (acto indebido y falta de conciliación) afectaban la aptitud formal de la demanda en ese extremo. 23. En cuanto a la pensión de invalidez, el Decreto 1796 dispuso que esta se reconoce al personal uniformado cuando se acredite una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 75 % ocurrida en servicio, de acuerdo con el dictamen emitido por los organismos médico-laborales.

Sin embargo, dicha disposición fue modificada por el numeral 3.5 del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, que redujo el umbral mínimo al 50 %, y estableció como criterio rector que el derecho a la pensión de invalidez debe surgir a partir de esa proporción, determinada por los organismos competentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales según la causa de la afección. 24.

En desarrollo de dicha ley, el Decreto 4433 de 2004 reglamentó la liquidación de la pensión de invalidez según el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. No obstante, su artículo 30 fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 28 de febrero de 2013 (Rad. 11001-03-25-000-2007-00061-00), al 3 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 22 de marzo de 2018, rad. núm. 25000-23-42-000-2012-01417-01 (0412-2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez considerar que el Ejecutivo excedió la habilitación legal al establecer como requisito un porcentaje superior al 50 %.

Posteriormente, en decisión del 23 de octubre de 2014 (Rad. 11001-03-25-000-2007-00077-01), esta misma Sección precisó el alcance del fallo y declaró la nulidad del artículo en su integridad. 25. El Decreto 1157 de 2014, reiteró que la pensión de invalidez procede cuando los organismos médico-laborales determinan una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50 % ocurrida en servicio activo, y estableció los rangos porcentuales y bases para su liquidación. 26.

En este contexto normativo, el dictamen que califica la pérdida de capacidad laboral constituye un presupuesto de hecho necesario para el reconocimiento de la pensión de invalidez. En el régimen especial, corresponde emitirlo exclusivamente a la Junta Médico- Laboral o al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, conforme a los decretos citados.

No obstante, dentro de los procesos judiciales, los jueces pueden disponer la práctica de una valoración pericial por parte de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuyas conclusiones deben ser valoradas como prueba pericial conforme a las reglas del artículo 226 del CGP y los principios de sana crítica y libre apreciación. 27.

En este caso, la controversia consistió en establecer si el estado de salud del demandante —y el origen de sus afecciones— daba lugar a la pensión de invalidez. El acervo probatorio relevante estuvo integrado por: i) el Acta de Junta Médico-Laboral n.° 3008 del 17 de junio de 1997 (22,58 %); ii) el Dictamen n.° 5872 del 22 de julio de 2015 de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila (64,38 %), allegado con la demanda; y iii) el dictamen decretado dentro del proceso por la Junta Regional de Calificación de Bogotá y Cundinamarca (Dictamen n.° 17656783–1874 del 28 de febrero de 2020), que fijó nuevamente un 22,58 %. 28.

La Sala considera que el dictamen decretado de oficio por el Tribunal fue una prueba necesaria para zanjar discrepancias técnicas; se practicó con valoración psicofísica reciente, revisión de historia clínica y conceptos de especialistas; fue sometida a contradicción en audiencia y explicó de manera pormenorizada la metodología y la imputación de puntajes.

Por el contrario, el dictamen de la Junta Regional del Huila otorgó el mayor puntaje a “reacciones agudas al estrés” con base en conceptos de 2012 y 2014 —casi quince años después del retiro— sin soporte clínico suficiente, y no acreditó relación etiológica entre la hipoacusia neurosensorial leve (reportada por primera vez en 2012) y la actividad militar. 29.

Con esa valoración comparada, el porcentaje de pérdida de la capacidad psicofísica que quedó debidamente probado fue del 22,58 %. Ese guarismo, aun cuando guarda relación con hechos ocurridos durante el servicio, no alcanza el umbral del 50 % exigido por la Ley 923 de 2004 para el reconocimiento de la pensión de invalidez; por tanto, la negativa del a quo se ajustó a derecho. 30.

Así mismo, queda descartada la vulneración de las garantías constitucionales invocadas. El debido proceso —incluida la regla de necesidad de la prueba— se observó: 7 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez el Tribunal decretó y practicó la prueba idónea para zanjar la controversia técnica, permitió la contradicción, explicó la metodología y valoró integralmente el acervo con criterios de sana crítica.

La decisión es congruente porque resolvió estrictamente las pretensiones y argumentos planteados en la demanda, sin desbordar el marco de la litis ni omitir puntos sustanciales. Se preservó la legalidad al aplicar el régimen especial de la Fuerza Pública y las reglas sobre calificación de pérdida de capacidad, así como los requisitos formales para la pretensión indemnizatoria. 31.

Tampoco se advierte afectación de la seguridad jurídica ni de la confianza legítima. La providencia apelada fue fundamentada en normas vigentes y en criterios jurisprudenciales consolidados; no introduce cambios sorpresivos ni desconoce situaciones consolidadas. La administración tramitó la petición del actor mediante actos motivados que fueron objeto del control contencioso, donde se garantizó plena defensa y contradicción. 32.

Finalmente, el principio in dubio pro operario no resulta determinante para desplazar las reglas probatorias y técnicas del régimen especial cuando el material probatorio no deja duda razonable. No obra incertidumbre que habilite una solución más favorable sin soporte objetivo. No se acreditó quebranto de las garantías alegadas; la sentencia apelada respetó el debido proceso, la congruencia, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la tutela administrativa, el principio de necesidad de la prueba y la legalidad.

Condena en costas 33. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 34.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 35. La eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 36.

En consecuencia, en esta instancia se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el 8 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00280 01 (5576-2023) Demandante: Carlos Alberto Rodríguez magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Meta que declaró de oficio la ineptitud de la demanda respecto de la solicitud de indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica, y negó las demás pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en esta instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.