CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La señora María Elizabeth López de Suescun, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 044927 del 30 de noviembre de 2016 y RDP 010471 del 15 de marzo de 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, a partir del 24 de abril de 2010; actualizar las sumas adeudadas con fundamento en el índice de precios al consumidor; se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y se condene en costas.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata la actora que nació el 5 de noviembre de 1952 y fue nombrada docente por el gobernador del departamento de Boyacá, mediante Decreto 117 del 13 de marzo de 1974, cargo que ejerció desde esa fecha hasta el 23 de abril de 1975. Que con ese mismo vínculo laboral, también prestó sus servicios en el Colegio Silvino Rodríguez en Tunja desde el 24 de abril de 1975 hasta el 5 de febrero de 1976; en el plantel educativo Concentración Kennedy en Tunja, desde el 6 de febrero de 1976 hasta el 2 de agosto de 1977, en la Escuela Duartes en Chiscas (Boyacá), desde el 3 de agosto de 1977 hasta el 11 de agosto de 1977; en la Institución Educativa Susana Guillemin en Belén (Boyacá), desde el 12 de agosto de 1977 hasta el 28 de febrero de 1978.
En la Institución Educativa Copo en Tocaima (Cundinamarca), y en la Normal Superior María Auxiliadora en Villapinzón (Cundinamarca), desde el 8 de mayo de 1978 hasta el 4 de agosto de 1980, para un total de 2 años, 2 meses, 28 días, como Educadora Departamental (nacionalizada) en el departamento de Cundinamarca. Afirmó que sumados los tiempos laborados en los departamentos de Boyacá y Cundinamarca da un total de 6 años, 2 meses y 16 días como educadora departamental.
Por Resolución 14425 del 22 de agosto de 1980, el Ministerio de Educación Nacional la nombró docente de educación básica secundaria en Bogotá, prestó sus servicios desde el 1 de agosto de 1980 hasta el 9 de julio de 1996, con vinculo nacional. Que el aludido vínculo como docente nacional mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, por cuanto el distrito de Bogotá fue certificado en educación mediante Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, tal como consta en acta de entrega del 10 de julio de 1996.
Que, como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio docentes laborados desde el 10 de julio de 1996 hasta el 31 de marzo de 2012 son de carácter distrital y, por tanto, aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el 21 de julio de 2016 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición negada con los actos acusados, al considerar que los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1°, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357.
De la Ley 39 de 1903, los artículos 3, 4 y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1°, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. De la Ley 24 de 1947, el artículo 1°. De la Ley 4 de 1966, en artículo 4. Del Decreto reglamentario 1743 de 1966, el artículo 5. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1° y 10.
Del Decreto ley 2277 de 1979, los artículos 1°, 2, 3, 5 y 6. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1° y 15 (numeral 2, literal a). De la Ley 60 de 1993, los artículos 2, 3, 4, 6, 14 y 15. De la Ley 100 de 1993, el artículo 14. De la Ley 715 de 2001, los artículos 7, 34, 37, 38 y 41. De la Ley 1437 de 2011 (CPACA), los artículos 42 y 80. La parte actora expuso que los actos administrativos demandados se encuentran falsamente motivados, cuando indican que su vinculación como docente es del orden nacional; contrario a ello, advierte que una fracción de su tiempo de servicio la prestó en calidad de docente nacionalizado y la entidad demandada dejó de analizar el argumento en virtud del cual, a partir del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993, ya no era docente nacional sino departamental, dado que el Ministerio de Educación Nacional entregó al distrito de Bogotá la prestación del servicio educativo.
Y después el vínculo de carácter departamental pasó a municipal. Agrega que, además, fueron expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, tales como las Leyes 114 de 1993 (artículos 1 a 4), 37 de 1933 (artículo 3) y 91 de 1989 (artículo 15, numeral 2, literal a), porque se acumularon tiempos servidos a la educación pública anteriores a 1980 de carácter departamental (nacionalizado), y una vinculación posterior a la descentralización de la educación en el distrito de Bogotá, que le permite la acumulación de 20 años de servicios.
Advierte que según Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, el Ministerio de Educación Nacional, mediante acta de 10 de julio de 1996, hizo entrega del servicio educativo al distrito de Bogotá, y a partir de dicha fecha, se entiende perfeccionado el proceso de descentralización, de tal manera que, desde ese momento la actora perdió el carácter nacional de su vínculo laboral y adquirió, por mandato de la ley, el carácter departamental, y por tanto desde allí los tiempos de servicio son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda frente a la reclamación de la demandante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que «[…] no tiene derecho al reconocimiento de una pensión Gracia, ya que no acredita los 20 años de servicio como docente oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal y/o Nacionalizado […]».
Como excepciones propuso las que denominó, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, presunción de legalidad de los actos administrativos, falta de título y causa y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 2 de agosto de 2023, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.
Consideró que, pese a que la demandante acreditó vinculación como docente nacionalizada con anterioridad a 1980, se advierte que, posteriormente mediante Resolución 14423 del 22 de agosto de 1980, expedida por el ministro de Educación Nacional, la señora María Elizabeth López, fue nombrada profesora del Distrito Especial de Bogotá, en el Instituto el Carmen, tiempos que el mismo apoderado de la actora reconoce como nacionales.
De ahí que no aceptó el argumento de la demandante en el sentido sostenerse que la vinculación nacional que ostentaba la demandante mutó a distrital por la simple descentralización de la educación, puesto que, si bien se entregaron por parte del Ministerio de Educación Nacional todos los establecimientos educativos nacionales a los entes territoriales, al igual que la administración del personal docente, no es menos cierto que, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 inciso 3, dispuso expresamente que los docentes nacionales se regirían en materia salarial y prestacional por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional, es decir, por los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, situación que impide alegar la calidad de docente territorial.
Concluyó que la demandante no acreditó el presupuesto de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, según las Leyes 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4, 37 de 1933, artículo 3º, 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, que le otorguen el derecho adquirido conforme a la regulación de la Ley 91 de 1989 y, por ello, los actos administrativos demandados se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico. 4.
El recurso de apelación La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Insiste en que los tiempos de servicio docente que prestó a partir de 1° de agosto de 1980 hasta el 9 de julio de 1996 son territoriales (distritales) por efecto de la descentralización de la educación. Indicó que tribunal en el fallo apelado incurre en un error al no considerar que por la descentralización de la educación que operó en el Distrito Especial de Bogotá a partir del 10 de julio de 1996, el vínculo laboral, nacional, mutó a Distrital por efecto de la descentralización de la educación. Un vínculo laboral en el ámbito del Derecho Público puede mutar, en general porque haya operado un fenómeno de sustitución patronal y esta puede operar a través de varios mecanismos, entre ellos los siguientes: por mandato de la ley, como ocurrió con la Ley 43 de 1975 y Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
Sostuvo que hubo sustitución patronal y esta figura se generó por mandato de la Ley, 60 de 1993 y Ley 715 de 2001, que precisó que los maestros pasaron a plantas departamentales, distritales o municipales y que los colegios pasaban a propiedad de los departamentos, distritos y municipios. Igual que ocurrió con la Ley 43 de 1975, que nacionalizó la educación que venía prestando los departamentos, distritos y municipios, y en cuyo proceso no se requirió, que la Nación (Ministerio de Educación Nacional), que asumió la prestación del servicio educativo que venían prestando los departamentos, distritos y municipios, tuvieran que hacer un nuevo nombramiento a los docentes que ya venían vinculados a los departamentos, distritos y municipios, pues como lo dijo el Consejo de Estado en su momento la nacionalización operó, por mandato de la ley.
Reconoció que los servicios prestados desde el 1° de agosto de 1980 hasta el 9 de julio de 1996, son de carácter nacional y que, por tanto, estos tiempos no son aptos para el reconocimiento de la pensión, conforme a reiterada jurisprudencia de la jurisdicción contenciosa administrativa. Pero como los tiempos servidos a partir del 10 de julio de 1996 hasta el 31 de marzo de 2012, son distritales, por efecto de la descentralización, esos se tornan aptos para el reconocimiento pensional. 5.
Alegatos de conclusión En auto del 8 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública; 2.3. Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 La incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: Artículo 2°.
Competencias de los municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] Artículo 3°.
Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente Ley. […] Artículo 4°.
Competencias de los distritos. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6°. de la presente ley. […] Artículo 5°.
Competencias de la nación. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […] (se subraya).
Conforme a la aludida Ley 60 de 1993, los departamentos y distritos certificados asumieron la prestación de la labor educativa; en materia prestacional, se contemplaron mecanismos que no afectaran (i) a los maestros nacionales o nacionalizados incorporados sin solución de continuidad a las entidades territoriales y a los nuevos, a quienes les sería aplicada la Ley 91 de 1989, (ii) mientras que quienes laboraban en los departamentos, distritos y municipios que acogieron el personal descentralizado, continuarían con las prerrogativas ya reconocidas por estos, según el caso.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 2001, que derogó la 60 de 1993 y dispuso que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media, incluidos nombramientos, ascensos y traslados, pero «[…] sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial […]» (artículos 6° y 7°).
Además, los artículos 34 y 37 de la Ley 715 determinaron que «Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios […]», los servidores «[…] que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» y «[…] los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta» (artículo 38).
En atención a que la normativa trascrita, como ya se anotó, prescribió que una vez «Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos […] mantendrán su vinculación sin solución de continuidad» (se subraya), la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la pensión gracia, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic; se subraya). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad. 2.3 Hechos probados 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la demandante nació el 5 de noviembre de 1952. 2) Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, de la Secretaría de educación de Boyacá, da cuenta de que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada vinculada por Decreto 117 del 13 de marzo de 1974; desde el 13 de marzo de 1974 hasta el 11 de abril de 1977. 3) Certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación del 28 de octubre de 2004 que indica que para esa fecha la actora carecía de anotaciones de este tipo. 4) Certificado de tiempo de servicio expedido el 20 de diciembre de 2004, por la Gobernación de Boyacá, en donde consta que la demandante se desempeñó como docente nacionalizada en forma ininterrumpida desde el 13 de marzo de 1974 hasta el 1 de marzo de 1978, cuando se retiró por renuncia. 3) Certificado de salarios de la Alcaldía Mayor de Bogotá, del 1 de octubre de 2004, en la que consta que para el periodo desde el 1 de enero de hasta el 31 de diciembre de 2003, la accionante devengó como factores salariales el sueldo, la prima de alimentación, la prima especial, la prima de vacaciones y de navidad y para el tiempo desde enero hasta agosto de 2004: salario, prima de alimentación y prima especial. 4) Certificado del coordinador de hojas de vida, de la gobernación de Boyacá en la que hace constar que la actora prestó sus servicios en el departamento como maestra desde el 13 de marzo de 1974, según decreto 0117 del 13 de marzo de 1974, hasta el 11 de agosto de 1977 y desde el 12 de agosto de 1977, según Decreto 0811 del 12 de agosto de 1977, hasta el 1 de marzo de 1978. 5) Certificación 7045 del 4 de octubre de 2002, del asesor de la división de desarrollo de personal docente de la Gobernación de Cundinamarca hace constar que la demandante prestó sus servicios como docente en el departamento de Cundinamarca nombrada en propiedad por Decreto 1008 del 2 de mayo de 1978, a partir del 8 de mayo de 1978, trasladada por Decreto 1324 del 28 de marzo de 1979 y retirada por renuncia a partir del 4 de agosto de 1980. 6) Certificación del Coordinador del Grupo de Escalafón de la gobernación de Boyacá, del 23 de diciembre de 2004 en el que manifiesta que la actora no registra antecedentes disciplinarios. 7) Certificación del Ministerio de Educación Nacional del 11 de marzo de 1988, en el que informa que la señora María Elizabeth López Suescun fue nombrada por Resolución 14423 del 22 de agosto de 1980 como profesora de tiempo completo en el distrito especial de Bogotá, con efectos fiscales a partir del mismo mes y año. 8) Resolución 14423 del 22 de agosto de 1980, por medio de la cual el ministro de educación nacional nombró a la accionante como profesora de tiempo completo dentro del programa de jornada adicional del distrito especial de Bogotá, en el Instituto El Carmen. 2.3 Caso concreto La señora María Elizabeth López acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que los lapsos trabajados como docente nacional no son computables para esos efectos, pero no tuvo en cuenta, en su criterio, que desde el «10 de julio de 1996, el vínculo laboral […] que era de carácter nacional mutó a distrital, con ocasión de la entrega de la administración de la educación del Ministerio de Educación Nacional al distrito de Bogotá. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda, por considerar inviable tener en cuenta como vinculación territorial el período de servicio prestado desde el 10 de julio de 1996, con ocasión de la descentralización de la educación, ya que la Ley 60 de 1993, de ninguna manera, con la entrega de la administración de la educación a las entidades territoriales, modificó el tipo de vínculo de los maestros.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que el vínculo nacional que tenía desde el 10 de julio de 1996 cambió a partir de la fecha de entrega de la administración de la educación al distrito de Bogotá, en virtud de lo preceptuado en los artículos 2, 3 y 6 de la Ley 60 de 1993, respecto de los cuales, según su parecer, el a quo hace una lectura e interpretación erróneas.
En el sub lite se tiene que la demandante nació el 5 de noviembre de 1952 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 13 de marzo de 1974 hasta el 28 de febrero de 1978, se evidencia que con Decreto 117 del 13 de marzo de 1974 el departamento de Boyacá la nombró como maestra, lo que es corroborado por la secretaría de educación de Boyacá, al certificar, además, que dicha designación fue de carácter nacionalizado, motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
En lo concerniente al segundo lapso laborado por el actor (8 de mayo de 1978), obra certificación de la división de desarrollo de personal docente de la gobernación de Cundinamarca en la que se evidencia que la demandante prestó sus servicios como docente desde el a partir del 8 de mayo de 1978, trasladada por Decreto 1324 del 28 de marzo de 1979 y retirada por renuncia a partir del 4 de agosto de 1980, fue designada por el gobernador ese departamento.
Ahora bien, para el periodo comprendido desde el 1 de agosto de 1980, se evidencia que por Resolución 14425 del 22 de agosto de 1980, el Ministerio de Educación Nacional la nombró como profesora (lo cual no es materia de controversia), de lo que se colige entonces que su vinculación es de naturaleza nacional, lo que impide que pueda ser tenido en cuenta para la prestación reclamada en el sub lite.
Tampoco es dable computar los tiempos servidos por la accionante, como lo alega, con posterioridad al 10 de julio de 1996, esto es, al suscribirse por el Ministerio de Educación Nacional y el distrito de Bogotá el acta de entrega al respectivo gobernador de los bienes destinados a la actividad académica, puesto que, como se explicó en líneas anteriores, su vinculación (valga recordar, nacional) no varió con la descentralización de la función educativa.
En este orden de ideas, habida cuenta de que (i) la actora solo acredita 6 años, 2 meses y 16 días de labores en calidad de educador nacionalizado y (ii) la certificación expedida por el Ministerio de Educación denota que prestó sus servicios para la docencia oficial como maestro nacional y, por ende, fue vinculada con el mismo carácter entre el 1º de agosto de 1980, hasta el 31 de marzo de 2012 (fecha de retiro), no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo. 2.4 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda, a excepción de la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, excepto la condena en costas que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.