CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00573-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: departamento de Boyacá, municipio de Tunja, Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
Asunto: autoridad competente para resolver solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021 procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los antecedentes que dan origen al conflicto de competencias. 1. El señor Álvaro Camargo Scarpetta, falleció el 5 de febrero de 1992. A la fecha de su deceso, su historia laboral, de acuerdo con lo expuesto por las autoridades inmersas en el conflicto, era la siguiente: Empleador Desde Hasta Tiempo (Semanas) Fondo donde se realizaron aportes Departamento de Boyacá 01/03/1962 15/04/1962 6,42 Caja de Previsión Social del Boyacá Departamento de Boyacá 17/05/1962 28/05/1962 1,71 Caja de Previsión Social del Boyacá Secretaría de Salud de Boyacá 16/12/1964 14/03/1965 12,71 CAJANAL (UGPP) Secretaría de Salud de Boyacá 31/03/1965 10/04/1967 104,28 CAJANAL (UGPP) Secretaría de Salud de Boyacá 27/04/1967 16/07/1967 11,42 CAJANAL (UGPP) Secretaría de Salud de Boyacá 20/07/1967 19/06/1968 47,14 CAJANAL (UGPP) Departamento de Boyacá 24/10/1968 08/09/1974 302,14 Caja de Previsión Social del Boyacá 11001-03-06-000-2024-00573-00 Departamento de Boyacá 16/09/1974 31/10/1977 160,71 Caja de Previsión Social del Boyacá Empresa de licores de cundnamarca 16/08/1978 31/12/1979 70,71 Sin información Flota Boyacá LTDA 08/11/1980 30/11/1980 3.28 ISS/ Colpensiones Alcaldía Mayor de Tunja 04/02/1991 05/02/1992 52 Caja de Previsión Social Municipal de Tunja Total tiempo cotizado en años y semanas: 776,3 semanas 14 años, 10 meses y 14 días. 2.
Mediante escrito del 2 de junio de 2023, la señora María Magdalena Pinzón de Camargo viuda del señor Álvaro Camargo Scarpetta, quien en la actualidad cuenta con 77 años, solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su esposo. 3. La anterior solicitud fue resuelta por Colpensiones a través de la Resolución SUB 249949 del 15 de septiembre de 2023.
En esta resolución la autoridad declaró su falta de competencia para atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, y ordenó la remisión del asunto al municipio de Tunja, debido a que para el momento de la muerte del señor Álvaro Camargo Scarpetta, este, se encontraba afiliado a la caja de previsión social de ese municipio. 4.
El 15 de diciembre de 2023, la señora María Magdalena Pinzón de Camargo solicitó al municipio de Tunja el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su esposo, el señor Álvaro Camargo Scarpetta. 5. A través de la Resolución 195 de 2024 del 14 de mayo de 2024, el municipio de Tunja declaró su falta de competencia para adelantar el estudio, trámite y reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo y señaló que la competencia para atender tal solicitud recaía en el departamento de Boyacá, por ser la entidad en la que se realizó el mayor número de cotizaciones por el señor Álvaro Camargo Scarpetta.
Por lo anterior, dentro del mismo proveído se ordenó remitir el asunto al departamento de Boyacá. 6. El 9 de septiembre de 2024, el departamento de Boyacá planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el conflicto de competencias suscitado entre ese ente territorial, el municipio de Tunja y Colpensiones, con el fin de que se determine la autoridad competente para atender la solicitud de 11001-03-06-000-2024-00573-00 reconocimiento y pago de pensión de sobreviviente realizada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 11 de septiembre de 2024 se fijó el edicto número 558 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, desde el 13 al 19 de septiembre de 2024, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
En el expediente obra constancia secretarial del 11 de septiembre de 2024, en la que se informa de la comunicación de la existencia del conflicto de competencias al departamento de Boyacá, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al municipio de Tunja, a la señora María Magdalena Pinzón de Camargo y al señor Pedro Pascacio Martínez Reyes, apoderado del departamento de Boyacá. Según informe secretarial del 23 de septiembre de 2024, el municipio de Tunja, Colpensiones y la señora María Magdalena Pinzón de Camargo, a través de apoderado judicial, presentaron consideraciones a la Sala.
Posteriormente, de acuerdo con lo señalado en informe secretarial del 24 de septiembre de 2024 el departamento de Boyacá presentó documentos. Ahora bien, el municipio de Tunja, durante el término de fijación del edicto, manifestó que la notificación de la existencia del presente trámite se realizó a un correo electrónico que actualmente se encuentra deshabilitado, por lo que no contó con la oportunidad de examinar el asunto y allegar las consideraciones sobre su competencia. Por lo anterior, en garantía del derecho de audiencia y defensa, la magistrada ponente, mediante auto del 23 de octubre, ordenó nuevamente la notificación del asunto que nos ocupa al correo electrónico indicado por propia autoridad municipal para tales efectos.
Adicionalmente, se le concedió un término igual al otorgado a las demás partes involucradas, con el fin de que presentara alegatos o consideraciones sobre su competencia. De conformidad con el informe secretarial del 31 de octubre de 2024, el municipio de Tunja presentó sus consideraciones, dentro del término concedido. Mediante auto del 25 de noviembre de 2024, el despacho ponente vinculo a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) como parte del presente conflicto y le otorgó un término de cinco días para que presentara sus consideraciones. 11001-03-06-000-2024-00573-00 Adicionalmente, solicitó al municipio de Tunja que allegara al expediente copia del Decreto Municipal 0361 del 27 de junio de 1995, mediante el cual se declaró la insolvencia de la Caja de Previsión Social del Municipio de Tunja; estableció como fecha máxima para su liquidación el 31 de marzo de 1996, y dispuso la creación del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja.
Se solicitó además las normas que lo adicionen, complementen o modifiquen. En informe secretarial del 4 de diciembre de 2024, se indicó que las autoridades mencionadas en el párrafo que antecede, guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Departamento de Boyacá Manifestó que la competencia para atender la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes recae, en primer lugar, en el municipio de Tunja, en tanto que, revisada la historia laboral del señor Álvaro Camargo Scarpetta, se observa que su último empleador fue el municipio de Tunja y que sus cotizaciones pensionales se hicieron a la Caja de Previsión Social Municipal de Tunja.
Adicionalmente, señala que, en caso de que se consideré que dicha autoridad municipal no es la competente para atender la solicitud prestacional de la señora María Magdalena Pinzón de Camargo, deberá declarase competente a Colpensiones por ser actualmente la administradora del régimen de prima media. 3.2. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) En los alegatos presentados a esta Sala, la entidad indicó que la competencia para el estudio de la pensión de sobrevivientes que reclama la señora María Magdalena Pinzón de Camargo recae en el municipio de Tunja, debido a que al momento del deceso del señor Álvaro Camargo Scarpetta este se encontraba con afiliación activa a la Caja de Previsión Social Municipal de Tunja. 3.3.
Municipio de Tunja En los alegatos presentados a la Sala, durante el término concedido para ello, manifestó que en efecto la Caja de Previsión Social Municipal de Tunja fue la última entidad a que se hicieron aportes por los tiempos laborados por el señor Álvaro Camargo Scarpetta. Sin embargo, la entidad competente para atender la solicitud de la señora María Magdalena Pinzón de Camargo debe ser el departamento de Boyacá. 11001-03-06-000-2024-00573-00 Lo anterior por cuanto, de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la última entidad de previsión a la que estuvo afiado el cotizante es la competente para el estudio del reconocimiento de la pensión, siempre y cuando se hubiere cotizado al menos 6 años de manera continua o discontinua a dicha entidad.
En caso de que no se reúna el anterior requisito, la competencia recaerá en la entidad de previsión a la que se realizó el mayor número de aportes. Así las cosas, indicó que el señor Álvaro Camargo Scarpetta no contaba, para la fecha de su deceso, con seis años continuos o discontinuos de cotización a la Caja de Previsión Social Municipal de Tunja, por lo que la competencia debería recaer en la entidad de previsión a la que realizó el mayor numero de aportes, la cual a su juicio es la Caja de Previsión Social del Departamental de Boyacá, en tanto que recibió aportes por más de 9 años.
Por último, agregó que en cualquier caso, la pensión de sobrevivientes no existía para la fecha de defunción del señor Álvaro Camargo Scarpetta, debido a que está fue creada por la Ley 100 de 1993. En esa medida, indicó que la prestación reclamada nunca se causó, en tanto que no es posible la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993. 3.4.
María Magdalena Pinzón de Camargo (apoderado) El apoderado de la señora María Magdalena Pinzón de Camargo reiteró los hechos que dieron lugar al conflicto de competencias y solicitó a la Sala dirimir el conflicto de competencias suscitado entre el departamento de Boyacá, el municipio de Tunja y Colpensiones, en tanto que considera que su poderdante reúne los requisitos para que se le reconozca la pensión de sobrevivencia. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»1 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: 1 «Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 11001-03-06-000-2024-00573-00 Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […]. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa.
La actuación sobre la que recae el conflicto de competencias consiste en resolver la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo. En esa medida, se trata de actuación de carácter particular y concreta de naturaleza administrativa. ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Las tres autoridades involucradas, esto es Colpensiones, el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja, han negado su competencia para resolver la solicitud de pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo. 11001-03-06-000-2024-00573-00 iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente asunto, Colpensiones es una autoridad del orden nacional, mientras que, las otras autoridades involucradas son del orden territorial, esto es, el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»2.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los 2 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2024-00573-00 fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema Jurídico y síntesis del conflicto En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo, con ocasión de la muerte de su esposo, el señor Álvaro Camargo Scarpetta, el 5 de febrero de 1992.
Colpensiones ha manifestado su falta de competencias, en la medida que para la fecha de fallecimiento del señor Álvaro Camargo Scarpetta, este era un cotizante activo de la Caja de Previsión Social Municipal de Tunja. Por lo anterior, considera que debe ser el municipio de Tunja la autoridad quien resuelva la mencionada solicitud. El municipio de Tunja indicó que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la competencia para atender la reclamación de pensión de sobrevivientes de la señora María Magdalena Pinzón de Camargo corresponde al departamento de Boyacá. Esto debido a que, según la historia laboral del señor Álvaro Camargo Scarpetta, el mayor número de semanas fueron cotizadas a la Caja de Previsión Social Departamental de Boyacá. Por su parte, el departamento de Boyacá manifestó que la competencia sería en primer lugar del municipio de Tunja, en razón a que el señor Álvaro Camargo Scarpetta era un cotizante activo de la Caja de Previsión Social Municipal de Tunja cuando ocurrió su deceso.
No obstante, considera que de forma subsidiaria, Colpensiones también podría ser declarado competente, debido a su función de administrador general del régimen de prima media. Por último, la Unidad de gestión pensional y parafiscales (UGPP) guardó silencio. Para solucionar el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: I) Pensión de sobrevivientes consagrada en la Ley 100 de 1993 y su aplicación retrospectiva.
II) El Instituto de Seguros Sociales (ISS) y las cajas, fondos o entidades de previsión social como administradores del régimen de prima media con prestación definida. Reiteración 11001-03-06-000-2024-00573-00 III) Los fondos territoriales de pensiones y el pago de prestaciones pensionales. Reiteración IV) Facultad de los fondos territoriales, creados a partir de la Ley 100 de 1993, para reconocer las pensiones de aquellas prestaciones causadas pero no reconocidas al momento de extinción de la caja.
Reiteración. V) Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja. VI) La pensión de jubilación por aportes. Ley 71 de 1988 y sus normas reglamentarias Reiteración. VII) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La pensión de sobrevivientes consagrada en la Ley 100 de 1993 y su aplicación retrospectiva Como lo ha dicho la Sala en anteriores oportunidades3, el Sistema General de Pensiones, como parte de Sistema de Seguridad Social, tiene por objeto garantizar a las personas un amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones establecidas en dicha ley.
En efecto, la muerte constituye una contingencia en el sistema de seguridad social, en cuanto la ausencia definitiva de una persona podría dejar súbitamente en desamparo a los miembros de su grupo familiar4. En esa medida, la Ley 100 de 1993 en su artículo 46, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, contempla dos tipos de pensiones, en sus dos primeros numerales.
Por un lado, la sustitución pensional, aplicable cuando se produce la muerte de una persona pensionada o que ya hubiera reunido los requisitos para acceder a la pensión y, por otro, la pensión de sobrevivientes propiamente dicha, ante la muerte de un afiliado al sistema de seguridad social, cuando este hubiere cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al fallecimiento: Artículo 46.
Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, […] 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de septiembre de 2021. Exp. 11001-03-06-000-2021-00038-00(C). 4 ARENAS MONSALVE, Gerardo, “El Derecho Colombiano de la Seguridad Social”, Segunda Edición. Legis. 11001-03-06-000-2024-00573-00 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: […]. [Se resalta] Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente5: En este punto es relevante aclarar que si bien la pensión de sobreviviente y la sustitución pensional tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece; en cambio la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión. Es importante precisar que, a diferencia de la pensión de vejez, los dineros para sufragar la pensión de sobrevivientes se derivan de un sistema de aseguramiento del riesgo por fallecimiento del afiliado.
Por lo anterior, el legislador estableció un tiempo mínimo de cotización (50 semanas), con la expectativa de que las sumas recibidas para cubrir el riesgo de muerte resultaran suficientes para cubrir su materialización a través de una compañía de seguros. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-617 de 2001 señaló lo siguiente: […] las pensiones de invalidez y de sobrevivientes se consagran dentro de un sistema de aseguramiento, por lo que quien está cotizando, paga el costo de esa protección, con lo que se asegura además su fidelidad al sistema –otro de los objetivos de la norma- que permite la aplicación de los principios de solidaridad y universalidad señalados en la Constitución para el sistema de seguridad social, al generar un fondo común que financia estas pensiones de invalidez y sobrevivencia tanto en el caso del régimen de prima media –a través de una cuenta separada para este efecto- como en el caso del régimen de ahorro individual –a través de una compañía de seguros- (artículo 20 de la Ley 100 de 1993).
En la pensión de sobrevivientes hay entonces “un elemento de seguro”, por lo que quien paga la prima anual está cubierto, mientras que quien no la ha cancelado, no puede gozar de cobertura. Empero el legislador en todo caso otorgó a quien haya estado afiliado, pero no cotiza actualmente, un período de cobertura adicional, pues exige solamente 266 semanas de cotización en el año inmediatamente anterior al fallecimiento.
Ahora bien, este segundo tipo de pensión aplicable a todos los afiliados Sistema general de Pensiones no existía con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, sino que fue introducida por el nuevo el Sistema General de Pensiones. Lo contrario acontece con la figura de la sustitución pensional, la cual ha operado 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 24 de agosto de 2017, rad. 25000-23-42-000- 2013-00823-01(0717-14). C.P. William Hernández Gómez 6 Posteriormente la Ley 797 de 2003, en el artículo 12, amplió este requisito de 26 a 50 semanas. 11001-03-06-000-2024-00573-00 desde la Ley 33 de 1973. Sobre esta evolución normativa la Sala de Consulta y Servicio Civil ha indicado lo siguiente7: Para que se diera la sustitución pensional, la ley 33 de 1973 exigía que el trabajador particular o el empleado o trabajador del sector público, estuviera pensionado o que al momento de su fallecimiento tuviera el derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez.
La ley 12 de 1975 sólo exigió que el trabajador o empleado hubiera completado el tiempo de servicio, de manera que si fallecía antes de cumplir la edad cronológica para tener derecho a la pensión de jubilación, había lugar a la sustitución pensiona!. La ley 113 de 1985 ratificó que el derecho de sustitución procede tanto cuando el trabajador fallecido estaba pensionado como cuando había adquirido el derecho a la pensión y extendió las previsiones del artículo Io de la ley 12 de 1975 al compañero permanente de la mujer fallecida.
Según la ley 100 de 1993, la prestación se obtiene no solamente en el caso del fallecimiento del pensionado sino también en el evento en que el afiliado que fallezca hubiera cotizado al sistema por lo menos 26 semanas, en ese momento, o habiendo dejado de cotizar, hubiera efectuado aportes por 26 semanas del año inmediatamente anterior8.
No obstante, algunos regímenes particulares empezaron a implementar la figura de a pensión de sobrevivientes, así por ejemplo de conformidad con el Artículo 25 del Acuerdo 049 de 19909 (Decreto 758 de 1990), los afiliados al ISS, podían obtener una pensión de sobrevivientes siempre que se reunieran los requisitos para una pensión de invalidez, esto es, que el asegurado hubiese cotizado 150 semanas dentro de los seis (6) años anteriores a su muerte o 300 en cualquier época.
Frente a reclamaciones de la pensión de sobrevivientes contenida en el numeral 2 del artículo 46 de la Ley 100 de 1993, por hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, la Sección Segunda del Consejo de Estado10 ha indicado que no es posible la aplicación retroactiva de dicha ley: 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1.154 del 11 de noviembre de 1998.
C.P.Javier Henao Hidron 8 Posteriormente la Ley 797 de 2003, en el artículo 12, amplió este requisito de 26 a 50 semanas. 9 Artículo 25. Pensión de sobrevivientes por muerte por riesgo común. Cuando la muerte del asegurado sea de origen no profesional, habrá derecho a pensión de sobrevivientes en los siguientes casos: a) Cuando a la fecha del fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones que se exigen para adquirir el derecho a la pensión de invalidez por riesgo común y, b) Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando o tenga causado el derecho a la pensión de invalidez o de vejez según el presente Reglamento 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de junio de 2024, rad 25000-23-42-000-2019- 01275-01 (3374-2022).
C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 11001-03-06-000-2024-00573-00 Lo cierto es que esta corporación en sentencia del 25 de abril de 201311, rectificó su postura en torno a la aplicación retrospectiva de la Ley 100 y concluyó que la ley que resulta aplicable es la que se encontrara vigente al momento en que se estructura el derecho, esto es, en el caso de la pensión de sobrevivientes, en la fecha en que se produjo la muerte.
No obstante, la Corte Constitucional en sede de tutela ha indicado que si es posible la aplicación retroactiva de dicha norma constitucional bajo el principio de favorabilidad. Así en Sentencia T-017 de 2022 señaló lo siguiente: Existe en el mismo asunto un precedente uniforme y reiterado de las diferentes Salas de Revisión de Tutela de esta corporación que considera todo lo contrario, es decir, que en virtud del referido principio de favorabilidad es posible darle aplicación retrospectiva a la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones cuando el causante, a pesar de haber fallecido con anterioridad de la entrada en vigencia de la norma, ha cotizado por un número considerable de años al sistema de seguridad social (como se verá se ha establecido que se debe tratar de un periodo de más de 15 años) y de las particulares condiciones de los accionantes se deduce que la implementación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, que vulnera derechos iusfundamentales, tales como la seguridad social, el mínimo vital y la igualdad […]. […] Bajo esa perspectiva, si bien una de las reglas aplicables a este tipo de casos se dio en razón al alto número de semanas que habían cotizado los causantes al Sistema General de Pensiones.
La misma no puede aplicarse de manera imperativa a todos los procesos sin analizar las particularidades del caso que se estudia. Lo cual, podría conllevar consecuencias injustas. Sin perjuicio de lo expuesto, la Sala reitera que la decisión de fondo sobre la petición de la señora María Magdalena Pinzón de Camargo sobre el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, corresponde a la autoridad que sea declarada competente. 5.2.
El Instituto de Seguros Sociales (ISS) y las cajas, fondos o entidades de previsión social como administradores del régimen de prima media con prestación definida12 Reiteración Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el sistema prestacional del sector oficial estaba conformado por una caja básica para el nivel nacional (la Caja Nacional de Previsión), diversas cajas de previsión para el nivel 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09), C.P..
Luis Rafael Vergara Quintero. 12 Cfr.: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de noviembre de 2017. Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00110-(C). 11001-03-06-000-2024-00573-00 territorial y algunas cajas exclusivas de sectores o entidades. Con la expedición de la Ley 100 de 1993, el legislador tuvo el propósito de centralizar el régimen de prima media en el Instituto de Seguros Sociales13 y desmontar hacia el futuro las cajas de previsión14.
En ese sentido, el artículo 52 de la mencionada ley estableció que la administración general del régimen de prima media recaería en el ISS y dispuso que las cajas, fondos, o entidades de previsión cumplirían dicha función únicamente respecto de sus afiliados mientras dichas entidades subsistieran: Artículo 52. Entidades administradoras.
El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquellos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. [Se resalta] De manera concomitante con lo anterior, el artículo 129 de la Ley 100 de 1993, en aras de extinguir en el tiempo las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, prohibió la creación de nuevas de estas entidades, desde su entrada en vigencia: Artículo 129.
Prohibición general. A partir de la vigencia de la presente Ley, se prohíbe la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden nacional o territorial, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en la presente Ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud.
Adicionalmente, en el nivel territorial, la posibilidad de permanecer afiliado a la caja o fondo de previsión respectiva fue condicionada a la solvencia de tales entidades previsoras. Al respecto, el Decreto 1068 de 1995 dispuso que los funcionarios públicos que, a la entrada en rigor del régimen general de pensiones en el ámbito territorial, esto es a 13 Entidad creada por el artículo 8 de la Ley 90 de 1946: «ARTÍCULO 8.
Para la dirección y vigilancia de los seguros sociales, créase como entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio, un organismo que se denominará Instituto Colombiano de Seguros Sociales, cuya sede será Bogotá». 14 Arenas Monsalve, Gerardo. El derecho colombiano de la seguridad social (3° ed.). Bogotá: Editorial Legis, 2011. p. 382. 11001-03-06-000-2024-00573-00 más tardar el 30 de junio de 199515, se encontraran afiliados a alguna caja de previsión territorial que se hubiere declarado insolvente, solo podrían seguir vinculados a tal entidad hasta la fecha límite para realizar el corte de cuentas necesario en la determinación de la cuantía de la liquidación de la entidad, fecha que, en todo caso, no habría de superar el 31 de diciembre de 1995: Artículo 3º.- Situaciones especiales de afiliación. Los servidores públicos que al momento de entrar a regir el sistema general de pensiones se encuentren afiliados al Instituto de Seguros Sociales, ISS, pueden continuar en dicho instituto, sin que sea necesario el diligenciamiento de formulario o comunicación alguna.
Los servidores públicos que elijan el régimen solidario de prima media con prestación definida que se encuentren afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión social del sector público del nivel territorial declarada solvente, podrán continuar vinculados a dicha institución mientras no se ordene su liquidación, sin que sea necesario el diligenciamiento de formulario o comunicación alguna.
Los servidores públicos que elijan el régimen solidario de prima media con prestación definida que se encuentren afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión social del sector público del nivel territorial declarada insolvente, podrán continuar vinculados a dicha institución hasta la fecha de corte de cuentas de que trata el artículo 24 de este decreto, sin que sea necesario el diligenciamiento de formulario o comunicación alguna.
En los casos previstos en este artículo no es aplicable la prohibición de traslado de régimen antes de tres (3) años y, en consecuencia, los afiliados podrán ejercer en cualquier momento la opción de traslado. […] Artículo 24º.- Corte de cuentas. Para efectos de determinar la cuantía para la liquidación de las entidades de que trata este capítulo la fecha de corte de cuentas será, a más tardar, el 31 de diciembre de 1995. [Se resalta] Adicionalmente, el citado decreto estableció que la declaratoria de insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión debía realizarse mediante acto administrativo, en el que, además, debía señalarse la fecha para efectuar la liquidación, así como, la fecha en la que, la entidad de previsión sería sustituida en el pago de las pensiones por parte del fondo territorial de pensiones: 15 Ley 100 de 1993.Artículo 151. «Vigencia del sistema general de pensiones.
El sistema general de pensiones previsto en la presente ley regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma. // PARAGRAFO.
El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental.». 11001-03-06-000-2024-00573-00 Artículo 12º.- Declaratoria de solvencia o insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión. La declaratoria de solvencia o insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión del sector público del nivel territorial, se efectuará mediante acto administrativo expedido por el respectivo gobernador o alcalde con sujeción a lo previsto en el ordinal primero del artículo 6 del Decreto 1296 de 1994, de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes, a más tardar el 30 de junio de 1995 Este acto administrado deberá ser informado a la Superintendencia Bancaria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 17 del presente Decreto.
En el mismo acto administrativo se señalará la fecha para efectuar la liquidación, así como la fecha para la sustitución del pago de pensiones por parte del fondo de pensiones territorial. [Se resalta] 5.3. Los fondos territoriales de pensiones y el pago de prestaciones pensionales. Reiteración16 En lo referente a la constitución de los fondos territoriales de pensiones, resulta necesario precisar que, para la organización del sistema general de prima media en el nivel territorial y el desmonte gradual de las cajas de previsión, el artículo 139, numeral 3º, de la Ley 100 de 1993 confirió facultades extraordinarias al presidente de la República, en los siguientes términos: Artículo 139.
Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para: […] 3. Establecer un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales.
Se podrá retener de las transferencias, de la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones, solo mediante acuerdo con su representante legal. En ejercicio de las facultades arriba señaladas fue expedido el Decreto Ley 1296 de 199417, cuyo artículo 6 estableció que las autoridades territoriales tenían a su cargo 16 Cfr.: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 14 de diciembre de 2020. Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00184-00(C), Decisión del 11 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00079-00(C), entre otros. 17 Decreto Ley 1296 de 1994 (junio 22), «por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas» Artículo 1º.
Objeto. El presente Decreto tiene por objeto establecer el régimen general de los fondos departamentales, distritales o 11001-03-06-000-2024-00573-00 evaluar la solvencia de cajas o fondos de previsión y, una vez se hubiere determinado que no eran solventes, debían proceder con la sustitución de tales entidades por fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas denominados «fondos de pensiones territoriales»: Artículo 6°.
Procedimiento para la sustitución pensional por parte de los fondos de pensiones territoriales. Los Fondos de Pensiones Territoriales asumirán el pago de pensiones de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales, mediante el siguiente procedimiento: 1.- Las autoridades territoriales evaluarán la solvencia de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos.
Establecido que la respectiva entidad no es solvente, determinarán la sustitución del pago de las pensiones por parte de los Fondos y la fecha en que ésta se producirá. 2.- Los entes territoriales definirán el término en que las entidades sustituidas que actualmente tienen a su cargo pensiones, podrán continuar pagándolas. A partir de la fecha fijada en cada caso, que no podrá ser posterior al 30 de junio de 1995, los Fondos asumirán el pago de las pensiones reconocida a cargo de la entidad.
En ese sentido, el artículo 2º del referido decreto autorizó – y ordenó – que, a más tardar el 30 de junio de 1995, se crearan los fondos territoriales de pensiones. Adicionalmente, determinó que los fondos serían cuentas especiales, sin personería jurídica, «adscritas a la respectiva entidad territorial o a una distinta según la conveniencia» y que los recursos se administrarían por encargo fiduciario y de no ser posible, por «cualquier entidad perteneciente al respectivo ente territorial» (artículo 1º).
En cuanto a sus funciones, el artículo 4 del mencionado decreto señaló lo siguiente: Artículo 4º.- Funciones. Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas tendrán las siguientes funciones en la respectiva entidad territorial: 1. Sustituir el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos, y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. 2.
Sustituir a las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes pertenecientes a la entidad territorial, en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellas personas que han municipales de pensiones públicas, que sustituyan el pago de pensiones de las entidades territoriales, cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. /Artículo 2º.- Creación. Autorizase la creación de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas, que se denominarán «Fondos de Pensiones Territoriales», a más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993. ». 11001-03-06-000-2024-00573-00 cumplido el tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, una vez se reconozcan, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna otra administración del régimen de pensiones de cualquier orden. 3.
Sustituir a las entidades territoriales, establecimientos públicos, y empresas industriales y comerciales pertenecientes a la entidad territorial, que tengan a su cargo el pago directo de pensiones, cuando ello se decida. 4. Tomar las medidas necesarias para que se dé cabal cumplimiento a la mesada Pensional adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. 5.
Llevar los registros contables y estadísticos necesarios, garantizar un estricto control del uso de los recursos y constituir una base de datos del personal afiliado, con el fin de cumplir todas las obligaciones que en materia pensional deba atender el respectivo fondo. 6. Velar para que todas las entidades sustituidas en el pago de pensiones cumplan oportunamente con las transferencias de las sumas correspondientes a cada entidad por concepto de los pasivos pensionales. 7.
Liquidar y sustituir en los pagos de los bonos pensionales de que trata el artículo 123 de la Ley 100 de 1993, los cuales estarán a cargo de la respectiva entidad y de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos a quienes sustituya, cuando el fondo se constituya en los términos del inciso 1 del artículo 3 del presente Decreto.
Parágrafo.- En el acto en que se ordene la organización o constitución de cada Fondo de Pensiones Territoriales, se podrá establecer su capacidad para asumir el reconocimiento de pensiones que venían efectuando las entidades a quienes sustituya. (Se resalta). De acuerdo con la norma transcrita, los fondos de pensiones territoriales fueron encargados principalmente de sustituir a los fondos y cajas de previsión insolventes en el pago de las pensiones que estaban a su cargo y la de, aquellas personas que cumplieron el tiempo de servicio en la respectiva caja, pero no habían llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, una vez se reconozcan (numerales 1, 2 y 3).
Solo excepcionalmente tienen competencia para reconocer nuevas prestaciones, si así lo determinaba su acto de creación. Es importante resaltar que, el Decreto 1068 de 199518, en su artículo 5, cuando fijó los efectos de afiliaciones de los servidores públicos del nivel departamental, municipal y 18 «[P]or el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.». 11001-03-06-000-2024-00573-00 distrital en el Sistema General de Pensiones, atribuyó la competencia, para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a las administradoras de pensiones, que hubiesen recibido cotizaciones durante el periodo en el cual ocurriera el hecho que diera lugar al pago de la prestación: Artículo 5º.- Efectos de la afiliación. Para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, la afiliación surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente al del diligenciamiento del respectivo formulario.
Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente. La entidad administradora de pensiones donde se encuentre afiliado el servidor público de los entes territoriales, efectuará el reconocimiento y pago de la pensión de vejez o de jubilación, una vez le sea entregado el respectivo bono pensional.
(Negrillas de la Sala) Adicionalmente, el artículo 13 de dicho decreto indicó que, los fondos de pensiones territoriales sustituirían en el pago de las prestaciones pensionales a cargo de las cajas de previsión territorial Artículo 13º.- Sustitución en el pago de las pensiones. El pago de las pensiones a cargo de las cajas, fondos, entidades de previsión social del sector público, del nivel territorial declaradas insolventes y de los entes territoriales, será asumido por el respectivo fondo de pensiones territorial.
De estas disposiciones la Sala ha destacado que los Fondos de Pensiones Territoriales sustituyeron a las cajas, fondos y entidades de previsión social en el pago de las pensiones que estaban a su cargo, incluidas las causadas, pero no reconocidas al momento de la extinción de la caja19. 5.4. Facultad de los fondos territoriales, creados a partir de la Ley 100 de 1993, para reconocer las pensiones de aquellas prestaciones causadas pero no reconocidas al momento de extinción de la caja.
Reiteración20 19 Ver entre otras decisiones, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 11 de julio de 2016, Radicado 11001-03-06-000-2016-00079-00(C); Decisión del 6 de junio de 2018, Radicado 11001-03-06-000-2018-00006-00(C); y Decisión del de 2018, Radicado 11001-03-06-000-2018-00177- 00(C); Decisión del 20 de mayo de 2021, Radicado 11001-03-06-000-2020-00040-00(C);
Decisión del 26 de octubre de 2022, radicado 001 03 06 000 2022 00179 00. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 20 de mayo de 2021, Radicado 11001-03-06-000-2020-00040-00. Decisión del 25 de mayo de 2022, Radicado 11001 03 06 000 2021 00176 00. 11001-03-06-000-2024-00573-00 Las competencias otorgadas a los fondos territoriales, creados a partir de la Ley 100 de 1993, en materia de pago de pensiones, se refiere a los casos previstos en los numerales 1 al 3 del artículo 4°21 del Decreto 1296 de 1994.
En consecuencia, los fondos territoriales creados a partir de la Ley 100 de 1993, no tienen facultad de reconocimiento, salvo que, como lo estable el parágrafo del mismo artículo, en su acto de organización o constitución así se hubiere establecido. En tal sentido debe entonces resolverse a cuál autoridad corresponde el reconocimiento de las pensiones que debe pagar el fondo, cuando en el acto de constitución del fondo no se le autorizó expresamente para reconocer pensiones.
Sobre este punto, la Sala en decisión del 20 de mayo de 2021, en la que analizó que al Fondo de Pensiones Territorial del Departamento del Huila, adscrito a la Secretaría General del Departamento del Huila, no le fue otorgado expresamente en el acto de su constitución la facultad de reconocimiento pensional en los casos previstos en los numerales 1 y 2 del art. 4 del Decreto 1296 de 1994, concluyó que la autoridad territorial sería la competente para reconocer y pagar la pensión, al tener adscrito el Fondo y administrarlo.
En tal sentido, indicó: Por estas razones, los peticionarios estarían ubicados, presuntamente, en la regla prevista en el artículo 4, numeral 2 del Decreto 1296 de 1994, según la cual los Fondos de Pensiones Territoriales deben sustituir a las cajas de las respectivas entidades territoriales, en el pago de las pensiones de aquellas personas que cumplieron el tiempo de servicio exigido para acceder a la pensión vinculados a la caja territorial, y les faltaba completar la edad.
Teniendo en cuenta que al Fondo de Pensiones Territorial del Departamento del Huila, adscrito a la Secretaría General del Departamento del Huila, no le fue otorgado expresamente la facultad de reconocimiento pensional en los casos previstos en los numerales 1 y 2 del art. 4 del Decreto 1296 de 1994, en el acto de su constitución expedido por el Departamento, le corresponde a la entidad territorial el estudio de la petición presentada.
Es dable entender entonces que, si el legislador al expedir el Decreto Ley 1296 de 1994, otorgó a los entes territoriales, a través de los alcaldes y gobernadores, la posibilidad de conceder a los fondos territoriales la competencia para el reconocimiento de pensiones, los entes territoriales tienen la competencia para reconocer estas prestaciones22. 21 «Artículo 4º.-Funciones.Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas tendrán las siguientes funciones en la respectiva entidad territorial[…]» 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de mayo de 2021, Radicado 11001-03-06-000-2020-00040-00.
Si la autoridad tiene la competencia para otorgar la facultad de reconocimiento de las pensiones a un fondo territorial, que generalmente se constituye como un fondo cuenta sin personería jurídica, es obvio inferir que la competencia es propia y emana de la entidad 11001-03-06-000-2024-00573-00 En consecuencia, se concluye que, en aquellos casos en los que la autoridad territorial no estableció la facultad de reconocimiento pensional del fondo territorial y esta no se encuentra expresamente radicada en otra autoridad, la competencia radica en el ente territorial. 5.5.
Fondo Territorial de Pensiones del municipio de Tunja23 El municipio de Tunja, con el fin de atender lo dispuesto en el Decreto Ley 1296 de 1994, profirió el Decreto Municipal No. 0361 del 27 de junio de 1995, mediante el cual se declaró la insolvencia de la Caja de Previsión Social del Municipio de Tunja, se estableció como fecha máxima para su liquidación el 31 de marzo de 1996, y se dispuso la creación del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja, como una cuenta especial sin personería jurídica adscrita a la Secretaría de Hacienda del municipio.
Posteriormente, mediante el Decreto Municipal 0367 de 2010, se delegó en el secretario administrativo municipal, las Funciones inherentes a la administración del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja, quedando facultado para expedir los actos administrativos correspondientes. A través del Decreto Municipal 001 de 2023, se adoptó la estructura organizacional del Municipio de Tunja, cambiando el nombre de la dependencia «Secretaría Administrativa» a «Departamento Administrativo de Gestión de Bienes y Servicios y Función Política». 5.6.
La pensión de jubilación por aportes. Ley 71 de 1988 y sus normas reglamentarias. Reiteración 24 territorial. En términos de derecho privado, es aplicable el principio locución nemo potiorem potest transferre quam ipse habet (Nadie puede transmitir un título mejor del que él realmente no tiene). Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 20 de mayo de 2021, Radicado 11001-03-06-000-2020-00040-00. Decisión del 25 de mayo de 2022, Radicado 11001 03 06 000 2021 00176 00. 23 La Sala solicitó a la entidad territorial copia de las normas municipales que crearon este fondo. No obstante, esta entidad no remitió la información requerida, por esto, lo que en este acápite se señala se extrae de la Resolución 149 de 2024, mediante la cual la Alcaldía de Tunja declaro su falta de competencia para el reconocimiento de la prestación pensional solicitada por la señora maría Magdalena Pinzón de Camargo. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civi.
Decisión del 15 de diciembre de 2016 (Rad. 11001-03-06-000-2016-00224); Decisión del 12 de diciembre de 2019 (Rad. 11001-03-06-000-2019- 00112), y Decisión del 30 de abril de 2019 (Rad. 11001-03-06-000-2018-00239), entre otras. 11001-03-06-000-2024-00573-00 La Ley 71 de 1988 facilitó el cumplimiento del requisito del tiempo para acceder a la pensión de jubilación, cuando resultara necesario sumar los tiempos servidos en el sector público y en el sector privado, y se hubieran efectuado aportes a entidades de previsión social exclusivas de servidores públicos y al Instituto de Seguros Sociales.
De esta manera, quienes hubiesen efectuado aportes a entidades de previsión social del sector público (como Cajanal) y al Instituto de Seguros Sociales, podrían acumular dichas cotizaciones para completar los veinte (20) años de aportes o tiempos laborados exigidos por los correspondientes regímenes pensionales. El artículo 7º de la citada ley, así lo estableció: Artículo 7°.
A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. [Resalta la Sala]. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2709 estableció una regla de competencia para el reconocimiento del derecho y pago de la pensión, que se determina en virtud del tiempo durante el cual se hicieron los aportes o cotizaciones, así: Artículo 10.
Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. […] De acuerdo con esta norma, la última entidad a la cual hizo cotizaciones o aportes la persona que reúne los requisitos de tiempo de servicio y de edad exigidos para causar la pensión de jubilación por aportes, es la competente para reconocer y pagar dicha pensión, siempre que el tiempo de afiliación haya sido igual o superior a seis (6) años, continuos o discontinuos.
De lo contrario, el reconocimiento y el pago corresponden a la entidad o fondo con el que se tenga el mayor tiempo de aportación, como regla general. En relación con la pensión de jubilación por aportes, la Sala de Consulta en decisión del 10 de octubre de 2016, sostuvo: 11001-03-06-000-2024-00573-00 […] en síntesis, quien reúne el requisito de tiempo con aportes y cotizaciones a fondos públicos y al ISS, derivados de vínculos laborales con empleadores públicos y privados, respectivamente, tiene derecho a la pensión por aportes y su reconocimiento está a cargo de la última entidad de previsión a la que estuvo afiliado, siempre que el tiempo de vinculación haya sido de seis años como mínimo, continuos o discontinuos.
De lo contrario, el reconocimiento y pago corresponden a la entidad o fondo al cual se haya hecho la mayor aportación. [Resaltado de la Sala]. La Sala ha destacado que esta es una regla especial de competencia para la pensión por aportes, que debe aplicarse en casos en los que procede el régimen contenido en la Ley 71 de 1988, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199325. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que el municipio de Tunja es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo, con ocasión de la muerte de su esposo, el señor Álvaro Camargo Scarpetta, el 5 de febrero de 1992.
Lo anterior por las razones que se indican a continuación: i. El señor Álvaro Camargo Scarpetta cotizó un gran número de semanas a la Caja de Previsión Social Departamental de Boyacá, sin embargo, en este caso no resulta posible aplicar el criterio de competencia contenido en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, como lo pretende el municipio de Tunja.
Es importante recordar que dicha norma señala que la última entidad de previsión a la que estuvo afiado el cotizante es la competente para el estudio del reconocimiento de la pensión, siempre y cuando se hubiere cotizado al menos 6 años de manera continua o discontinua a dicha entidad. En caso de que no se reúna el anterior requisito, la competencia recaerá en la entidad de previsión a la que se realizó el mayor número de aportes. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2024, rad. 11001- 03-06-000-2024-00490-00;
Decisión del 29 de junio de 2021, Rad. 11001-03-06-000-2021-00044-00; Decisión del 17 de abril de 2018, Rad. 11001-03-06-000-2018-00022-00(C); Decisión del 15 de diciembre de 2016, Rad. 11001-03-06-000-2016-00224; Decisión del 12 de diciembre de 2019, Rad. 11001-03-06-000-2019-00112, y Decisión del 30 de abril de 2019, Rad. 11001-03-06-000-2018-00239, entre otras. 11001-03-06-000-2024-00573-00 Esta regla no aplica al presente caso, porque se trata de una reglamentación de la pensión por aportes contenida en la Ley 71 de 1988.
Por su parte, la señora María Magdalena Pinzón de Camargo reclama una prestación diferente, la cual corresponde a la pensión de sobrevivientes establecida por el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. ii. Ahora bien, el mencionado artículo 46 de la Ley 100 de 1993 indica que la pensión de sobrevivientes opera ante la muerte de un afiliado al sistema de seguridad social, cuando este hubiere cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al fallecimiento. iii.
Ahora, es claro que el señor Álvaro Camargo Scarpetta murió antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que es la normativa que introdujo la pensión de sobrevivientes. Al respecto, como se analizó previamente, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-017 de 2022 estableció la aplicación retrospectiva de las normas sobre pensión de sobrevivientes a situaciones ocurridas con anterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada ley.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado que dicha prestación no puede aplicarse de manera retrospectiva. iv. Frente a este escenario, la Sala de Consulta y Servicio Civil advierte que, conforme a sus competencias legales, solo le corresponde definir la entidad competente para conocer y absolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, conforme a los criterios contenidos en la Ley 100 de 1993 y sus normas reglamentarias, teniendo en cuenta que son las normas que regulan la prestación solicitada.
Sin embargo, se reitera, el pronunciamiento de fondo sobre la procedencia de esta pensión le corresponde a la entidad competente para atender la solicitud de la peticionaria, conforme a la situación fáctica y el régimen jurídico aplicable al caso. v. Por su parte, el artículo 5 del Decreto 1068 de 199526 establece que las pensiones y prestaciones económicas, lo que incluiría la pensión de sobrevivencia, serán pagadas por la administradora del régimen de prima media que hubiese recibido las cotizaciones para la fecha de ocurrencia de siniestro, mientras que el reconocimiento estará a cargo de la entidad a la que hubiere estado afiliado el servidor público de los entes territoriales. 26 «por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.» 11001-03-06-000-2024-00573-00 vi.
Así las cosas, la Sala concluye que en aplicación de la regla de competencia prevista en el artículo 5 del Decreto 1068 de 1995, la Caja de Previsión Social Municipal de Tunja era, en principio, la entidad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo, con ocasión de la muerte de su esposo, el señor Álvaro Camargo Scarpetta.
Lo anterior, en tanto que era la entidad a la cual estaba vinculado al momento de su muerte y la que había recibido las últimas 50 semanas cotizadas. vii. Sin embargo, de conformidad con la información que obra en el expediente, el Decreto Municipal de Tunja No. 0361 del 27 de junio de 1995 declaró la insolvencia de la Caja de Previsión Social del Municipio de Tunja; estableció como fecha máxima para su liquidación el 31 de marzo de 1996, y dispuso la creación del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja, como una cuenta especial sin personería jurídica adscrita a la Secretaría de Hacienda del municipio. viii.
Aunque en el expediente de la presente actuación no obra el referido decreto y no fue remitido por las partes a pesar del auto de mejor proveer emitido por el despacho ponente, se advierte que, conforme lo dispuesto en el Decreto Ley 1296 de 1994, al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja le corresponde sustituir a la caja de previsión social municipal en el pago de las pensiones que estaban a cargo de esta última, incluidas las causadas, pero no reconocidas al momento de la extinción de la caja, lo que para este caso, debería entenderse extendida a las pensiones de sobrevivientes.
Esto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 4, Ley 1296 de 1994 el cual establece: Artículo 4º.- Funciones. Los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas tendrán las siguientes funciones en la respectiva entidad territorial: 1. Sustituir el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos, y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. ix.
Sin embargo, como se desconoce el contenido exacto del referido decreto, no existe prueba en la actuación que permita determinar que al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja se le atribuyó expresamente la faculta para el reconocimiento de nuevas prestaciones pensionales, entre las cuales se incluiría la pensión de sobrevivientes, de ser procedente. 11001-03-06-000-2024-00573-00 Sen encuentra en el expediente información sobre el Decreto Municipal 0367 de 2010, mediante el cual se delegó en el secretario administrativo municipal de Tunja, las funciones inherentes a la administración del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja, quedando facultado para expedir los actos administrativos correspondientes.
Esto, en concordancia con el artículo 3 del Decreto Ley 1296 de 1994, de acuerdo con el cual, estos fondos carecen de personería jurídica y se encuentran adscritos a la referida entidad territorial. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que, como lo ha establecido esta Sala, en aquellos casos en los que el acto administrativo de creación no le asigna competencia expresa al Fondo Territorial de Pensiones para el reconocimiento de nuevas prestaciones pensionales, esta competencia recae en la entidad territorial.
Lo anterior debido a que, si el legislador al expedir el Decreto Ley 1296 de 1994 otorgó a los entes territoriales, a través de los alcaldes y gobernadores, la posibilidad de conceder a los fondos territoriales la competencia para el reconocimiento de pensiones, entonces, se infiere que la competencia es propia y emana de la entidad territorial, en aplicación del principio nemo potiorem potest transferre quam ipse habet (Nadie puede transmitir un título mejor del que él realmente no tiene). x. En consecuencia, la Sala concluye que, en cualquier caso, la facultad de conocer y responder las solicitudes de pensión de sobrevivientes con cargo al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Tunja se encuentra a cargo de la entidad territorial.
Así las cosas, resulta competencia del municipio de Tunja atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo, con ocasión de la muerte de su esposo. 7. Exhorto y remisiones La Sala considera pertinente exhortar al municipio de Tunja para que de manera prioritaria y expedita resuelva de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión la pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo, con ocasión de la muerte de su esposo.
Ello, teniendo en cuenta que, se trata de una persona de la tercera edad, de acuerdo con artículo 3° de la Ley 1251 de 2008, y a la especial protección y asistencia que otorga la Constitución a las personas 11001-03-06-000-2024-00573-00 de la tercera edad, de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-066 del 2020.
Se remitirá copia del expediente a la Procuraduría General de la Nación para que, por una parte, acompañe a la peticionaria en el trámite de reconocimiento pensional ante el municipio de Tunja, con el objetivo de que tenga una respuesta oportuna y garante de sus derechos. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente al municipio de Tunja para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión la pensión de sobrevivientes elevada por la señora María Magdalena Pinzón de Camargo con ocasión de la muerte de su esposo, el señor Álvaro Camargo Scarpetta.
SEGUNDO. EXHORTAR al municipio de Tunja, para que, de manera prioritaria y expedita resuelva de fondo la solicitud de la señora la señora María Magdalena Pinzón de Camargo con ocasión de la muerte de su esposo, el señor Álvaro Camargo Scarpetta. Lo anterior teniendo en cuenta que se trata de un sujeto de especial protección constitucional.
TERCERO. RECONOCER personería al abogado Pedro Pascacio Martínez Reyes, apoderado del departamento de Boyacá, al abogado Oscar Fabian Bautista Reyes, apoderado de la señora María Magdalena Pinzón de Camargo y a la abogada Lida Rocío Guerrero Guio, apoderada del municipio de Tunja.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Gobernación de Boyacá, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al Municipio de Tunja, a la señora María Magdalena Pinzón de Camargo y los respectivos apoderados.
QUINTO. REMITIR copia de la presente decisión y del expediente de la referencia a la Procuraduría General de la Nación para los fines pertinentes. Así como al municipio de Tunja para lo de su competencia.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. 11001-03-06-000-2024-00573-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.