CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2025-03238-00 ACCIONANTE: FREDY HERNANDO BOHÓRQUEZ ALVARADO AUTORIDAD: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Fredy Hernando Bohórquez Alvarado contra el Tribunal Administrativo de Santander. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 27 de mayo de 2025, Fredy Hernando Bohórquez Alvarado, en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso; que considera vulnerado por el Tribunal Administrativo de Santander, al haber proferido el auto del 27 de noviembre de 2024, mediante el cual confirmó la declaración de caducidad y la adecuación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al de reparación directa en el marco del proceso de reparación directa con radicado 68001-33-33-011-2024-00103-00/01, instaurado por el accionante contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC.
En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados. En consecuencia, solicita (se transcriben las pretensiones, incluso con errores): «SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTO el auto proferido el 27 noviembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Santander. TERCERA. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER que, dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho horas, emita una nueva decisión aplicando el precedente judicial en relación a que la vía procesal 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia adecuada para resolver la pretensión de indemnización a favor del trabajador en que se concretó el riesgo de enfermedad profesional es el medio de nulidad y restablecimiento del derecho, y por ende, aplique el término de caducidad previsto para dicha acción». 2.
Hechos relevantes El 17 de mayo de 2024, el señor Fredy Hernando Bohórquez Alvarado, por medio de apoderado judicial, demandó la nulidad y restablecimiento del derecho del acto ficto generado por el silencio administrativo ante la reclamación administrativa presentada por el accionante contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC el 4 de octubre de 2023.
La demanda contiene las siguientes pretensiones: «PRIMERA. DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto originado del silencio administrativo negativo en el que incurrió el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO –INPEC–, al no resolver la reclamación administrativa presentada el 4 de octubre de 2023. SEGUNDA. DECLARAR que el señor FREDY HERNANDO BOHORQUEZ ALVARADO laboró para el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO –INPEC– desde el 6 de septiembre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2020, desempeñándose en el cargo denominado Dragoneante Código 4114 grado 11 de la Cárcel y Penitenciaria de Alta y Mediana Seguridad de Girón (S).
TERCERA. DECLARAR que los diagnósticos TRASTORNOS DE ADAPTACIÓN (F432) y PROBLEMAS RELACIONADOS CON HORARIO ESTRESANTE DE TRABAJO (Z563), que presenta el señor FREDY HERNANDO BOHORQUEZ ALVARADO, son producto de los extenuantes horarios laborales a los que era sometido y a la falta de identificación, evaluación y el monitoreo permanentes e intervención de los factores de riesgo psicosocial en el ámbito laboral.
CUARTA. DECLARAR que el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO –INPEC– es responsable de los diagnósticos de TRASTORNOS DE ADAPTACIÓN (F432) y PROBLEMAS RELACIONADOS CON HORARIO ESTRESANTE DE TRABAJO (Z563), que presenta el señor FREDY HERNANDO BOHORQUEZ ALVARADO, y de la pérdida de la capacidad laboral/ocupacional del 16.50%.
QUINTA. CONDENAR a pagar a favor del señor FREDY HERNANDO BOHORQUEZ ALVARADO, por concepto de daño moral, la suma equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha en que se realice su pago. SEXTA. CONDENAR a pagar a favor del señor FREDY HERNANDO BOHORQUEZ ALVARADO, por concepto de daño a la vida de relación la suma de treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha en que se realice su pago».
El asunto correspondió, en primera instancia, al Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga. El 18 de junio de 2024, al momento de estudiar la admisión de la demanda, el juzgado, mediante auto, adecuó la demanda al medio de control de 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia reparación directa, porque consideró, con base en los argumentos del «concepto de la violación» de la demanda, que «el daño está representado en los diagnósticos médicos y la pérdida de capacidad laboral del actor, la causa se atribuye a la conducta por acción y omisión del INPEC relativa a las condiciones del horario de trabajo y la falta de adopción de medidas para prevenir enfermedades, y los perjuicios aluden al moral y vida en relación».
Ante ello, el a quo consideró que «pese a que el extremo activo dirigió la demanda contra el acto administrativo ficto que negó la reclamación de perjuicios, el despacho advierte que en realidad la causa del daño no es el acto acusado, sino la conducta por acción y omisión del INPEC que conllevó al diagnóstico médico y pérdida de la capacidad laboral».
En consecuencia, el juzgado consideró que el medio de control pertinente para el estudio de las pretensiones de la demanda es el de reparación directa. Dicho esto, teniendo en cuenta que el accionante fue diagnosticado con los padecimientos que motivan las pretensiones el 5 de julio de 2019, el juzgado consideró que se configuró el fenómeno de la caducidad relativo a dichas pretensiones, pues la demanda se presentó después de los dos años siguientes al hecho dañoso.
Así pues, una vez adecuado el medio de control, el a quo rechazó la demanda por caducidad. El demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el auto, argumentando que los perjuicios se derivan de una pérdida de capacidad laboral cuyo origen fue la prestación ordinaria o normal del servicio, en el marco de una relación laboral.
Como consecuencia de lo anterior, considera que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, que la decisión de adecuar y luego declarar la caducidad es errónea. Mediante auto del 2 de julio de 2024, anexo a la demanda, el Juez confirmó su providencia al considerar que, aun cuando existe un acto administrativo ficto o presunto, la fuente del daño es una omisión administrativa, lo cual deriva en que el medio de control procedente es la reparación directa.
En el mismo auto, el a quo concedió la apelación. El 27 de noviembre siguiente, el Tribunal Administrativo de Santander profirió auto confirmatorio, al considerar que las pretensiones de la acción se enmarcan en el reconocimiento de perjuicios ocasionados por la omisión de la entidad de cumplir sus deberes legales como empleadora. Además observa que esos perjuicios no se derivan del acto ficto que reclama, sino de la enfermedad y que, contrario a lo que afirma el 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia demandante, los perjuicios que demanda el accionante debieron solicitarse en su oportunidad, directamente ante los jueces.
Por esta razón, encuentra el Tribunal que el término de caducidad se había agotado y la decisión del a quo estuvo ajustada a derecho y al deber del juez administrativo de adecuar el medio de control a la fuente del daño. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante plantea que las providencias enjuiciadas incurrieron en defectos sustantivos y de desconocimiento del precedente.
Alega que el medio de control de reparación directa no se ajusta a las pretensiones de que se indemnice un daño derivado de una enfermedad profesional, por cuanto en estos escenarios no se alega responsabilidad extracontractual. En concordancia con esa tesis, el accionante refiere a la sentencia del 24 de febrero de 20051, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación. En el mismo sentido, se refiere a un pronunciamiento de la Sección Cuarta en sede de tutela2.
Apoyado en lo anterior, el accionante estima que el Tribunal erró en imponer la reparación directa como vía procesal para ventilar sus pretensiones, en lugar de la nulidad y restablecimiento del derecho. Manifiesta que dentro de las pretensiones, está el lucro cesante por la pérdida de capacidad laboral cuyo origen fue la prestación ordinaria del servicio.
Así las cosas, considera que, bajo la premisa de que el medio de control adecuado es la nulidad y restablecimiento del derecho, la acción no habría caducado. 4. Trámite procesal El 11 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela3 y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada; así como al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC, como tercero interesado.
Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página del Consejo de Estado, para quienes tengan interés en el asunto. Asimismo, se solicitó al Tribunal Administrativo de Santander que remitiera copia digital del expediente identificado con el radicado 68001-33-33-011- 1 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 24 de febrero de 2005. Exp. 15125. Rad. 73001-23-31-000-1997- 04737-01. 2 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de octubre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2017-02386-01. 3 SAMAI, índice 5. 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2024-00103-00/01, contentivo del proceso de reparación directa del accionante contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC.
El Tribunal Administrativo de Santander, si bien envió la copia digital del expediente a través de su secretaría4, no contestó la demanda de tutela. Por su parte, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC5 solicitó que se declare improcedente la acción o se nieguen sus pretensiones. Por un lado, consideró que el accionante cuenta con mecanismos de defensa adicionales.
Por otro lado, hizo alusión a la autonomía de los jueces naturales del asunto y al requisito de inmediatez de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la tutela contra el auto enjuiciado, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser el caso, si se vulneró el derecho al debido proceso del accionante mediante dichos autos. 6.
Análisis de la sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental6.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) que la controversia tenga relevancia constitucional; (ii) que el afectado haya agotado todos 4 SAMAI, índice 10. 5 SAMAI Índice 11. 6 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable;
(iii) que la tutela se formule con inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; (v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela7. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional8: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los 7 Ibidem. 8 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El accionante considera que el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al proferir el auto del 27 de noviembre de 2024. Aduce que en este se incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente. Esto, por haber adecuado el medio de control al de reparación directa, cuando en el proceso se discute la indemnización de daños causados por una enfermedad profesional, derivada de horarios laborales extenuantes y del incumplimiento de las obligaciones legales de «identificación, evaluación y el monitoreo permanente e intervención de los factores de riesgo psicosocial en el ámbito laboral».
Además, la demanda se dirige contra el acto ficto generado por el silencio administrativo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. Por su parte, el auto enjuiciado expone que la fuente del daño que se discute en el proceso no es el acto ficto que se demanda, sino la omisión del empleador en cumplir sus obligaciones. Además, estableció el ad quem que con la reclamación administrativa se pretendía cobrar los perjuicios que, desde el principio, han debido pedirse en sede judicial a través de la acción de reparación directa.
Una vez examinado el expediente, la Sala observa que la tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, toda vez que lo que se vislumbra es un mero desacuerdo con las decisiones de los jueces naturales del asunto, tomadas con base en una interpretación razonable de las normas y jurisprudencia vigente. En ese sentido, el Juez Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga trajo a colación una decisión de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado9, que 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de febrero de 2023.
Exp. 58248. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia determinó cuando los daños están constituidos por la pérdida de capacidad psicofísica de las personas. En ese caso, se aplicaba la reparación directa como medio de control procedente.
Al resolver el recurso de reposición, el a quo invocó un pronunciamiento de esta Corporación 10, que indica que el medio de control de reparación directa es procedente para pedir los perjuicios derivados del acoso laboral. Además, el Tribunal, al resolver el recurso de apelación, aplicó la regla jurisprudencial desarrollada en múltiples ocasiones por esta Corporación11, que indica que el medio de control depende de la fuente del daño, con independencia de la escogencia del demandante.
Al aplicar todo lo anterior, el Tribunal estableció que: «i) en efecto lo pretendido a través del presente medio de control, es que se reconozcan los perjuicios ocasionados como consecuencia de la presunta omisión de la demandada en su deber como empleadora, lo que derivó en la enfermedad laboral que se reprocha a través de este mecanismo; ii) de igual forma, se observa que los perjuicios solicitados no devienen de la expedición del acto ficto o presunto que se demanda y iii) la petición presentada por la aquí demandante, no tenía otro propósito diferente al de solicitar el pago de los perjuicios que en su oportunidad debieron solicitarse en sede judicial y no administrativa, ello como correctamente concluyó el a-quo, a través del medio de control de reparación directa».
Así pues, ambas instancias en el proceso ordinario determinaron que la fuente del daño, en definitiva, era la omisión administrativa del INPEC y no el acto administrativo ficto que no contestó su reclamación administrativa, por lo cual la aplicación de dicha regla resulta coherente con lo que en derecho está establecido. Para la Sala, se vislumbra que con la interposición de la reclamación administrativa se buscaba revivir los términos para reclamar los perjuicios que ha debido reclamar el accionante de forma oportuna, circunstancia que no reviste un relevancia constitucional, al tratrarse de un asunto procesal como es el fenómeno de la caducidad.
En conclusión, al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracteriza las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia atinente a la relevancia constitucional. Por eso, se impone declarar improcedente la acción de amparo. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 3 de noviembre de 2020. Exp. 44674. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 11 En el particular, cita la sentencia con Exp. 34254, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación el 4 de noviembre de 2015. 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-03238-00 Accionante: Fredy Hernando Bohórquez Alvarado Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Fredy Hernando Bohórquez Alvarado contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF