25000233700020220020901 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Acumulado 25000-23-37-000-2021-00453-00 Demandante NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P. Demandada SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS SSPD Temas Contribución adicional y especial para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

Año 2020. Artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 10 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1: Primero: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Expediente Liquidación oficial Resolución resuelve reposición Resolución resuelve apelación 2021- 00453-00 20205340050146 del 25 de agosto de 2020, en la que se liquidó la contribución adicional de 2020 por $4.384.630.000. 20215300006675 del 5 de marzo de 2021 2021500017235 del 14 de abril de 2021. 2022- 00209-00 20205340050136 del 25 de agosto de 2020, mediante la cual se liquidó la contribución especial de 2020 por $958.480.000. 20205300039165 del 25 de septiembre de 2020 20215000878475 del 29 de diciembre de 2021.

Segundo: Declarar, a título de restablecimiento del derecho, que la sociedad Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. no está obligada a pagar el monto de la contribución adicional de la vigencia 2020 con fundamento en el artículo 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019; y ordenar a la demandada devolver la suma de 4.384.630.000, ajustada con base en el IPC, junto con los intereses moratorios, de conformidad con los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

Tercero: Declarar, a título de restablecimiento del derecho, que la sociedad Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. no está obligada a pagar el monto de la contribución especial con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. En consecuencia, se Ordena a la SSPD liquidar a cargo de la demandante dicha contribución especial para el año 2020, en virtud del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, teniendo en cuenta que la entidad demandante ya realizó el pago de $958.480.000, por lo que, si hay lugar a ello, deberá devolver el excedente que resulte de la suma determinada en la nueva liquidación y el pago que ya se realizó, ajustado con base en el IPC, junto con los intereses moratorios, de conformidad con los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

Lo anterior, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. Cuarto: No condenar en costas, por no haberse causado ni demostrado. […]. 1 SAMAI del tribunal, índice 43, páginas 24 a 25. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) expidió la liquidación oficial 20205340050136 del 25 de agosto de 2020, por medio de la cual determinó la contribución especial regulada en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y la liquidación adicional 20205340050146, que determinó la contribución adicional regulada en el artículo 314 ibidem, ambas obligaciones a cargo de Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P., por el año 2020.

La sociedad interpuso los recursos de reposición y de apelación contra las anteriores decisiones. La SSPD los negó mediante las resoluciones 20205300039165 del 25 de septiembre de 2020 y 20215000878475 del 29 de diciembre de 2021, respectivamente, en cuanto a la contribución especial; y las resoluciones 20215300006675 del 5 de marzo de 2021 y 20215000017235 del 14 de abril del mismo año, con relación a la contribución adicional.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la sociedad demandante presentó dos demandas que dieron lugar a los procesos de la referencia, los cuales fueron acumulados mediante auto del 8 de agosto de 20232.

En la demanda principal, referida a la contribución especial, formuló las siguientes pretensiones3: PRIMERA. Que se DECLARE LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos: la Liquidación Oficial SSPD – 20205340050136 del 25 de agosto de 2020 (la “Liquidación”), que fue confirmada por las Resoluciones SSPD 20205300039165, del 25 de septiembre de 2020 y 20215000878475 del 29 de diciembre de 2021, que resolvieron, respectivamente, los recursos de reposición y de apelación interpuestos por NORGAS en contra de la primera y que la confirmaron.

SEGUNDA PRINCIPAL. Que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE que NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P no estaba obligada a pagar la Contribución Especial a la que se refiere la Liquidación Oficial SSPD – 20205340050136 del 25 de agosto de 2020. SEGUNDA SUBSIDIARIA. Que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a proferir una nueva liquidación oficial para la Contribución Especial de la vigencia fiscal de 2020, que tome como base gravable la correspondiente al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

TERCERA. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a restituir a NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P la totalidad de las sumas de dinero que se vio forzada a pagar en virtud de la Liquidación Oficial SSPD – 20205340050136 del 25 de agosto de 2020, que deberán actualizarse al valor que corresponda al momento en que sea proferida la sentencia. TERCERA SUBSIDIARIA.

Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a restituir 2 Samai del tribunal, índice 20. 3 Samai del tribunal, índice 2. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P las sumas de dinero que correspondan a la diferencia entre el valor que ella efectivamente pagó, y el que resulte de la nueva liquidación oficial para la Contribución Especial de la vigencia fiscal de 2020, que tome como base gravable la correspondiente al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

CUARTA. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a restituir a NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P el valor correspondiente a los intereses corrientes sobre las sumas de dinero que no debía pero que se vio forzada a pagar en virtud de la Liquidación Oficial SSPD – 20205340050136 del 25 de agosto de 2020.

QUINTA. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a pagarle a NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P el interés moratorio a que haya lugar a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta el momento efectivo del pago sobre la condena que se le imponga a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

SEXTA. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a que realice las restituciones y los pagos correspondientes en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. SÉPTIMA. Que se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS al pago de costas y agencias en derecho.

La demanda acumulada, respecto de la contribución adicional, formuló las siguientes pretensiones4: PRIMERA. Que se DECLARE LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos: la Liquidación Oficial de la SSPD No. 20205340050146, del 25 de agosto de 2020 y las Resoluciones SSPD 20215300006675 del 5 de marzo de 2021 y 20215000017235 del 14 de abril de 2021, que resolvieron, respectivamente, los recursos de reposición y de apelación interpuestos por NORGAS en contra de la primera y que la confirmaron.

SEGUNDA PRINCIPAL. Que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE que NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P no estaba obligada a pagar la Contribución Adicional a la que se refiere la Liquidación Oficial No. 20205340050146 del 25 de agosto de 2020. SEGUNDA SUBSIDIARIA. Que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a proferir una nueva liquidación oficial para la Contribución Adicional de la vigencia fiscal de 2020, que tome como base gravable la correspondiente al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

TERCERA. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a restituir a NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P la totalidad de las sumas de dinero que se vio forzada a pagar en virtud de la Liquidación Oficial No. 20205340050146 del 25 de agosto de 2020, que deberán actualizarse al valor que corresponda al momento en que sea proferida la sentencia. TERCERA SUBSIDIARIA.

Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a restituir a NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P las sumas de dinero que correspondan a la diferencia entre el valor que ella efectivamente pagó, y el que resulte de la nueva liquidación oficial para la Contribución Adicional de la vigencia fiscal de 2020, que tome como base gravable la correspondiente al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

Expediente digital. «3_ED_DEMANDA_1EAJ232495V72021». Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTA. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a pagarle a NORTESANTANDEREANA DE GAS S.A. E.S.P el interés moratorio a que haya lugar a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta el momento efectivo del pago sobre la condena que se le imponga a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

SEXTA. Que, también en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a que realice las restituciones y los pagos correspondientes en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. SÉPTIMA. Que SE CONDENE a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS al pago de costas y agencias en derecho.

Del texto de las demandas se deduce que se consideraron violados los artículos 4, 6, 29, 83, 121, 209 y 243 de la Constitución Política; 45 de la Ley 270 de 1996; 3, 87, 88, 89, 91, 137 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, aseguró que se desconocieron los efectos de las sentencias C-464 y C-484 de 2020, y C-147 de 2021, de la Corte Constitucional.

El concepto de violación de las demandas acumuladas se resume así: Señaló que la SSPD no tenía competencia5 para exigir el pago de la contribución especial ni de la contribución adicional, pues, estando en curso la discusión ante la administración, los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 fueron declarados inexequibles. Expuso que lo anterior se debe a que, aunque inicialmente la sentencia C-464 de 2020 difirió sus efectos para el año 2023, la sentencia C-484 del 19 de noviembre de 2020 declaró la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 de forma inmediata, conforme lo previsto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 y la consideración 107 de dicha providencia. Añadió que la sentencia C-147 de 2021 también declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos del artículo 314 referido.

Afirmó que lo anterior dio lugar al decaimiento del Decreto 1150 de 2020 y de la resolución 20201000033335 de 2020, actos administrativos de carácter general que sirvieron de fundamento para las liquidaciones acusadas, lo que implica la desaparición de las normas que desarrollaban las contribuciones objeto de cobro. Explicó que, como consecuencia de lo anterior, la situación jurídica de la demandante no se consolidó, pues los recursos de reposición y de apelación fueron resueltos de forma posterior a que la Corte Constitucional profiriera la sentencia C- 484 de 2020.

Precisó que, conforme la jurisprudencia, una situación jurídica solo se consolida cuando no es procedente una discusión en sede administrativa o judicial, supuesto incumplido en este caso por el ejercicio de los recursos de reposición y de apelación. Con base en lo anterior, consideró que la SSPD estaba en el deber de dar por terminados los procedimientos administrativos al momento de resolver los recursos interpuestos, e incluso aplicar la excepción de inconstitucionalidad, dado que el decaimiento de los actos administrativos generales operó de pleno derecho.

Pero, en lugar de ello, la entidad demandada confirmó su posición, para lo cual acudió a una interpretación errada de los efectos de la sentencia C-484 de 2020, lo que consideró contrario a la buena fe, pues alteró su sentido mediante transcripciones incompletas. 5 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 21 de junio de 2018, rad. 73001-23-31-000-2011-00512- 01, C.P. Alberto Yepes Barreiro; y de la Sección Tercera, Subsección C, del 19 de septiembre de 2016, rad. 11001-03- 26-000-2013-00091-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que procede anular los actos demandados en tanto incurrieron en falsa motivación6, pues se basaron en normas inaplicables debido a la declaratoria de inexequibilidad; infringieron las normas en que debía fundarse7, por no acatar los fallos de la Corte Constitucional y por violar el principio de supremacía constitucional, la prohibición de reproducir una norma declarada inexequible y el principio de legalidad; e incurrieron en expedición irregular8, al no observar el derecho al debido proceso, pues no se siguieron las formas propias de cada juicio.

Finalmente, destacó que las causales expuestas se sustentan en la jurisprudencia sobre el decaimiento del acto administrativo y los efectos de la inexequibilidad. Oposición de las demandas La SSPD controvirtió las pretensiones de las demandas en documentos separados9. No obstante, en la medida en que el contenido de los escritos es mayoritariamente idéntico, se resumen de forma conjunta, así: Señaló que la controversia gira en torno a determinar si esa entidad estaba obligada a aplicar los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, mientras estuvieron vigentes esas normas, pues los cargos de las demandas se dirigen a demostrar su inconstitucionalidad, sin que se controvierta su reglamentación en el Decreto 1150 de 2020 y las resoluciones 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y 20201000033335 del 20 de agosto del mismo año. Consideró necesario precisar que los boletines de prensa de las sentencias de la Corte Constitucional son meramente enunciativos y no reemplazan la notificación, acto requerido para que su decisión tenga efectos jurídicos, conforme el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 y el auto 283 de 2009 de esa corporación. Señaló que la interpretación sobre la causación de las contribuciones de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 fue objeto de discusión, la cual fue zanjada por la Corte Constitucional.

De modo que, pese a que las normas mencionadas se declararon inexequibles, el efecto de dicha orden se difirió inicialmente hasta el 1 de enero de 2023, y luego hasta el momento previo a la expedición de las sentencias C-484 de 2020, con relación al artículo 18, y C–147 de 2021, en cuanto al artículo 314. Destacó que los fallos de la Corte Constitucional salvaguardaron los efectos de las disposiciones declaradas inconstitucionales por el año 2020, y que en ese mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado en la sentencia del 26 de mayo de 2022 en la que consideró ajustadas a la constitución y la ley las resoluciones SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, que sirvieron de fundamento a la Superintendencia para la expedición de las liquidaciones cuya nulidad se solicita10. 6 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 05 de julio de 2018, rad. 110010325000201000064, C.P. Gabriel Valbuena Hernández; y de la Sección Cuarta del 23 de junio de 2011, exp. 16090, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 15 de marzo de 2012, exp. 16660, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y de la Sección Quinta del 27 de octubre de 2016, rad. 11001-03-28-000-2016-00038-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Citó la sentencia C-054 de 2016 de la Corte Constitucional. 8 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 22 de septiembre de 2016, exp. 21691, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (E); y del 16 de octubre de 2014, exp. 19611, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Samai del tribunal, índices 11 y 25. 10 No indican el expediente, pero sí indican que la ponente es la Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planteó las excepciones de mérito que denominó «legalidad de los actos administrativos demandados» y «existencia de situaciones jurídicas consolidadas», las cuales se fundamentaron en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda11.

Finalmente, solicitó condenar en costas procesales a la demandante. Sentencia apelada El Tribunal accedió a las pretensiones principales de la demanda y no impuso condena en costas, por lo siguiente: Explicó que las sentencias C-464 de 2020, C-484 del mismo año y C-147 de 2021, declararon la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, relativos a la contribución especial y contribución adicional.

Sin embargo, esa decisión no tuvo efectos inmediatos, debido a la modulación de los efectos que ordenó la Corte Constitucional. Así, para el año 2020, la demandada estaba habilitada para liquidar y cobrar los tributos aludidos. Por otro lado, refirió a que el Consejo de Estado12 declaró la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 del 20 de agosto de 2020 de la SSPD, que fijó la base gravable de las contribuciones objeto de discusión. Al respecto, explicó que la anulación de actos administrativos de carácter general afecta de manera inmediata las situaciones jurídicas no consolidadas13.

De este modo, debido a que la demandante ejerció los recursos contra los actos de determinación, procede anular las liquidaciones de las contribuciones especial y adicional14, como consecuencia de la nulidad del reglamento en que se basaban. Aclaró que el fundamento para la anulación del acto de carácter general fue la violación al principio de irretroactividad, el cual no fue un cargo que se hubiere planteado en la demanda; no obstante, resaltó que ello no impide que la anulación del acto de carácter general surta efectos inmediatos en este caso, pues lo cierto es que se trata de situaciones jurídicas no consolidadas, porque está pendiente de decidirse la legalidad de las actuaciones administrativas en sede judicial15.

En cuanto al restablecimiento del derecho, concluyó que había lugar a reliquidar la contribución especial bajo los parámetros fijados en la versión original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pues dicha norma revivió como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y de la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 del 20 de agosto de 2020.

En cambio, frente a la contribución adicional, consideró que es improcedente la reliquidación, pues se trata de un tributo nuevo, creado mediante el artículo 314 de 11 La demandante se pronunció frente a estas excepciones propuestas en la oposición a la demanda inicial, reiterando sus argumentos de la demanda alusivos a la falta de competencia de la SSPD, la no configuración de una situación jurídica consolidada y la declaratoria de inexequibilidad de la norma que sirvió de fundamento jurídico para expedir los actos demandados (Cfr. Samai del Tribunal, índice 21).

Además, frente a las excepciones presentadas en la oposición a la reforma de la demanda, señaló que en realidad ignoró los nuevos cargos de nulidad propuestos, relacionados con la violación al principio de irretroactividad tributaria, la violación del derecho al debido proceso por ausencia de un acto previo y el indebido cálculo del tributo.

De igual modo, allegó sentencias del Consejo de Estado, y solicitó que se tuvieran en cuenta por constituir antecedentes relevantes para este caso (Cfr. ibidem, índices 30 y 32). 12 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 26 de junio de 2024, exp. 27733, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 03 de marzo de 2022, exp. 24658, C.P. Milton Chaves García. 14 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 08 de agosto de 2024, exp. 28328, C.P. Milton Chaves García. 15 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 28 de noviembre de 2024, exp. 29112, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1955 de 2019, que no estaba precedido por alguna norma que sustente su liquidación y pago para el 2020. Respecto de las costas, indicó que no se aportaron al expediente pruebas de su causación, con lo cual aseguró que es improcedente su imposición16.

Recurso de apelación La SSPD solicitó revocar la sentencia de primera instancia, porque, aunque los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 fueron declarados inexequibles, la Corte Constitucional difirió los efectos de sus decisiones, con lo cual consideró era ajustado a derecho realizar el cobro de la contribución adicional por el 2020.

Resaltó que cuando la sentencia C-484 de 2020 señaló que los tributos causados en la anualidad 2020 constituyen situaciones jurídicas consolidadas, se refería a la contribución de la vigencia 2020, esto es, a la causación y no a la expedición de la liquidación, lo que se traduce en que los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 eran plenamente aplicables.

Sostuvo que no es aplicable la excepción de inconstitucionalidad, pues existe un amplio precedente que obedece a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y permiten la liquidación y cobro de la contribución por el año 2020, pese a su inexequibilidad17. Además, destacó que las sentencias de constitucionalidad solo tienen efectos hacia el futuro18.

Adujo que no fue violado el principio de irretroactividad por haber tomado información del año 2019 para la liquidación de la contribución de 2020, pues la contribución no es un tributo de periodo, aunque es anual, en la medida que el hecho generador corresponde a la prestación de servicios de inspección, control y vigilancia por el año 2020.

Además, indicó que la base gravable toma costos y gastos depurados del año anterior como referente, sin incidir en hechos o situaciones previas a la ley. Aseguró que la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020 no invalidó la obligación de pagar el tributo a cargo de la demandante, y no se puede desconocer que el objetivo de la contribución adicional radica en recuperar los costos en que incurre la SSPD.

De este modo, concluyó que, en garantía de los principios de seguridad jurídica y estabilidad de las relaciones jurídicas, no es posible modificar retroactivamente la situación de los contribuyentes que cumplieron con sus obligaciones en el 2020. Manifestó que la obligación de pagar las contribuciones ya se había perfeccionado, por lo que son exigibles, en virtud del respeto a los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas.

De allí que los actos demandados no hayan sido violatorios del principio de irretroactividad. Concluyó que no podía liquidar la base gravable aplicando la previsión consagrada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 antes de su reforma, puesto que, para el año 2020, esa disposición había sido modificada con el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, cuya vigencia se extendió hasta el 31 de diciembre de 2020. 16 Citó el numeral 8) del artículo 365 del Código General del Proceso; y el artículo 118 de la Ley 1437 de 2011. 17 Citó la sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, así como las Sentencias C 464 de 2020, C-484 del mismo año y C-147 de 2021.

Además, invocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 15 de febrero de 2024, exp. 11001-33-37-041-2021-00113-01, sin identificar al ponente. 18 En este punto citó la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 21 de mayo de 2009, exp. 25000-23-27- 000-2003-00119-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición a la apelación La demandante solicitó confirmar la sentencia de primera instancia19. Indicó que el tribunal no desconoció los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional, mediante las cuales declaró la inexequibilidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, pues reconoció su vigencia y aplicación para el año 2020.

Explicó que la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general tiene efectos ex tunc (retroactivos) y, por ello, afecta las situaciones jurídicas no consolidadas20. Así, la anulación del artículo 2 de la resolución 202010000033335 del 20 de agosto de 2020 generó el decaimiento de los actos acusados. Intervención del ministerio público El agente del ministerio público pidió confirmar la decisión de primera instancia21 por considerar que el análisis desarrollado por el tribunal fue acertado, puesto que se anularon las liquidaciones demandadas en el entendido de que el acto administrativo de carácter general que les sirvió de fundamento fue anulado por haber desconocido el principio de irretroactividad de la ley tributaria22.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por la SSPD para determinar las contribuciones especial (liquidación oficial 20205340050136 del 25 de agosto de 2020 y resoluciones 20205300039165 del 25 de septiembre del mismo año y 20215000878475 del 29 de diciembre de 2021) y adicional (liquidación adicional 20205340050146 del 25 de agosto de 2020 y resoluciones 20215300006675 del 5 de marzo de 2021 y 20215000017235 del 14 de abril del mismo año) por el año 2020, a cargo de Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. La entidad apelante sostuvo que la causación de las contribuciones por el año 2020 corresponde a situaciones jurídicas consolidadas, de modo que procede su determinación y cobro, aun con la declaratoria de nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020.

Indicó que no se trata de tributos de periodo, por lo que no era posible violar el principio de irretroactividad, y que era improcedente la inaplicación de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 por la excepción de inconstitucionalidad. Para decidir, la Sección pone de presente que profirió la sentencia del 26 de junio de 202423, mediante la cual declaró la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020, que sirvió de fundamento para los actos objeto del litigio. 19 Samai, índice 11. 20 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, del 13 de agosto de 2021, rad. 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG)REV; y de la Sección Cuarta, del 26 de junio de 2024, exp. 27733; y del 08 de agosto de 2024, exp. 28328. 21 Samai, índice 13. 22 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 20 de marzo de 2015, exp. 29527, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Exp. 27733, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia referida explicó que la SSPD fijó la base gravable de la contribución especial y adicional por el año 2020 con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, de tal modo que utilizó la información del año gravable anterior (2019).

Así, siguiendo el precedente de casos análogos24, concluyó que la demandada «liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019)», por lo que «se vulneró el principio de irretroactividad tributaria». En este orden, declaró la nulidad del artículo 2 de la resolución 20201000033335 de 2020, acto proferido por la SSPD, «por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias».

Ahora, como lo ha explicado esta sección25, las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general surten efectos inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, que corresponden a aquellas susceptibles de debate en sede administrativa o judicial, supuesto que se cumple en el asunto. Es por esto que, en un litigio similar, la Sección afirmó que «en los casos en que se anula el acto administrativo de carácter general que reglamenta la base gravable de la Contribución Especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se afectan las situaciones jurídicas no consolidadas»26.

Y, de igual modo, concluyó que, como «la sentencia del 12 de noviembre de 2020 [que anuló el artículo 2 de la resolución que la SSPD que fijó la base gravable para 2018] tiene efectos inmediatos en este caso, como se indicó en la providencia que se reitera, no es procedente la liquidación del tributo a cargo de la demandante adicionando los gastos operativos»27.

Así pues, conforme a la citada sentencia del 26 de junio de 2024, para este caso los actos acusados determinaron la contribución adicional a cargo de la demandante por el 2020 con fundamento en una resolución que, a su vez, desconoció el principio de irretroactividad. Y, como se señaló en otra ocasión, «la consecuencia ineludible de aplicar una norma contraria a la Constitución y la ley (…) como fundamento de un acto administrativo es su nulidad»28.

Por otro lado, la Sección advierte que la jurisprudencia invocada en la apelación no constituye precedente para este caso. Esto es así porque, como lo explicó el fallo del 26 de junio de 2024, la sentencia del 26 de mayo de 202229 «no abordó el estudio del principio de irretroactividad, frente a la base gravable del tributo, por no haber sido un cargo de nulidad propuesto por la demandante».

Así mismo ocurrió con relación a las sentencias C- 464 de 2020, C-484 del mismo año y C-147 de 2021, pues la Corte Constitucional no analizó en ellas la violación del principio de irretroactividad tributaria. Por su parte, el fallo del 15 de febrero de 2024, exp. 11001-33-37-000-2021-00113- 01, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, si bien negó las pretensiones, no tiene identidad jurídica con este caso porque es anterior a la sentencia de nulidad del 26 de junio de 2024 y, por tanto, no pudieron valorar los efectos inmediatos de esa decisión. De igual modo, dicha providencia no constituye precedente vinculante para el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo contencioso administrativo. 24 La providencia citó los fallos del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, y del 18 de abril de 2024, exp. 26656, C.P. Milton Chaves García; y del 31 de marzo de 2022, exp. 23729 del 2 de mayo de 2024, exp. 28345, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 25 Sobre este punto ver, entre otros, las sentencias del 8 de febrero de 2018, Exp. 21803, C.P. Milton Chaves García; y del 25 de febrero de 2021, exp. 23397, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 26 Sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp.25197, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 27 Ibidem. 28 Sentencia del 7 de marzo de 2024, exp. 25666, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 29 Exp. 25441, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, se encuentra que la apelación interpuesta por la SSPD no prosperó, por lo que la Sección confirmará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos acusados y el consecuente restablecimiento del derecho.

Lo anterior, sin que sea necesario estudiar los demás cargos de la apelación, relacionados con la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad y si la contribución especial y adicional es un tributo de periodo. Adicionalmente, la Sección se abstiene de estudiar el restablecimiento del derecho decretado en primera instancia porque no fue objeto de reproche en el recurso de apelación, conforme el principio de congruencia de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

Costas No habrá pronunciamiento frente a la primera instancia, dado que no se apeló la decisión del tribunal de no imponerla. En cuanto a la condena en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), atendiendo lo previsto en el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso y según el criterio mayoritario de la Sección contenido en la sentencia del 23 de septiembre de 202530, se encuentra que, como se confirmó la sentencia dictada por el a quo, es procedente condenar en costas en segunda instancia a la apelante, por concepto de agencias en derecho.

Al efecto, se tasan esas agencias en un (1) SMMLV. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En cuanto a las expensas y gastos del proceso, atendiendo a ese mismo criterio, no procede la condena, pues en el expediente no se verifica su causación en sede de apelación, según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del 10 de abril de 2025. 2.

Condenar en costas en segunda instancia a la demandada. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. 30 Sentencia del 23 de septiembre de 2025, Exp. 28292, CP.

Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00209-01 (30449) Demandante: Nortesantandereana de Gas S.A. E.S.P. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclara voto (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador