11001031500020220203300 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-02033-00 Actor: Juan Fernando Ochoa Gómez Demandado: Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección A ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el apoderado del señor Juan Fernando Ochoa Gómez, contra el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A.

ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Juan Fernando Ochoa Gómez, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, que estimó lesionados por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, al proferir, la sentencia de 10 de septiembre de 2022, dentro del proceso de reparación directa promovido por el hoy tutelante contra el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira.

En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) 3.1 -. Que se tutelen los derechos del actor al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y favorabilidad, declarando que no se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción, dentro del proceso de reparación directa con radicación 66001-23-31-000-2007-00278-01 (48819). 3.2-.

Que como consecuencia de la anterior decisión se invalide o anule la sentencia de segunda instancia de la Subsección A, de la Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de 10 de septiembre de 2021, dentro del proceso con radicación 66001-23-31-000-2007-00278-01 (48819). (…)”. (Sic) Los hechos y las consideraciones El apoderado de la parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Desde 2002, el señor Juan Fernando Ochoa Gómez, registró en la ciudad de Pereira, el establecimiento de comercio que denominó Diesel Full, “para compra y venta de repuestos, mantenimiento y servicio diesel, parqueadero, consignataria de vehículos, centro de diagnóstico y capacitación”.

Durante 2002 y 2003, el señor Ochoa Gómez realizó varias inversiones de adecuación, dotación y operación en el referido establecimiento de comercio, con la finalidad de obtener autorización para operar como centro de diagnóstico automotor y prestar el servicio de revisión técnico-mecánica y de gases. El 16 de abril de 2004, el señor Ochoa Gómez presentó derecho de petición ante el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, (en adelante IMTTP), en el cual “manifestó su intención de construir un centro de revisión técnico-mecánica” y solicitó que se le informara cuáles eran los requisitos y equipos necesarios para ejercer dicha actividad, teniendo en cuenta la expedición de la Ley 769 de 2002.

El 18 de mayo de 2004, el jefe del Departamento de Educación, Control y Vigilancia Vial del IMTTP le informó al peticionario que debía realizar las gestiones ante el Ministerio de Transporte, autoridad competente, de conformidad con lo establecido en la Ley 769 de 2002. Al día siguiente, el señor Ochoa Gómez trasladó su petición ante el director territorial del Ministerio de Transporte en Pereira.

El 20 de agosto de 2004, el director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte le comunicó al señor Ochoa Gómez que “mientras no fuera reglamentada la Ley 769 de 2002 para determinar las condiciones mínimas para las revisiones técnico mecánicas y de gases, continuaba vigente el Decreto 1344 de 1970 y sus disposiciones reglamentarias”, de manera que, según lo previsto en el artículo 121 del Acuerdo 051 del 14 de octubre de 1993, la autoridad competente para tramitar su solicitud era el IMTTP.

El 29 de octubre de 2004, el señor Ochoa Gómez le solicitó al IMTTP que visitara las instalaciones de Diesel Full, “para avalar las mismas con sus adecuaciones, relacionando los equipos con que contaba” y poder iniciar actividades como centro de revisión. El 29 de noviembre de 2004, el director del IMTTP, le informó al señor Ochoa Gómez que era pertinente esperar a que se reglamentara “lo relacionado con las condiciones para el funcionamiento de los centros de diagnóstico”, para luego designar un funcionario técnico especializado que realizara la visita y verificara el cumplimiento de las condiciones mínimas.

El 26 de diciembre de 2004, el IMTTP le comunicó al señor Ochoa Gómez que “i) no había “suficiente claridad legal para otorgar permisos a centros de diagnóstico automotor para revisión técnico mecánica de vehículos particulares”; ii) la circular 56675 del Ministerio de Transporte establecía que mientras no se expidieran los reglamentos no se podía exigir dicha revisión a vehículos particulares; iii) el Ministerio de Transporte había reiterado “la presencia de la figura de la vacancia iuris”, según la cual, mientras no se expidiera la reglamentación, se debía seguir aplicando el Decreto 1344 de 1970 y el artículo 119 del Acuerdo 051 de 1992, y que este último preveía que los organismos de tránsito debían utilizar prioritariamente centros de diagnóstico oficiales; y, iv) no existía un estudio que indicara que el Centro de diagnóstico Automotor de Risaralda, empresa industrial y comercial del Estado, era insuficiente y, por tanto, debía abstenerse de ejecutar actuaciones que menoscabaran sus propios intereses.” El 2 de febrero de 2005, el IMTTP expidió la Resolución 001189, mediante la cual autorizó al centro de diagnóstico automotor “Cardiesel” para “realizar las revisiones técnico-mecánicas a los vehículos públicos y particulares, de que trata el artículo 52 de la Ley 769 de 2002”, desconociendo que quien presentó primero la solicitud de autorización fue Diesel Full, lo que tuvo lugar el 16 de abril de 2004, y no Cardiesel, quien lo hizo el 28 de julio de esa misma anualidad.

El 2 de marzo de 2005, el señor Ochoa Gómez, por conducto de apoderado judicial, solicitó ante el IMTTP, el cumplimiento de los artículos 74 y 77 del Decreto Ley 1344 de 1970 y de los artículos 119 y 121 del Acuerdo 51 de 14 de octubre de 1993 y, como consecuencia, se autorizara a Diesel Full para operar como centro de revisión técnico-mecánica.

Petición que fue desestimada mediante “comunicación 01309, sin fecha legible”. En esa decisión, el director del IMTTP negó la referida solicitud, por considerar que, según un estudio técnico realizado a principios de 2005, dos centros de diagnóstico eran suficientes para satisfacer la demanda en el municipio de Pereira y, para ese momento, ya estaban en funcionamiento el Centro de Diagnóstico Automotor de Risaralda y Cardiesel, este último autorizado a través de la Resolución 001189 del 2 de febrero de 2005.

A raíz de esa situación, el señor Ochoa Gómez interpuso acción de tutela contra el IMTTP, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso. El 11 de julio de 2005, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Pereira, tuteló los derechos fundamentales del señor Ochoa Gómez y le ordenó al director del IMTTP que enviara a las instalaciones de Diesel Full, un técnico en automotores para que practicara “la visita a los equipos allí instalados y que luego de agotados los trámites legales decidiera si otorgaba o no el permiso para poner en funcionamiento el centro de diagnóstico solicitado, sin que hubiera lugar a negativa fundada en el hecho de existir ya en la ciudad dos centros de diagnóstico autorizados y en actividad”.

El 13 de julio de 2005, el jefe de la División Técnica y un perito del IMTTP, visitaron las instalaciones de Diesel Full, y conceptuaron que éste sí cumplía con los requisitos para prestar el servicio de revisión técnico-mecánica y de gases. Luego de que el juez de tutela conminara al IMTTP en dos oportunidades, a fin de que cumpliera el fallo del 11 de julio de 2005, el IMTTP profirió la Resolución 0012611 del 6 de septiembre de 2005, mediante la cual autorizó a Diesel Full para que realizara revisiones técnico mecánica y de gases; por lo cual, el 13 de septiembre de ese mismo año, el señor Ochoa Gómez y el IMTTP suscribieron un convenio para la prestación de ese servicio.

Posteriormente, el señor Ochoa Gómez solicitó ante la Corporación Autónoma Regional de Risaralda “licencia para expedir los certificados ambientales a los vehículos o fuentes móviles”, la cual le fue otorgada el 22 de noviembre de 2005. Finalmente, se adujo que la responsabilidad del IMTTP estaba comprometida, dado que el demandante “no pudo realizar las revisiones técnico-mecánicas que aspiraba por circunstancias atribuibles única y exclusivamente al IMTTP, y a partir del 22 de noviembre de 2005, que contó con las autorizaciones legales, la gran mayoría de vehículos ya habían sido revisados por los competidores (…) perdiendo la posibilidad de prestar dichos servicios durante los años 2004 y 2005.

El señor Juan Fernando Ochoa Gómez, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Instituto de Tránsito y Transporte de Pereira, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios causados por la omisión de la entidad de “tramitar y resolver oportunamente la petición de autorización para operar como centro de diagnóstico automotor al establecimiento de comercio Diesel Full”.

El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 28 de junio de 2013, declaró la responsabilidad del IMTTP, en los siguientes términos: “1. Se declaran no probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción, improcedencia de la acción y caducidad de la acción, propuestas por la entidad demandada, por lo aquí considerado. 2.

En consecuencia de la anterior declaración, se condena al Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira a pagar al demandante, las siguientes cantidades, así: Por concepto de perjuicios morales: Al señor Juan Fernando Ochoa Gómez, el equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales. Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente: Para el señor Juan Fernando Ochoa Gómez se condena a pagar la suma de seiscientos setenta y seis millones trescientos cuatro mil setecientos cuarenta y cinco pesos ($676.304.745).

Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante: Para el señor Juan Fernando Ochoa Gómez se condena a pagar la suma de ciento ochenta y ocho millones ciento treinta y dos mil doscientos setenta y seis pesos ($188.132.276). 4. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.” Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación que le correspondió desatar al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, a través de 10 de septiembre de 2021, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y declaró la caducidad del medio de control. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico porque “no se valoró adecuadamente la sentencia de tutela del 11 de julio de 2005 y se limitó su alcance, al considerar que con el inicio de trámite administrativo cesó la vulneración de los derechos fundamentales del demandante, sin advertir que la acción de tutela no se promovió por la falta de inicio del trámite sino por la falta, omisión o tardanza en la decisión”.

Agregó que el 13 de julio de 2005, sólo se cumplió la primera orden contenida en la sentencia de tutela, esto es, la de iniciar el trámite administrativo, y que en ese momento no cesó la referida vulneración sino hasta que se expidió la Resolución del 7 de septiembre de 2005, mediante la cual se concedió la autorización solicitada por el demandante.

Sostuvo que la providencia acusada, incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque el análisis “se apartó de lo considerado por el mismo Consejo de Estado y la Corte Constitucional respecto del cómputo del término de caducidad”. Indicó que la autoridad judicial accionada no aplicó los principios de favorabilidad e igualdad para el cómputo del término de caducidad, “restringiéndolo y limitándolo con un deficiente análisis” de la referida sentencia de tutela.

Trámite procesal Mediante auto de 8 de abril de 2021 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, al Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira y al Tribunal Administrativo de Risaralda.

Intervenciones 4.1 El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, solicitó que se niegue el amparo de tutela, con base en las siguientes razones: Indicó que el fundamento fáctico planteado en la demanda se refirió a dos trámites: (i) el relacionado con el tiempo que duró la entidad demandada para emitir una respuesta de fondo –de abril de 2004 a marzo de 2005-, y (ii) lo ocurrido a partir del momento en el cual la entidad demandada negó expresamente lo pedido por el accionante, mediante oficio 1309, decisión que fue analizada a través del fallo de tutela del 11 de julio de 2005, proferido por el juez Séptimo Civil Municipal de Pereira, quien le ordenó al IMTTP iniciar el correspondiente trámite administrativo con el fin de verificar si el establecimiento del demandante cumplía o no con los requisitos para ser autorizado como centro de diagnóstico automotriz.

Sostuvo que en la providencia acusada, el Consejo de Estado puso de presente que la acción de reparación directa era procedente, de manera excepcional, no porque se estuviera ante una omisión consistente en emitir una respuesta, sino porque el acto administrativo, oficio 13092, expedido por el IMTTP, susceptible de ser demandado en sede de nulidad y restablecimiento de derecho, fue dejado sin efecto por una orden de tutela antes de que transcurrieran 4 meses y operara la caducidad.

Por consiguiente, el daño se puso de presente en ese momento, cuando el juez de tutela le dio la razón al ciudadano, siendo razonable contabilizar el término de caducidad a partir del 13 de julio de 2005, fecha en la que se inició el trámite con la visita técnica para verificar los requisitos necesarios para otorgar o no la respectiva autorización. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala en ejercicio de la aplicación de la justicia material sobre la formal, realizó una interpretación integral y armónica de la demanda y determinó que el actor también reclamó los daños por la omisión en iniciar el procedimiento respectivo para verificar el cumplimiento de los requisitos por parte del establecimiento Diesel Full para operar como centro de diagnóstico automotor, de manera que no es cierto que se hubiera valorado indebidamente el referido fallo de tutela y las actuaciones posteriores.

Señaló que de conformidad con los fundamentos fácticos planteados en la demanda, el demandante también reclamó los daños por la omisión en iniciar el trámite administrativo tendiente a otorgarle la respectiva autorización para que pudiera operar como centro de revisión técnico mecánica, omisión que no se asoció a un mero retardo, sino a la transgresión de su derecho a ser autorizado antes que a Cardiesel.

Esta situación fue verificada y constatada por el juez de tutela, a través de fallo del 11 de julio de 2005, que para proteger el derecho del actor –no para reparar los daños- ordenó que lo visitaran y dieran curso a la actuación administrativa. 4.2 El Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, solicitó que se negara el amparo de tutela, con fundamento en lo siguiente: Manifestó que le asiste razón al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al afirmar que la fecha para el computo de la caducidad, es el 13 de julio de 2005, fecha en que la operación administrativa se configuró con la visita de los técnicos de la entidad.

Expresó que mientras se llevaban a cabo los requerimientos del juez de tutela al cumplimiento del fallo y la suscripción del convenio del Instituto con el accionante, contaban o transcurrían los términos de caducidad, dado que la orden judicial del juez de tutela consistía en: “enviar al personal técnico, iniciar el trámite y decidir o resolver la solicitud, son CONSECUENCIALES el uno del otro de la orden consistente en el envió del Técnico”.

Concluyó que la fecha de partida de la caducidad no es cuando se da el cumplimiento total, parcial o mínimo del fallo de tutela como lo quiere hacer notar el accionante y su apoderado, sino del momento en que se da la actuación administrativa, y esta se empezó a cumplir el 13 de julio 2005, con la práctica de la visita técnica que determinaba si se concedía o no el permiso. 4.2 El Tribunal Administrativo de Risaralda, no se pronunció sobre el amparo de tutela.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, al proferir, la sentencia de 10 de septiembre de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo del señor Juan Fernando Ochoa Gómez, e incurrió en vía de hecho por defecto fáctico y desconocimiento del precedente, porque no valoró el material probatorio allegado por la parte actora, que permitía establecer que el medio de control de reparación directa no se encontraba caducado.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.

Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;

(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.

En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.

En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.

En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;

(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;

(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.

Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.

Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2.

El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues contra las providencias acusadas no procede ningún recurso ordinario, ni extraordinario. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la providencia de 10 de septiembre de 2021, se notificó a las partes por correo electrónico el 6 de octubre de 2021 y la demanda de tutela se presentó el 4 de abril de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro del trámite de una acción de Reparación Directa. 4 2.

Análisis de las causales específicas de procedibilidad El apoderado del señor Juan Fernando Ochoa Gómez, plantea la vulneración de los derechos al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, porque considera que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, al proferir la sentencia de 10 de septiembre de 2021, incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, al no valorar el material probatorio allegado por la parte actora, que permitía establecer que el 13 de julio de 2005, sólo se cumplió la primera orden contenida en la sentencia de tutela, esto es, la de iniciar el trámite administrativo, y que en ese momento no cesó la referida vulneración, sino hasta que se expidió la Resolución del 7 de septiembre de 2005, mediante la cual se concedió la autorización solicitada por el demandante y, en consecuencia, desde esa fecha debía iniciar la contabilización del cómputo del término de caducidad del medio de control.

Agregó que el 13 de julio de 2005, sólo se cumplió la primera orden contenida en la sentencia de tutela, esto es, la de iniciar el trámite administrativo, por lo que en ese momento no cesó la referida vulneración, lo que tuvo lugar hasta que se expidió la resolución del 7 de septiembre de 2005, mediante la cual se concedió la autorización solicitada por el demandante.

Explicó que la “omisión y/o tardanza del IMTTP para resolver las solicitudes del señor Juan Fernando Ochoa Gómez se verificó hasta el 6 y/o 13 de septiembre de 2005”, fechas en que se profirió la resolución que decidió autorizar la prestación del servicio y se suscribió el convenio que habilitó la prestación del mismo. Por otra parte, adujo que en la providencia atacada no se debió declarar la caducidad de la acción porque ese aspecto no fue objeto de apelación por parte de la entidad demandada. 4.2.1 Del Defecto Fáctico Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente precisar algunas de las actuaciones surtidas al interior del proceso de la acción de Reparación Directa, así: El señor Juan Fernando Ochoa Gómez, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Instituto de Tránsito y Transporte de Pereira, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios causados por la omisión de la entidad de “tramitar y resolver oportunamente la petición de autorización para operar como centro de diagnóstico automotor al establecimiento de comercio Diesel Full”.

Declárase administrativa y patrimonialmente responsable al Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira, por los perjuicios causados al demandante Juan Fernando Ochoa Gómez por la omisión en que incurrió al no tramitar oportunamente la petición formulada reiterada por el actor, en el sentido de conceder autorización para que el establecimiento de comercio Diesel Full, operara como centro de diagnóstico automotor, dentro del marco de las circunstancias que se han dejado señaladas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia de la anterior declaración, se condena al Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Pereira a pagar al demandante, las siguientes cantidades, así: Por concepto de perjuicios morales: Al señor Juan Fernando Ochoa Gómez, el equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales.

Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente: Para el señor Juan Fernando Ochoa Gómez se condena a pagar la suma de seiscientos setenta y seis millones trescientos cuatro mil setecientos cuarenta y cinco pesos ($676.304.745). Por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante: Para el señor Juan Fernando Ochoa Gómez se condena a pagar la suma de ciento ochenta y ocho millones ciento treinta y dos mil doscientos setenta y seis pesos ($188.132.276).

Deniéganse las demás súplicas de la demanda.” Inconforme con la decisión anterior, las partes interpusieron recurso de apelación que le correspondió desatar al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, a través de 10 de septiembre de 2021, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia y declaró la caducidad del medio de control, con fundamento en lo siguiente: “(…) Este tipo de actos administrativos no están llamados a ser cuestionados judicialmente, porque su finalidad es surtir las etapas previas a la decisión final, por esta razón no tienen injerencia en el fondo del asunto.

En este orden, la Sala precisa que las respuestas que el IMTTP emitió en esa primera etapa, salvo el oficio 1309, son meros actos administrativos de trámite, dado que no contienen una decisión de fondo y, por consiguiente, no eran susceptibles de ser cuestionados judicialmente. Ahora bien, el IMTTP negó expresamente lo solicitado por el señor Ochoa Gómez, por oficio 1309, decisión cuyo fundamento consistió en que aparte del Centro de Diagnóstico Automotor de Risaralda, había otro establecimiento particular —Cardiesel— con los que se suplía la demanda del servicio de revisión técnico-mecánica para el municipio de Pereira, por lo que no era viable autorizar un tercer establecimiento.

El anterior acto administrativo era susceptible de ser demandado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, pero fue dejado sin efecto por una orden de tutela antes de que transcurrieran 4 meses y operara la caducidad, de ahí que la acción de reparación directa proceda por tal situación, y no porque se esté ante una omisión consistente en emitir una respuesta, pues como se vio, la supuesta “omisión” en el pronunciamiento cesó con la decisión expresa de la entidad de negar lo pedido por el accionante.

En el expediente obra copia de la demanda de tutela que fue presentada por el señor Ochoa Gómez contra el IMTTP, con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, y se le ordenara al director del IMTTP que expidiera el correspondiente acto administrativo, mediante el cual autorizara “al señor Juan Fernando Ochoa Gómez, el desarrollo de la actividad de su establecimiento de comercio, como centro de revisión técnico-mecánica” (fl. 97 a 111, c. pruebas 2).

El 11 de julio de 2005, el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Pereira amparó los derechos fundamentales del señor Ochoa Gómez y le ordenó al director del IMTTP que enviara a las instalaciones de Diesel Full, un técnico en automotores para que realizara visita técnica, y, posteriormente, decidiera si encontraba procedente o no otorgar el permiso para poner en funcionamiento el centro de diagnóstico solicitado, sin que hubiera lugar a negar la autorización en el hecho de existir en esa ciudad dos centros de diagnóstico autorizados y en actividad (fl. 127 a 140, c. pruebas 2).

El 13 de julio de 2005, el ingeniero Carlos Iván Rojas Gómez y el técnico automotor Carlos Alberto Quiceno Ceballos efectuaron visita técnica a Diesel Full, y, a través de informe, le comunicaron al director general del IMTTP que ese establecimiento contaba con la “infraestructura física, los equipos y el personal administrativo y técnico necesario para operar un servicio de revisión técnico mecánica con una capacidad limitada por hora de acuerdo a las reglamentaciones vigentes del Ministerio de Transporte” (fl. 141 y 142, c. pruebas 2).

El 6 de septiembre de 2005, el director del IMTTP expidió la Resolución 0012611, a través de la cual autorizó al centro de diagnóstico automotor Diesel Full, “para realizar las revisiones técnico-mecánicas a los vehículos públicos y particulares de que trata el artículo 52 de la Ley 769 de 2002” (fl. 149 a 154, c. pruebas 2). De acuerdo con los fundamentos fácticos planteados en la demanda y con los anteriores hechos probados, la Sala advierte que el actor también reclama los daños por la omisión en iniciar el trámite administrativo tendiente a otorgarle la respectiva autorización para que pudiera operar como centro de revisión técnico-mecánica, omisión que se asocia a un retardo y a la trasgresión de su derecho a ser autorizado antes que Cardisel.

Esta situación fue verificada y constatada por el juez de tutela, a través de fallo del 11 de julio de 2005, que para proteger el derecho del actor ordenó que visitaran las instalaciones de Diesel Full y dieran curso a la actuación administrativa. El daño, entonces, se puso de presente en ese momento, cuando el juez de tutela le dio la razón al ciudadano, y es razonable afirmar que se consolidó a partir del 13 de julio de 2005, fecha en la cual cesó la presunta denegación en iniciar el trámite, dado que se llevó a cabo la visita técnica necesaria para decidir si se otorgaba o no la autorización y, consecuencialmente, expedir el acto administrativo definitivo.

Por consiguiente, el día siguiente será el punto de partida para efectos de realizar el cómputo del término de caducidad. Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.

Bajo ese contexto, el término de caducidad de la acción corrió entre el 14 de julio de 2005 y el 14 de julio de 2007; sin embargo, como la demanda se presentó el 5 de septiembre de 2007 (fl. 30 vto., c. 1), resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción no fue oportuno. De conformidad con lo dicho, la Subsección advierte que acaeció el fenómeno jurídico de la caducidad, razón por la cual revocará el fallo de primera instancia.” Al examinar el contenido de la providencia de 10 de septiembre de 2021, se evidencia que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, indicó que el daño se puso de presente, cuando el juez de tutela le dio la razón al ciudadano, es decir, que se consolidó a partir del 13 de julio de 2005, fecha en la cual cesó la presunta denegación en iniciar el trámite, dado que se llevó a cabo la visita técnica necesaria para decidir si se otorgaba o no la autorización y, consecuencialmente, expedir el acto administrativo definitivo.

Bajo ese entendido, indicó que como el 13 de julio de 2005, cesó la presunta denegación en iniciar el trámite, el día siguiente, es decir, el 14 de julio de 2005, debe ser tenido en cuenta como el punto de partida para efectos de realizar el cómputo del término de caducidad, en virtud de lo previsto en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

En este sentido, la autoridad judicial accionada, sostuvo que el término de caducidad de la acción corrió entre el 14 de julio de 2005 y el 14 de julio de 2007; sin embargo, como la demanda se presentó el 5 de septiembre de 2007; por lo que resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción no fue oportuno. Ahora bien, la Sala advierte que la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley.

Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley. De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal.

(…)”. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador, constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de reparación directa, dispuso en su artículo 140, que: “Artículo 140.

Reparación Directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.” Del mismo modo, el literal i) del artículo 164 del CPACA señala la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de reparación directa, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.” Conforme con lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de reparación directa opera cuando la respectiva demanda se interpone dos años después del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior.

Ahora bien, es necesario destacar, como lo indicó la autoridad judicial accionada, que la omisión endilgada por la parte actora consistió en la demora en el trámite de la autorización y consecuente permiso para la prestación del servicio de revisiones técnico mecánicas, puesto que, ese proceso se demoró más de dos años y sólo mediante una providencia de tutela fue que el IMTTP llevó a cabo la visita técnica para verificar si el establecimiento del accionante cumplió o no con los requisitos necesarios para otorgar el respectivo visto bueno. Así las cosas, como el 12 de julio de 2005, cesó la omisión mencionada, debía ser a partir del día siguiente, esto es, el 13 de julio de 2005, desde donde empiezan a computarse los 2 años para presentar la demanda de reparación directa.

Bajo ese entendido, el citado término feneció el 13 de julio de 2007, fecha límite para acudir a la jurisdicción; sin embargo, la demanda fue radicada el 5 de septiembre de 2007, esto es, de forma extemporánea. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 10 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, no incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, pues la decisión de revocar la decisión de primera instancia y declarar la caducidad de la acción, estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas y normativa aplicable para el caso concreto, lo que le permitió concluir, que el daño, se puso de presente, cuando el juez de tutela le dio la razón al ciudadano, consolidándose a partir del 13 de julio de 2005, fecha en la cual cesó la presunta denegación en iniciar el trámite, puesto que se llevó a cabo la visita técnica necesaria para decidir si se otorgaba o no la autorización para prestar el servicio.

Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de los documentos allegados al proceso e interpretó de forma razonable la normativa aplicable al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no permite colegir que su actuación fue contraria a derecho.

Por otra parte, se debe señalar que los argumentos alegados por el accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtieron dentro de otros procesos, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. 4.2.2.

Del Desconocimiento del Precedente Ahora bien, sobre la presunta vía de hecho por desconocimiento del precedente, la Sala resalta que la parte actor sostuvo que se desconocieron los precedentes jurisprudenciales sobre la caducidad de la reparación directa; sin embargo, no mencionó expresamente las providencias que considera contrariadas.

Agregó que no se tuvo en cuenta el fallo de tutela de 11 de julio de 2005, proferido por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Pereira, que tuteló los derechos fundamentales del señor Ochoa Gómez y le ordenó al director del IMTTP que enviara a las instalaciones de Diesel Full, un técnico en automotores para que practicara “la visita a los equipos allí instalados y que luego de agotados los trámites legales decidiera si otorgaba o no el permiso para poner en funcionamiento el centro de diagnóstico solicitado, sin que hubiera lugar a negativa fundada en el hecho de existir ya en la ciudad dos centros de diagnóstico autorizados y en actividad”.

Sobre este reparo, la Sala advierte que, como se invocó en los acápites precedentes de esta providencia, el desconocimiento del precedente jurisprudencial se configura cuando se desacaten los fallos dictados por las instancias superiores de cada jurisdicción encargadas de unificar la jurisprudencia. En ese sentido, se colige que el accionante no citó alguna providencia que tenga alcance de sentencia de unificación. Pese a lo anterior, la Sala advierte que la sentencia de segunda instancia acusada, dentro de su análisis sí tuvo en cuenta la tutela de 11 de julio de 2005 e incluso se fundamentó en esta, al indicar que el daño se puso de presente, cuando el juez de tutela le dio la razón al ciudadano y que a partir de ese momento, esto es, el 13 de julio de 2005, cesó la presunta denegación en iniciar el trámite, dado que se llevó a cabo la visita técnica necesaria para decidir si se otorgaba o no la autorización y, consecuencialmente, expedir el acto administrativo definitivo; todo ello, en cumplimiento de la orden dada en esa providencia. Así las cosas, se concluye que la providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, no vulneró el derecho fundamental invocados por el accionante, por cuanto no se estableció que hubiera desconocido precedente judicial alguno. III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia de 10 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, hubiere incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

Por tal motivo se negará la solicitud de amparo invocada por el señor Juan Fernando Ochoa Gómez, a través de apoderado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO.- NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor el señor Juan Fernando Ochoa Gómez, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)