Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones José Arturo Bernal Valencia presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 0169902 y RDP 028127 del 24 de abril y del 13 de julio de 2017, a través de las cuales la Unidad Administrativa 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada, en cuantía de $1'448.828; ii) se condenara a la entidad a reajustar las sumas adeudadas de conformidad con los índices de precios al consumidor; iii) se ordenara a la UGPP a pagar intereses moratorios; iv) se cumpliera la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) se condenara al pago de intereses comerciales y moratorios. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - José Arturo Bernal Valencia cumplió con el único requisito para el reconocimiento de la pensión gracia, exigido en la Ley 37 de 1933, esto es 20 años de servicio como docente de secundaria. Asimismo, con lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, esto es: acreditar 20 años de servicios, contar con 50 años de edad, haber ejercido la profesión con buena conducta y no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. - El 26 de diciembre de 2016, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 016902 del 24 de abril de 2017.
La anterior decisión fue confirmada a través de la Resolución RDP 028127 del 13 de julio de 2017, que resolvió el recurso de apelación interpuesto. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron el artículo 13 de la Constitución Política y las leyes 37 de 1933 y 91 de 1989. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos3: La Ley 37 de 1933 «concede la pensión gracia a los educadores de secundaria bajo el condicionamiento de cumplir un (1) único requisito: haber completado los 20 años de servicio en colegios de secundaria.
La Ley 37 de 1993 no es una extensión de la Ley 114 de 1913. La Ley 37 de 1933 extiende la pensión gracia a los profesores de secundaria, pero repito, no es una extensión de la Ley 114, es una ley autónoma que repito no es una 2 En adelante UGPP 3 Folios 4 a 11. 3 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia extensión, ella establece un (1) único requisito para acceder a la pensión […] extiende la pensión gracia a los educadores de secundaria que eran nacionales […]».
La Ley 114 de 1913 «concede la pensión gracia a los maestros oficiales de primaria; el término maestro oficial de primaria cubre, cobija, engloba a los maestros departamentales de primaria, pero también engloba, cobija o cubre a los maestros nacionales de primaria de las intendencias y las comisarias que bajo la denominada educación contratada estaban a cargo de la nación, (lo que prueba que los tiempos de servicio a la nación sí son aptos para reclamar pensión gracia).
Los requisitos para que un maestro de primaria pueda acceder a la pensión gracia son los siguientes: 20 años de servicio al magisterio, 50 años de edad, buena conducta y no estar en el grupo de maestros oficiales de primaria que la Ley 114 de 1913, excluyó del derecho a la pensión gracia al manifestar en su artículo 4 numeral 3 que para acceder a la pensión gracia es necesario que el maestro compruebe que no había recibido, ni recibía actualmente (4 de diciembre de 1913), pensión o recompensa de la nación […]».
A través de los actos demandados, la UGPP incurrió en una vía de hecho que, de acuerdo con la sentencia C-571 de 2002, tiene lugar cuando no se aplican las normas que corresponden al caso concreto o se elige aplicar aquellas que le son menos favorables al trabajador. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresaron a continuación4: - De acuerdo con las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, esta no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, puesto que los únicos beneficiarios de esta prerrogativa eran los educadores «locales o regionales». - Con la expedición de la Ley 43 de 1975, inició el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, por lo que, a los docentes departamentales o regionales y municipales, por habérseles sometido repentinamente a ese cambio, se les dio la oportunidad de mantener el derecho al reconocimiento de la prestación, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que contaran con una vinculación de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1937. - El demandante aportó un certificado expedido por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta, según el cual prestó sus servicios como docente con vinculación nacional entre el 21 de agosto de 1978 y el 31 de mayo de 2016, por lo 4 Índice 2 del aplicativo SAMAI, tipo de archivo (.zip).
Certificado: C66EABC3B36390AD 3056F06C6C0D176D E53A5023870F1FB1 2AE954237FCEBECA (carpeta: 011ContestacionDda). 4 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia que no le asiste el derecho al reconocimiento de la prestación pretendida, puesto que para esta se requiere acreditar 20 años de servicios como maestro municipal, departamental, distrital o nacionalizado.
Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) legalidad de los actos demandados; ii) inexistencia de la obligación; iii) imposibilidad de restablecer derechos; iv) cobro de lo no debido; v) prescripción; vi) presunción de legalidad; vii) buena fe; y viii) genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia proferida el 22 de septiembre de 20215 negó las súplicas de la demanda y para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - De acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, José Arturo Bernal Valencia «acredita el tiempo, la edad y la responsabilidad y honradez en su trasegar laboral», sin embargo, su vínculo legal y reglamentario no proviene de nombramiento territorial o nacionalizado, sino que, su relación fue y ha sido de carácter nacional, toda vez que fue nombrado por el ministro de educación nacional en el cargo de instructor IV del departamento de educación estética en el Instituto Nacional de Educación Medina Diversificada Simón Bolívar.
En ese orden, se evidencia que, aunque su ingreso a la docencia fue posterior a la promulgación de la Ley 43 de 1975, su vínculo legal y reglamentario obedece a una decisión de la nación a través del Ministerio de Educación. Adicionalmente, aunque en la actualidad se encuentra incorporado en la planta del distrito de Santa Marta, el vínculo no mutó. - En cuanto al argumento según el cual, con ocasión del principio de igualdad, su situación debe ser definida en la misma línea que en decisiones proferidas por tribunales administrativos y el Consejo de Estado, en los que se reconoció la pensión gracia a docentes del orden nacional, «es evidente que los jueces no están obligados a fallar de manera igual a como lo hace otro, pues su visión jurídica no puede forzársele a que sea idéntica a la del otro, de ahí la autonomía, aunque ello no supone la arbitrariedad, tan solo que la sentencia se encuentre motivada en la ley, por lo que no se puede pedir la aplicación del principio de igualdad en estos casos, pues como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “no se puede alegar vulneración del derecho a la 5 Índice 2 del aplicativo SAMAI, tipo de archivo (.zip).
Certificado: C66EABC3B36390AD 3056F06C6C0D176D E53A5023870F1FB1 2AE954237FCEBECA (documento PDF: 042Sentencia1Inst). 5 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia igualdad, si dos jueces municipales o del circuito, por ejemplo, fallan en forma diversa casos iguales sometidos a su consideración, pues, en esta situación, prima la autonomía del juez”». 1.4.
El recurso de apelación José Arturo Bernal Valencia solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: - El legislador no estableció que los tiempos servidos en instituciones educativas nacionales no podían ser computados para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo «la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 acredita los tiempos servidos a la nación para efectos de la pensión gracia tanto para los docentes que siempre sirvieron a la nación, (nacionales) como para los que lo hicieron parcialmente (nacionalizados)» (sic). - Para acceder a la pensión gracia «los docentes nacionales de secundaria normalista deben cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 a excepción de lo dispuesto en el artículo 4° # 3 por efectos de perdida de vigencia del mismo, y por derogación a causa del artículo 15 de la Ley 91 de 1989» (sic). - Los docentes «nacionales de secundaria no normalista están respaldados para acceder a la pensión gracia por la Ley 37 de 1933 que se expide corrigiendo la inequidad que se presentaba con respecto los docentes de primaria que si la tenían […] concediendo la pensión gracia a los docentes de secundaria que procedían de la educación primaria tanto nacional como departamental y a los que sin haber estado en primaria se desempeñaban en la educación secundaria tanto nacionales por la Ley 39 de 1903 estaba a cargo de la nación, como departamental, la educación secundaria no normalista en su mayoría la proporcionaban los colegios nacionales» (sic)».
De acuerdo con la Ley 37 de 1933 para efectos del reconocimiento de la prestación, el docente debe haber «completado el tiempo de servicio en un colegio de educación secundaria sin distinguir si dicho colegio es nacional, departamental o municipal». - Se vulnera el derecho fundamental de igualdad, puesto que «a los profesores nacionales por Ley 43 de 1975 se les acredita el tiempo servido a la nación entre 1980 y 1993 para efectos de la pensión gracia, mientras que a los profesores nacionales por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional no se les tiene en cuenta el tiempo servido a la nación para efectos de la pensión gracia» (sic). 6 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia 1.5.
Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos Se circunscribe a resolver si ¿los tiempos servidos por un docente con vinculación nacional pueden ser computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia? y en caso de ser afirmativa la respuesta anterior ¿José Arturo Bernal Valencia acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19136 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación7 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, 6 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 19288 y 37 de 19339, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así10: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197511 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200013 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 8 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala14 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198915 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 9 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201816, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó 16 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - José Arturo Bernal Valencia nació el 18 de enero de 195419. 19 Índice 2 del aplicativo Samai, documento «ED_ONEDRIVE_20220701(.zip) NroActua 2», documento «09AntecedentesAdministrativos», folio 15. 11 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia - Mediante Resolución 11094 del 4 de agosto de 1978, el Ministerio de Educación Nacional lo nombró en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Simón Bolívar20. - De acuerdo con el acta de posesión, el 21 de agosto de 1978 se posesionó en el cargo de «instructor IV eduestetica» en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Simón Bolívar de Santa Marta21. - Mediante Resolución 17426 del 4 de mayo de 2007, la Caja Nacional de Previsión22 negó a José Arturo Bernal Valencia el reconocimiento de la pensión gracia. Decisión que fue confirmada a través de la Resolución 56245 del 13 de noviembre de 2008, que resolvió el recurso de apelación. - La prestación pretendida fue nuevamente negada con la Resolución RDP 016902 del 24 de abril de 201723.
Contra el anterior acto se presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto con la Resolución RDP 028127 del 13 de julio de 2017, con la que se confirmó la decisión. - Según el certificado de historia laboral24, expedido el 26 de junio de 2016 por la Secretaría de Educación del distrito de Santa Marta, el demandante prestó sus servicios como docente del nivel básica secundaria con vinculación nacional, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Nombramiento I.E.D. INEM Simón Bolívar Resolución 11094 04-08-1978 21-08-1978 05-03-2007 Traslado I.E.D. Técnico industrial Resolución 593 07-03-2007 07-03-2007 18-06-2007 Traslado I.E.D. Nicolás Buenaventura Resolución 1547 19-06-2007 19-06-2007 31-01-2009 Traslado I.E.D. Rodrigo Galván Resolución 0135 11-02-2010 11-02-2010 31-05-2016 20 Índice 2 del aplicativo Samai, documento «ED_ONEDRIVE_20220701(.zip) NroActua 2», documento « 01ExpedienteDigitalFolio1Al80», folio 40. 21 Índice 2 del aplicativo Samai, documento «ED_ONEDRIVE_20220701(.zip) NroActua 2», documento «09AntecedentesAdministrativos», folio 83. 22 En adelante Cajanal. 23 Índice 2 del aplicativo Samai, documento «ED_ONEDRIVE_20220701(.zip) NroActua 2», documento «09AntecedentesAdministrativos», folio 59. 24 Índice 2 del aplicativo Samai, documento «ED_ONEDRIVE_20220701(.zip) NroActua 2», documento «09AntecedentesAdministrativos», folio 69. 12 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia Tiempo total 13.225 días 2.4.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia proferida el 22 de septiembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda, por cuanto el demandante no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. José Arturo Bernal Valencia solicitó que se revocara la decisión adoptada en primera instancia, al considerar que no existe norma que establezca que los tiempos servidos en instituciones nacionales no podían ser computados para efectos del reconocimiento de la prestación pretendida.
Asimismo, que «la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 acredita los tiempos servidos a la nación para efectos de la pensión gracia tanto para los docentes que siempre sirvieron a la nación, (nacionales) como para los que lo hicieron parcialmente (nacionalizados)» (sic). En relación con ese argumento, es importante precisar que como se explicó en líneas anteriores el propósito de la pensión gracia creada con la Ley 114 de 1913 fue compensar los bajos niveles que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la nación25.
Posteriormente con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, esta prestación fue extendida a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto y en consideración a la finalidad de la prestación, se entiende que los destinatarios de esta eran los docentes territoriales, quienes salarialmente se encontraban en desventaja frente a quienes ostentaban una vinculación directa con la nación. Así las cosas, las normas que ampliaron el grupo beneficiario lo hicieron en consideración al nivel del sistema educativo al que prestaban sus servicios, pero manteniendo la exigencia de que su vinculación fuera con entidades territoriales.
En ese orden, la sala encuentra errónea la premisa de la cual parte el apelante, esto es que no existe norma que excluya el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes con vinculación nacional, cuando es todo lo contrario, esta prestación fue creada para los docentes con vinculación territorial y ninguna de las disposiciones que reglamentaron o modificaron su reconocimiento la extendieron a los docentes vinculados por nombramiento del gobierno nacional. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia Dentro de los argumentos expuestos en el recurso de alzada, el demandante partió del entendimiento de que la Ley 37 de 1933 «no es una extensión de la Ley 114, es una ley autónoma», por lo que consideró que era suficiente haber «completado el tiempo de servicio en un colegio de educación secundaria sin distinguir si dicho colegio es nacional, departamental o municipal».
En cuanto a esa afirmación, es importante precisar que la referida Ley 37 no regula una prestación autónoma, sino que con esta se extendió este beneficio prestacional a los docenes que prestaban sus servicios en el nivel secundaria que, como se explicó, contaran con una vinculación territorial. De otra parte, el demandante considera que se vulneró el derecho fundamental de igualdad puesto que «a los profesores nacionales por Ley 43 de 1975 se les acredita el tiempo servido a la nación entre 1980 y 1993 para efectos de la pensión gracia, mientras que a los profesores nacionales por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional no se les tiene en cuenta el tiempo servido a la nación para efectos de la pensión gracia» (sic).
En relación con esto, se advierte que de acuerdo con las normas que regulan la materia, en ningún caso es posible que para el reconocimiento de la pensión gracia se computen tiempos de servicio prestados con una vinculación nacional. Asimismo, se evidencia que cuando el apelante se refierió a los «profesores nacionales por Ley 43 de 1975» se refiere a los docentes que previo a la reforma de 1975 fueron vinculados por entidades territoriales, por lo que tenían la expectativa de completar los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Es decir, la razón por la que aquellos tiempos pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la prestación es porque el legislador quiso proteger esa expectativa que ostentaban las personas a quienes en un momento se les modificó sus condiciones laborales.
En ese orden, no se evidencia vulneración al derecho a la igualdad, puesto que, a diferencia de estos, los docentes con vinculación nacional nunca tuvieron la expectativa de adquirir dicha prestación, toda vez que nunca fueron destinatarios de esta. Finalmente, en cuanto a la situación fáctica del asunto bajo estudio se encuentra que José Arturo Bernal Valencia, fue vinculado a la docencia oficial el 4 de agosto de 1978, a través de la Resolución 11094 expedida por el ministro de educación nacional.
Esta vinculación, de acuerdo con las certificaciones que obran en el expediente, se extendió hasta el 31 de mayo de 2016. En ese orden, el demandante durante el tiempo que prestó sus servicios al magisterio ostentó una vinculación del orden nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual el personal nacional se corresponde con «los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 14 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia Adicionalmente, fue vinculado en un INEM26, instituciones que de acuerdo con la jurisprudencia cuentan con una planta de personal docente de orden nacional, puesto que se encuentran adscritos al Ministerio de Educación Nacional.
En ese sentido, esta Corporación ha precisado: «(…) las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada ostentan el carácter nacional, toda vez que dichos institutos dependen del Ministerio de Educación Nacional. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera, como bien lo determinó el Tribunal de Cundinamarca, que el vínculo de la actora durante el tiempo en el que prestó sus servicios como docente en el INEM Santiago Pérez, del 8 de noviembre de 1993 al 14 de agosto de 1996 y del 5 de abril de 1999 al 5 de septiembre de 2013, fue de carácter nacional.
Reitera la Sala que, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes que presten sus servicios a instituciones educativas del orden territorial o nacionalizadas vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho al reconocimiento y pago de una prestación pensional gracia, siempre que en todo caso acrediten los requisitos exigidos por el legislador27».
En suma, José Arturo Bernal Valencia no acreditó el requisito previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, esto es una vinculación en instituciones territoriales o nacionalizadas, anterior al 31 de diciembre de 1980. Puesto que, de acuerdo con el material probatorio, aunque sí se vinculó a la docencia oficial antes de 1981, esta vinculación fue de carácter nacional y se mantuvo hasta el 31 de mayo de 2016.
Por lo expuesto, esta Subsección confirmará la sentencia del 22 de septiembre de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26 INEM Simón Bolívar de Santa Marta. 27 Sentencia del 1 de diciembre de 2016, subsección B exp. 0783-14 con ponencia de César Palomino Cortés. 15 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.28 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada, pues no se acreditó temeridad o mala fe en su conducta. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que para el reconocimiento de la pensión gracia no pueden tenerse en cuenta los tiempos de servicios que el docente hubiese prestado con una vinculación nacional, puesto que solo son beneficiarios de esta prestación el personal nacionalizado o territorial.
Por lo anterior, José Arturo Bernal Valencia no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 28 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 47001-23-33-000-2019-00701-01 (3405-2022) Demandante: José Arturo Bernal Valencia F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del proceso adelantado por Jorge Arturo Bernal Valencia en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante el cual se negaron las pretensiones.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC