Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E y otro Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo. Caducidad. Artículo 177 del CCA. Artículo 192 del CPACA. Defecto sustantivo. Desconocimiento del precedente. Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia. La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la Sentencia proferida el 18 de junio de 2025 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo.

I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 21 de mayo de 2025, Betty Vega Vega, a través de apoderado, presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica e igualdad, los cuales, según indicó, fueron transgredidos por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá y la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de un proceso ejecutivo laboral. 2.

A título de amparo, solicitó que se dejaran sin efectos las Sentencias de 24 de mayo de 2024 del Juzgado 54 Administrativo de Bogotá y 8 de noviembre de 2024 de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso No. 11001-33-42-054-2022-00479-00/01. En consecuencia, que se ordenara dictar una decisión de remplazo. 3.

Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la parte actora relató que, el 27 de junio de 2012, radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminada a obtener la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales. Dicho asunto correspondió por reparto al Juzgado 12 Administrativo de Bogotá1, bajo el radicado No. 11001-33-31-712-2012-00208-00. 1 Hoy Juzgado 54 Administrativo de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

El 26 de abril de 2013, el Juzgado 12 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda. Esta decisión fue confirmada mediante Sentencia de 18 de mayo de 2016 por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual ordenó al Instituto de Seguro Social (hoy Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES) dar cumplimiento al fallo dentro de los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984), junto con el pago de los intereses moratorios derivados de la obligación. La providencia quedó en firme y debidamente ejecutoriada el 1 de junio de 2016. 5.

El 30 de noviembre de 2022, la parte actora radicó demanda ejecutiva2 con el propósito de obtener el pago de los intereses moratorios reconocidos en la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 6. El 24 de julio de 2023, el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá libró mandamiento de pago a favor de la accionante y en contra de COLPENSIONES. 7.

El 24 de mayo de 2024, dicha autoridad judicial declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva propuesta por la entidad demandada. Lo anterior, por cuanto la demanda fue radicada el 30 de noviembre de 2022, es decir, que los 5 años anteriores correspondían al 1 de diciembre de 2017. Sin embargo, los últimos intereses moratorios se habían causado hasta el 30 de abril de 2017, es decir, 7 meses antes.

Con base en ello, concluyó que la parte demandante había superado el término con el que contaba para exigir judicialmente el pago. 8. El 30 de mayo de 2024, la parte actora interpuso recurso de apelación, pues consideró que contaba hasta el 1 de diciembre de 2022 para presentar la demanda. Señaló que la autoridad judicial no aplicó la contabilización del término de exigibilidad de 18 meses prevista en el artículo 177 del CCA, sino el de 10 meses establecidos en el artículo 192 del CPACA.

Asimismo, sostuvo que a dicho plazo debía adicionarse la suspensión procesal comprendida entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, con ocasión de la emergencia sanitaria derivada del COVID-19, lo cual representaba 3 meses y 15 días adicionales. 9. El 8 de noviembre de 2024, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia, tras considerar que: (i) las providencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho quedaron ejecutoriadas el 1 de junio de 2016;

(ii) los 10 meses previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 para que la sentencia fuera ejecutable vencieron el 2 de abril de 2017; (iii) los 5 años de caducidad se cumplían, en principio, el 2 de abril de 2022; y (iv) en virtud de la suspensión de términos decretada durante la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19, el plazo se amplió hasta el 18 de julio de 2022.

No obstante, la demanda ejecutiva solo se presentó el 30 de noviembre de 2022. 2 Proceso No. 11001-33-42-054-2022-00479-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora manifestó que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo, en la medida en que interpretaron la norma sin que se consideraran otras disposiciones aplicables, pues se limitaron a emitir sentencia con base únicamente en el artículo 164 y 192 del CPACA.

Sin embargo, señaló que como el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se había tramitado y resuelto bajo la vigencia del CCA, al proceso ejecutivo le resultaba procedente que se aplicaran los artículos 136 y 177 de este último. 11. Sostuvo que se desconoció la normatividad pertinente al caso concreto, ya que no se le otorgó el alcance correspondiente del artículo 177 del CCA.

En esa misma línea, argumentó que la decisión del tribunal carecía de fundamento jurídico, en tanto se apoyó en una disposición que, a su juicio, era evidentemente inaplicable, pues acudió al CPACA en lugar del CCA. 12. Finalmente, afirmó que se incurrió en un desconocimiento del precedente judicial, ya que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado No. 11001-03-15-000-2023-04282-013, conoció de un caso con similar connotación fáctica y jurídica, en el cual revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que había declarado la caducidad de la acción ejecutiva y, que en consecuencia, había dado por terminado el proceso.

Intervenciones4 13. COLPENSIONES solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por cuanto no se cumplían las causales de procedibilidad. Asimismo, manifestó que no se materializó ningún vicio, defecto o vulneración de derechos fundamentales atribuible al Juzgado 54 Administrativo de Bogotá ni a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 14.

El Juzgado 54 Administrativo de Bogotá pidió que se negaran las pretensiones, pues consideró que no se había vulnerado derecho fundamental alguno. Explicó que el análisis que realizó se fundó en la situación fáctica, jurídica y probatoria del caso, lo cual condujo a que se declarara la caducidad de la acción. 15. Agregó que dicha decisión no podía entenderse como una transgresión a los derechos fundamentales de la accionante y advirtió que lo que realmente se pretendía era promover una tercera instancia del proceso ordinario, a partir de la inconformidad con la negativa de sus pretensiones. 16.

La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se negara el amparo constitucional, ya que consideró que no se configuraban las causales generales ni específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial, pues no se presentó un desconocimiento del 3 Sentencia de 11 de diciembre de 2023. 4 Mediante Auto de 23 de mayo de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá y la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y vincular a la Administradora Colombina de Pensiones - Colpensiones, en calidad de terceros con interés legítimo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 precedente. Sobre este punto, indicó que la decisión cuestionada se sustentó en pronunciamientos del Consejo de Estado y que las providencias que presuntamente se desconocían no resolvían una situación fáctica análoga. 17.

Añadió que tampoco se incurrió en un defecto sustantivo, ya que la interpretación otorgada al artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 no podía considerarse defectuosa, insuficiente o inexistente. Finalmente, precisó que el alegado desconocimiento del precedente no se enmarcaba en ningún defecto, pues su estudio recaía en una norma jurídica y no en este tipo de pronunciamientos, los cuales, además, carecen de carácter vinculante.

Sentencia impugnada 18. El 18 de junio de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la acción de tutela. Consideró que el tribunal, en la providencia cuestionada, expuso de manera suficiente las razones por las cuales operó la caducidad en el proceso ejecutivo. 19. Explicó que no era posible contabilizar el término conforme al artículo 177 del Decreto 01 de 1984, es decir, los 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, pues precisó que, para el caso concreto, resultaba aplicable el término de exigibilidad del artículo 192 del CPACA.

Indicó que dicha disposición cobijaba los procesos decididos bajo los lineamientos del CCA, siempre y cuando la sentencia objeto de recaudo hubiera adquirido firmeza en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 20. En ese sentido, sostuvo que la decisión del tribunal no resultaba injustificada ni arbitraria, ya que su razonamiento era acorde con la norma y con los pronunciamientos del Consejo de Estado. 21.

Señaló que si bien el actor había mencionado un concepto de la Sala de Consulta como precedente desconocido dentro del alegado defecto sustantivo, lo cierto era que dichos conceptos carecían de fuerza vinculante. Precisó que su naturaleza no era obligatoria para los jueces o autoridades administrativas, sino que operaban como guías argumentativas para fundamentar decisiones posteriores, en calidad de criterios auxiliares en los términos del artículo 230 de la Constitución. Del mismo modo, advirtió que los salvamentos de voto constituían posiciones derrotadas en el debate judicial colegiado, por lo que no podían erigirse en parámetros de aplicación normativa.

Impugnación 22. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia ya que no compartía los argumentos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Indicó que la decisión estaba viciada, pues contenía una interpretación sesgada de la ley. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23.

Sostuvo que aunque el fallo justificó en debida forma su postura en la autonomía judicial, debía tenerse presente que dicha autonomía no era absoluta. En su criterio, existía una normatividad específica que era la única y correcta para aplicar dentro del caso concreto. En esa medida, afirmó que debían aplicarse de manera taxativa los términos del artículo 177 del CCA y no los del artículo 192 del CPACA. 24.

Afirmó, además, que no bastaba con que la autoridad judicial expusiera unos motivos para fundamentar su sentencia, para que estos fueran aceptados como válidos y acordes con la normatividad y la Constitución, sin que revisara previamente el trasfondo de la decisión. 25. Por último, señaló que no se tuvo en cuenta que las sentencias de primera y segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho habían fijado de manera expresa los parámetros bajo los cuales debía cumplirse lo ordenado, lo cual se hizo con base en la aplicación del artículo 177 del CCA.

Por esa razón, consideró que no era dable que los despachos, dentro del proceso ejecutivo, pretendieran cambiar o modificar dicha orden, ya que debían ceñirse estrictamente a lo dispuesto en el título base de ejecución. II. CONSIDERACIONES Competencia 26. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Problema jurídico 27.

Corresponde a la Sala determinar, si la presente acción de tutela cumplió con los requisitos de procedencia para controvertir la Sentencia de 8 de noviembre de 2024 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En caso afirmativo, se analizará si con la adopción de la referida providencia, se incurrió en un defecto sustantivo y/o desconoció el precedente, específicamente en lo relativo a la contabilización del término de caducidad de la acción ejecutiva, ya sea conforme al artículo 177 del CCA5 o el artículo 192 del CPACA6.

Procedibilidad de la acción de tutela 28. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de 5 […] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. […] 6 […] Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. […] Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica e igualdad, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal y, en todo caso, los reparos (defecto sustantivo y desconocimiento del precedente) fueron dirigidos concretamente contra la decisión del juez de segunda instancia;

(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso ejecutivo y, por el otro, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la decisión que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos;

(4) la acción de tutela se presentó el 21 de mayo de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 8 de noviembre de 2024 (21 de noviembre de 2024); (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 29.

Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de la vulneración alegada: estudio de defecto 30. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó la solicitud de amparo, con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación: 31. En el presente caso quedaron acreditados los siguientes puntos: (i) la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se radicó el 27 de junio de 2012, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011;

(ii) el 18 de mayo de 2016 la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia que concedió las pretensiones de la demanda, la cual quedó ejecutoriada el 1 de junio de 2016, en vigencia de la Ley 1437 de 2011; (iii) COLPENSIONES dio cumplimiento a dicha providencia mediante la Resolución SUB 47643 de 27 de abril de 2017, aclarada posteriormente en Acto Administrativo de 5 de mayo de 2017; y (iv) el 30 de noviembre de 2022 la accionante presentó demanda ejecutiva. 32.

Frente a este escenario, la señora Vega Vega sostuvo que, dado que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se había radicado antes de la entrada en vigencia del CPACA, los términos de caducidad de la demanda ejecutiva debían contabilizarse conforme a las reglas previstas en el Decreto 1 de 1984 (CCA). Argumentó que esta normatividad resultaba aplicable en aquellos eventos en los que la sentencia constitutiva del título ejecutivo hubiera sido expedida bajo su amparo, en tanto que el CPACA solo debía regir situaciones enteramente nuevas, nacidas con posterioridad a su vigencia. 33.

Contrario a lo anterior, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva, propuesta por la parte demandada, comoquiera que, si bien el proceso ordinario se promovió bajo el CCA, la sentencia objeto de recaudo fue proferida y quedó ejecutoriada bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

En consecuencia, el término aplicable era el de 10 meses conforme al artículo 192 del CPACA, y no el de 18 meses contemplado en el artículo 177 del CCA. Este entendimiento, además, fue respaldado por el Consejo de Estado en providencia del 14 de marzo de 2024, en la que se precisó que el término del artículo 192 del CPACA resulta aplicable a procesos iniciados bajo el CCA, siempre que la sentencia haya quedado ejecutoriada en vigencia de la Ley 1437 de 20117. 34.

Así las cosas, en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, no le corresponde al juez constitucional cuestionar la interpretación normativa adoptada por el juez natural en ejercicio de su competencia, salvo que esta hubiera sido arbitraria, irrazonable o manifiestamente contraria al ordenamiento. En este caso, se advierte que la decisión fue adoptada con fundamento en la normatividad vigente y en los hechos del caso, sin que exista un criterio unificado en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia. 35.

En otras palabras, la Sala advierte que el tribunal realizó un estudio razonable de los hechos, del marco normativo y de la jurisprudencia aplicable al caso concreto. Se reitera, además, que no existe a la fecha una posición jurisprudencial uniforme que imponga un único entendimiento sobre la interpretación en la aplicación de dicha normatividad, por lo que la decisión cuestionada responde al ejercicio legítimo de la función jurisdiccional, dentro del marco de la autonomía judicial y la valoración probatoria.

En ese sentido, que la decisión no haya resultado plenamente satisfactoria para la parte accionante no permite concluir, por sí sola, que la misma haya sido contraria a derecho. 36. De esta manera, esta Sala advierte que el juez natural de la causa concluyó que la acción ejecutiva debía interponerse dentro de los 5 años siguientes a la finalización del plazo de 10 meses contados desde la ejecutoria de la sentencia. Tal conclusión se basó en lo dispuesto en el literal k) del numeral 2 del artículo 164 y en el inciso 2 del artículo 192 de la Ley 1437 de 20118.

Interpretación que no puede considerarse desproporcionada ni arbitraria, pues resulta razonable entender que la acción ejecutiva constituye un proceso distinto al declarativo y que, en esa medida, la normativa vigente imponía contar el término de esa manera, asegurando tanto la congruencia normativa como la razonabilidad de la decisión. 37.

Ahora bien, en relación con el presunto desconocimiento de la Sentencia de 11 de diciembre de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado9, se advierte que dicho reproche tampoco tiene vocación de 7 Auto de 14 de marzo de 2024, radicado: 25000-23-42-000-2021-00787-01. 8 Sobre el particular, la autoridad accionada señaló: «Así las cosas y para resolver, considera esta Corporación pertinente recordar en primer lugar, que como se vio en el marco normativo, el término de exigibilidad de la sentencia es el contenido en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 -esto es, de 10 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia-, como quiera que la sentencia que constituye el título ejecutivo de recaudo fue expedida y quedó ejecutoriada durante su vigencia». 9 Radicado. 11001-03-15-000-2023-04282-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03079-01 Demandante: Betty Vega Vega Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 prosperar. Ello obedece a que los supuestos de hecho y de derecho en dicho caso resultaban sustancialmente distintos, en la medida en que involucraban procesos relacionados con la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, respecto de los cuales los términos de caducidad y prescripción se encontraban suspendidos desde el inicio del período liquidatorio de esa entidad.

En consecuencia, al no presentarse tal circunstancia en el caso objeto de estudio, no era posible aplicar las mismas reglas, ni podía predicarse un desconocimiento del precedente. Conclusión 38. Con los anteriores argumentos, la Sala confirmará la decisión de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 18 de junio de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo Estado, conforme a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.