Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 Demandante: NATALI CAROLINA LÓPEZ FRANCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Condena en costas. Improcedencia por falta de relevancia constitucional y subsidariedad. Asunto netamente económico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala la impugnación presentada por la señora Natali Carolina López Franco contra la sentencia de 22 de agosto 2024, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el mecanismo constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Natali Carolina López Franco, mediante apoderada judicial, radicó el 28 de junio de 2024 acción de tutela en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al «principio de gratuidad». Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Decisión, con ocasión de la sentencia de 22 de febrero de 2024, por medio de la cual confirmó la providencia dictada por el Juzgado 24 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado bajo el radicado 05001-33-33-024-2022-00128-00/01.
Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: La señora Natali Carolina López Franco presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y el Distrito de Ciencia y Tecnologías e Innovación de Medellín, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo 202130472011 de 25 de octubre de 2021 y, en su lugar, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías.
El conocimiento del medio de control le correspondió al Juzgado 24 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, autoridad judicial que mediante sentencia de 2 de diciembre de 2022 negó las pretensiones del medio de control y condenó en costas. Contra la anterior decisión, el extremo activo interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia de 22 de febrero de 2024 en el sentido de confirmar la decisión del a quo y se abstuvo de condenar en costas en segunda instancia. 1.3.
Peticiones del amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE CARLOS ENRIQUE PINZON MUÑOZ radicado: 050013333002420220012801 el numeral segundo donde no condena en costas en segunda instancia.1 1.4.
Fundamento de la solicitud La accionante manifestó que se le vulneró el derecho al debido proceso con relación a la condena en costas. En ese sentido dispuso que la autoridad judicial 1 Transcripción original del texto, por lo que puede contener errores. Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debió realizar un estudio de ponderación subjetiva «respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida».
Estimó que la argumentación que debió sustentar la decisión de abstenerse de imponer condena en costas tenía que ir encaminada a «que no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe». Teniendo en cuenta que no aparecieron gastos judiciales probados por la entidad demandada, por tratarse de un asunto de puro derecho.
Por último, resaltó que la Ley 1437 de 2011 en el artículo 188 no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas, por lo que en el sub examine lo que debe prevalecer es el derecho al acceso a la administración de justicia. 1.5. Trámite de la acción El 9 de julio de 2024, la ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción y ordenó la notificación de la parte actora, así como del Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Sexta de Decisión y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, en calidad de autoridades accionadas.
Además, como terceros con interés vinculó a la Fiduprevisora S.A., al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, y al Juzgado 24 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. Además, el funcionario instructor de primer grado también ofició al Juzgado 24 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, para que remitiera a través de medio magnético, la copia del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001-33-33-025- 2022-00128-00/01. 1.6.
Intervenciones Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Antioquia El magistrado del despacho que conoció el medio de control en segunda instancia hizo un recuento de las actuaciones procesales surtidas, por lo que manifestó que «ha actuado conforme a las normas procesales aplicables al caso, Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha expuesto en forma argumentada su decisión en relación con la jurisprudencia vigente».
Por otro lado, señaló que la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional en su «finalidad de “impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”, como lo ha reiterado la Corte Constitucional». 1.6.2. Fiduprevisora S.A. A través de la coordinadora de tutelas, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo toda vez que al accionante no se le vulneró algún derecho fundamental.
Explicó que no se cumplen con los requisitos para presentar una tutela contra providencia judicial a la luz de la sentencia T-233 de 2007 y que el mecanismo constitucional se está utilizando con el ánimo de invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad. Asimismo, solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional, por no estar legitimada en la causa por pasiva al considerar que «no existe ninguna conducta, activa, u omisiva que pueda concluir con la supuesta afectación de los derechos fundamentales del accionante en relación con Fiduciaria La Previsora S.A.». 1.6.3.
Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín La apoderada del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín pidió que se desestimara la petición de amparo al carecer de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente legal y económico y añadió que, en relación con la condena en costas, «en este caso, no es aplicable la excepción contemplada en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se trata de un proceso en el vual se ventile un interés público».
Finalmente, explicó que no había vulneración al debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que su actuación se encuentra enmarcada en la ley y la jurisprudencia. Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Fallo Impugnado Mediante sentencia de 22 de agosto de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado, por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En primer lugar, el a quo constitucional refirió sobre la acción de tutela contra providencias judiciales y posteriormente, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional desarrollada en las sentencias SU-215 de 2022 y C-590 de 2005 precisó que el asunto reviste un carácter económico, derivado de un debate estrictamente normativo y legal.
De igual manera, señaló que tampoco se cumple con el requisito general de la subsidiariedad «toda vez que, a juicio de la actora, la presunta vulneración de sus derechos fundamentes se originó en la condena en costas impuesta por el JUZGADO en la sentencia de primera instancia, argumento que no fue objeto de reproche en el recurso de apelación interpuesto por aquella».
Por último, denegó la solicitud de desvinculación que presentó la Fiduprevisora S.A., debido a que fue vinculada en calidad de tercero con interés. 1.8. Impugnación La parte accionante solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo constitucional bajo los siguientes argumentos: El Consejo de Estado tiene una posición definida respecto a la condena en costas, en donde el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no impuso una obligación perentoria, «pues la obligación que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, conforme a la valoración del discurrir del debate procesal resulta válido prescindir de la imposición de condena en costas acorde con los derechos fundamentales establecidos en la carta política donde prevalece el acceso a la administración de justicia».
Luego reiteró que el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso- administrativa en materia donde se debatan derechos laborales tiene una postura en la que «se tiene que atender la posición de los sujetos procesales, que para el caso bajo examen se trata de un docente adscrito al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, que lo único que pretendió fue una mejora de sus condiciones laborales, actuando siempre con la confianza legítima».
Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 22 de agosto de 2024, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2 Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 22 de agosto de 2024, a través de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela.
Para el efecto, se abordará el estudio del caso así: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva, de superarse, y (iii) el caso en concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4. 2 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica.
Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. Relevancia Constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: […] 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].
Por su parte, esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, que en concreto se refieren a: 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia7.
Sobre el particular, se considera, que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En primera medida, se advierte que el extremo activo planteó la controversia bajo una cuestión de interpretación legal, por cuanto considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Sexta de Decisión vulneró sus derechos fundamentales al confirmar el fallo de primera instancia, donde se le negaron las súplicas de la demanda y se le condenó en costas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Medellín. Por lo que, haciendo una revisión integral del escrito de amparo, se establece que la tutelante parte de su inconformidad la decisión que el Tribunal Administrativo de Antioquia tomó respecto a la condena en costas, toda vez que considera que «en el presente proceso no aparecen probados gastos judicial sufragados por la entidad demandada por tratarse de un asunto de puro derecho y tampoco parece probada la temeridad o mala fe».
Así pues, se advierte que la accionante pretende zanjar una discusión de carácter netamente económico8 y legal, utilizando argumentos encaminados 7 Énfasis de la Sala. 8 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 9 de septiembre de 2022, expediente 11001-03- 15-00-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a replantear una discusión que fue adversa a sus intereses y en procura de una decisión que resulte favorable, convirtiendo el presente mecanismo constitucional en una instancia adicional lo que conlleva necesariamente a concluir que el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional.
Sobre el punto, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela.
Así las cosas, se considera que en el presente asunto no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado este presupuesto, en atención a que no se justificó la presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales del tutelante. De manera que, al aplicar las consideraciones expuestas ut supra a la controversia planteada por la accionante, la Sala advierte que esta no se encuentra ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional, máxime cuando el escrito de amparo no presenta la configuración del algún yerro o arbitrariedad que hubiese incurrido la autoridad judicial la proferir la sentencia cuestionada.
En este sentido, para esta Sección, resulta claro que este asunto se circunscribe a una inconformidad de la parte tutelante, de modo que la situación descrita es «de competencia exclusiva del juez ordinario»9 y por ello, al funcionario constitucional no le corresponde dirimir aspectos de esta naturaleza. Finalmente, la Sala encuentra que, en efecto, como lo concluyó el a quo constitucional, las inconformidades planteadas por la parte actora encaminadas a cuestionar la interpretación dada, exclusivamente, a la condena en costas no fueron expuestas en el recurso de apelación interpuesto ante el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del trámite ordinario, por lo que se coincide en afirmar que no se satisfizo el requisito del agotamiento de todos los medios de defensa judicial. 2.5.
Conclusión Así las cosas, la Sala confirmará la improcedencia de la acción de tutela, pero 9 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU- 573 de 2017 y C-590 de 2005. Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por las razones analizadas en precedencia, toda vez que el reclamo bajo análisis carece de relevancia constitucional y del requisito del agotamiento de todos los medios de defensa judicial.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de 22 de agosto de 2024, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado en cuanto DECLARÓ IMPROCEDENTE la acción de tutela, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez [10] días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx Demandante: Natali Carolina López Franco Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicado: 11001-03-15-000-2024-03418-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co