CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 68001-23-33-000-2013-00977-02 Número interno: 5551-2019 Demandante: Carmelo Tadeo Mendoza Lozano Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve los recursos de apelación presentados por las partes, contra la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Carmelo Tadeo Mendoza Lozano, contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 18 de octubre de 2013, tendiente a declarar la nulidad de las Resoluciones 044 de 17 de enero de 2013 y 3551 de 22 de mayo de 2013, expedidas en su orden, por el Director Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga y el Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que negaron y confirmaron, respectivamente, la petición de reconocimiento de la bonificación por compensación solicitada por el demandante el 5 de diciembre de 2012.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: “(…) Tercera. Que a título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos atrás expresados (sic), se ordene a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que reconozca, liquide y pague al magistrado Carmelo Tadeo Mendoza Lozano, las diferencias salariales a él adeudadas por concepto de bonificación por compensación, teniendo en cuenta que de conformidad con el decreto Nacional 610 de 1998, le corresponde para el año 1999 el 60%, para el año 2000 el 70% y para los años 2001 y en adelante hasta la fecha el 80% de lo que devengan los Magistrados de las altas cortes de justicia, quienes a su vez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 4ª de 1992, deben recibir un salario o remuneración mensual igual a los ingresos que por todo concepto devenga un congresista.

( )”. La demanda también solicitó reconocer intereses sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículos 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley. La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 16 de octubre de 2013.

La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo el Estado) solicita el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Agrega que en calidad de autoridad administrativa la Estado no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes.

Asimismo, argumentó que el señor Mendoza Lozano suscribió un acuerdo en el cual manifestó acogerse a lo dispuesto en el Decreto 4040 de 2004, por tanto, lo pagado a título de bonificación de gestión judicial encontraba fundamento en la norma vigente para ese entonces. Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal.

Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 5 de febrero 2019, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y la ineficacia del acuerdo suscrito entre las partes, conforme el cual, renunció a adelantar cualquier acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, dispuso ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, lo siguiente: “(…) Cuarto. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y a pagar la diferencia salarial existente entre el 70% cancelado (sic) y el 80% de lo que por todo concepto salarial y prestacional pagado como retribución al trabajo, devengan los magistrados de altas cortes de justicia, al Doctor Carmelo Tadeo Mendoza Lozano en su condición de Magistrado de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (sic), conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, a partir del momento en que hubiese devengado una suma inferior al 80% de lo que por todo concepto salarial y prestacional pagado como retribución al trabajo, devengan los Magistrados de altas cortes, aplicables desde el cuatro (4) de diciembre de dos mil cuatro (2004), hasta que se haga efectivo el retiro del demandante como Magistrado.

La bonificación por compensación deberá ser pagada en forma mensual y con carácter permanente. Haciendo la advertencia que dicho pago se realizará con los descuentos a las sumas ya canceladas (sic) a los demandantes (sic) por tal concepto. La sentencia también ordena actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE. Para finalizar, declaró probada la excepción de prescripción, respecto de las sumas causadas entre 1º de noviembre de 1999 y el 3 de diciembre de 2004.

El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia El señor Carmelo Tadeo Mendoza Lozano presentó recurso de apelación, en el cual cuestionó que el restablecimiento del derecho se profirió tomando como parangón el salario y otros emolumentos devengados por un magistrado de alta corte y no de un congresista, conforme lo había pedido en la demanda.

A ese efecto, indicó que la diferencia entre lo percibido por un magistrado de alta corte y un congresista, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, sustenta la petición en que, se deba tomar el monto mas alto. Manifestó no compartir el estudio de la excepción de caducidad del juez de primera instancia, puesto que, en su concepto, debió hacerse conforme lo dispuesto por el Consejo de Estado – Sección Segunda (Sala de Conjueces) en sentencia de 18 de mayo de 2016 (C.P. Jorge Iván Acuña Arrieta).

La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal. La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.

Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Carmelo Tadeo Mendoza Lozano al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.

En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.

Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.

Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.

Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Carmelo Mendoza Lozano: Que trabajó como magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, entre el 11 de octubre de 1999 y el 30 de junio de 2022.

Que percibe como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Estado, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el día el 5 de diciembre de 2012 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Carmelo Tadeo Mendoza Lozano tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, puesto que se desempeñó como magistrado del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander – Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Carmelo Tadeo Mendoza Lozano tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 3 de diciembre de 2004 y desde ese día en adelante.

Hay que mencionar que el fallo de primera instancia nada dijo en la parte resolutiva sobre el momento a partir del cual empezaría a reconocerse y pagarse la bonificación por compensación. En ese orden, la Sala destaca que, el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Santander se compadece con la sentencia de unificación de 19 de septiembre de 2019 antes citada, especialmente en su numeral 7º; asimismo, es de aclarar que, revisado el plenario, no existe evidencia que permita concluir que el demandante hubiese interrumpido con la presentación de una reclamación previa.

En tal virtud, no asiste razón al señor Mendoza Lozano, respecto a la inconformidad con este ítem. Por lo demás, en lo relacionado con la pretensión incoada, de cara a que se realice el cálculo de lo reclamado, con base en la asignación básica y los demás emolumentos devengados por un congresista no está llamada a prosperar, habida cuenta que, acorde con lo establecido por el Decreto 610 de 1998, la bonificación por compensación tiene como base lo percibido por un magistrado de alta corte, sin que sea dable realizar la interpretación sugerida por el apelante, situación esta corroborada además en el numeral 6º de la sentencia antes comentada.

Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, en los términos señalados por el a quo. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander del día 5 de febrero de 2019, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Carmelo Tadeo Mendoza Lozano, en contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

SEGUNDO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento. TERCERO.- ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.

CUARTO. - NO CONDENAR en costas. QUINTO.- Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA