Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá, D. C. veintitrés (23) de octubre dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Demandada: Distrito de Bogotá – Secretaría de Hacienda Distrital Temas: Impuesto predial 2017.
Destino económico. Plan parcial. Reserva vial. Tarifa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1° de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió2: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas (…)”.
ANTECEDENTES Actuación administrativa La demandante presentó la declaración del impuesto predial de año 20173, por el predio identificado con chip AAA0115KYEP y matrícula inmobiliaria 50N-8387784, con una tarifa del 5x1000, al considerar que estaba clasificado como predio “no urbanizable”. La Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, previo requerimiento especial, profirió la Liquidación Oficial de Revisión - Resolución 2374DDI004376 del 20 de febrero de 20195, por la cual modificó la liquidación privada del impuesto predial del año 2017, aumentando la tarifa al 33x1000 por ser un predio “urbanizable no urbanizado”, y determinó un mayor impuesto a cargo e impuso sanción por inexactitud.
Contra esta decisión la parte interesada interpuso recurso de reconsideración6, alegando que el predio era “no urbanizable” porque para su desarrollo requería la 1 Samai CE índice 3. Ingresó al despacho para fallo el 31 de enero de 2024. 2 Samai CE índice 2, c.p. folios 1 a 26. 3 Samai CE índice 2, c.p. folios 91 y 92. 4 Samai CE índice 2, c.p. folios 98 a 102. 5 Samai CE índice 2, c.p. folios 31 a 42. 6 Samai CE índice 2, c.p. folios 80 a 90.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 expedición de un plan parcial y sobre él recaía una reserva vial. Esta impugnación fue resuelta mediante la Resolución DDI000198 del 13 de enero de 20207, que confirmó en su totalidad el acto recurrido.
Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones8: “PRIMERA.- Que se declare la nulidad en lo que corresponde al inmueble con el chip No. AAA0115KYEP, de la Resolución No. 2374DDI004376 de 20/02/2019 - Acto 2019EE19226 "por la cual se profiere liquidación oficial de revisión a las declaraciones del impuesto predial unificado correspondiente a los predios con CHIP No. AAA0115KYEP y AAA0107OZUH, por la vigencia 2017", proferida por la Oficina de Liquidación de la Subdirección de Determinación de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. SEGUNDA.- Que se declare la nulidad en lo que corresponde al inmueble con el chip No. AAA0115KYEP, de la Resolución No. DDI000198 de 13 de Enero de 2020 "por la cual se resuelve un recurso de reconsideración", proferida por la Oficina de Recursos Tributarios de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. TERCERA.- Que como consecuencia de la nulidad decretada y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la sociedad contribuyente no está obligada a pagar alguna suma de dinero por concepto del mayor impuesto predial, sanción e intereses moratorios establecidos en las citadas Resoluciones, en lo que corresponde al inmueble con chip AAA0115KYEP y se declare la firmeza de la declaración privada del impuesto predial de la vigencia 2017, sobre el referido inmueble, presentada por la sociedad contribuyente.
CUARTA.- Que se ordene la devolución de la suma de ciento seis millones trescientos treinta y siete mil pesos mcte ($106.337.000), valor que corresponde al impuesto predial año 2017, sanciones e intereses, cancelado por la sociedad BYR Construcciones S.A.S., en Bancolombia, mediante los formularios con referencia de recaudo Nos. 19013966804 y 19013971230 los días 19 y 23 de diciembre de 2019, respectivamente, sumas liquidadas por el inmueble con chip No. AAA0115KYEP, en virtud a la necesidad de obtener el paz y salvo para su enajenación y entrega al Instituto de Desarrollo Urbano. Este valor debe ser indexado con el IPC anual conforme a la fórmula prevista por el H. Consejo de Estado para el efecto”.
Invocó como normas vulneradas los artículos 29, 83, 95-9, 338 y 363 de la Constitución Política; 42 de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 44 de la Resolución nro. 70 de 2011 del IGAC; numeral 10 y literal a) del parágrafo 2° del artículo 1° del Acuerdo Distrital 105 de 2003; 12 del Acuerdo Distrital 469 de 2011; 2 y 64 del Decreto Distrital 807 de 1993; literal a) del artículo 4 y literales d) y e) del artículo 5 del Decreto Distrital 327 de 2004;
Decreto Distrital 406 de 2004; Decreto Distrital 190 de 2004; Acuerdo 648 de 2006 y Decreto 474 de 2016. El inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 50N-00838778 y chip 7 Samai CE índice 2, c.p. folios 43 a 63. 8 Samai CE índice 2, c.p. folios 1 a 21. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 AAA0115KYEP, ubicado en la AK 7 nro. 158-60, era un predio “no urbanizable” para el 1° de enero de 2017 según sus características físicas, jurídicas y económicas, por lo que la tarifa del impuesto predial de dicho año aplicable corresponde al 5x1000.
Aduce que esta situación se sustenta en dos circunstancias: (i) en la falta de emisión de un plan parcial sobre el inmueble en discusión y (ii) la afectación del predio como reserva vial por parte del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 1. Falta de emisión de un plan parcial sobre el predio Con relación al primer argumento, manifestó que los actos demandados vulneraron el literal a) del artículo 4 del Decreto Distrital 327 de 2004 y el artículo 31 del Decreto Distrital 190 de 2004, toda vez que el inmueble requiere de la emisión y aprobación de un plan parcial9 para ser urbanizable.
Esta situación fue aceptada por la propia entidad territorial mediante el Oficio 1480752 del 24 de julio de 2019 de la Secretaría Distrital de Planeación, en el que se concluyó que el bien tiene las condiciones establecidas en los artículos 4 y 5 del Decreto Distrital 327 de 2004. Manifestó que para el momento de la causación del impuesto predial del año 2017 no se había aprobado el Plan Parcial Ibiza, al cual pertenecía el predio, y por ello, las condiciones técnicas, económicas y jurídicas urbanísticas del inmueble no estaban concretadas, siendo incorrecta la liquidación del impuesto con la tarifa aplicable a los predios “urbanizables no urbanizados”, como lo disponen los actos demandados.
De acuerdo con el numeral 7 del artículo 1° del Acuerdo 105 de 2003, por el cual se adecuaron las categorías tarifarias del impuesto predial, el inmueble no tenía las calidades para ser desarrollado urbanísticamente. Además, señaló que la demandada vulneró el principio de confianza legítima y buena fe al desconocer la jurisprudencia del Consejo de Estado10 y su propia argumentación expuesta en el auto de archivo DDI002703 de 2020, en el que determinó que al existir un plan parcial el predio quedaba clasificado como “no urbanizable”. 2.
Existencia de reserva vial sobre el predio Por otro lado, argumentó que para el 1° de enero de 2017, el inmueble se encontraba afectado como reserva vial para la ampliación de la carrera séptima, proceso que culminó con la oferta de compra presentada por el IDU mediante la Resolución 1531 del 24 de abril de 2018, y su posterior transferencia de dominio en favor de esa entidad.
En consecuencia, el predio no podía ser desarrollado por la afectación que en este recaía, por lo que operó el decaimiento de los actos administrativos demandados, toda vez que con la adquisición forzosa por parte del IDU no existe fundamento de hecho ni derecho para su expedición. Sostiene que el Distrito vulneró el principio de la primacía de la realidad sobre las formas e incurrió en un exceso ritual manifiesto, cuando no valoró en debida forma la situación real del inmueble.
La demandante no aplicó lo dispuesto en el Concepto 9 Indicó que los planes parciales son el instrumento que define de manera específica los índices de ocupación y de construcción, los usos y otras normas urbanísticas. 10 Citó la sentencia del 22 de febrero de 2018 (exp. 20748, MP. Milton Chaves García) Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1023 de 2004, según el cual el Acuerdo 105 de 2003 establece que la categoría de predios “no urbanizables” cubre a todos aquellos que, por cualquier razón, tengan restricción que no les permita su desarrollo urbanizable conforme las reglas del POT.
Por ende, debe primar la realidad física y jurídica de los inmuebles sobre la información que certifique la Unidad de Catastro. 3. Sanción por inexactitud Por último, cuestionó la imposición de la sanción por inexactitud establecida en el artículo 64 del Decreto 807 de 1993, dado que la empresa determinó su obligación tributaria conforme las normas vigentes para el periodo 2017 y en atención a las características del bien como “no urbanizable”.
Adujo la existencia de un enriquecimiento sin justa causa de la entidad, al exigirle a la demandante más de aquello con lo que la misma ley la ha obligado a contribuir. Contestación de la demanda El distrito de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demandante11. Indicó que el impuesto fue determinado atendiendo los límites constitucionales y legales y respetando el derecho de defensa de la empresa. 1.
Liquidación del impuesto conforme la información registrada en el Distrito Afirmó que según la información física y económica del predio contenida en el Registro de Información Tributaria–RIT del impuesto predial unificado del Sistema de Información Tributario SIT II, así como en el certificado catastral que expide la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50N-838778 tenía para la vigencia del año 2017 un destino 62 – “urbanizable no urbanizado”, por lo que para ese año estaba gravado a la tarifa del 33x1000.
Asimismo, al consultar el aplicativo SINUPOT de la Secretaría Distrital de Planeación se verificó que los usos permitidos del inmueble eran dotacionales, inmuebles de interés cultural, parques, zonas verdes y suelo protegido y tratamientos en desarrollo según las disposiciones del POT. Adujo que la dependencia competente para fijar los avalúos catastrales y señalar los usos y destinos de los predios es la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, quien puede efectuar revisiones o modificaciones de estos y ante la cual procede cualquier reclamación o solicitud referente a la información que posee el bien inmueble.
Por ende, uno de los medios de prueba para establecer la realidad material, jurídica y económica de los predios lo constituye la certificación catastral como un instrumento pertinente, oportuno, válido y eficaz para la determinación del impuesto predial. El contribuyente no sustentó la exención del 100% de la obligación, ni tuvo en cuenta que el artículo 179 del Decreto 190 del 2004 y el Concepto 1089 del 2005 establecieron que las características del predio no impiden que deba tributar como lote, siendo equivocado liquidar el impuesto a la tarifa del 5x1000. 11 Samai CE índice 2, c.p. folios 1 a 18.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2. La tarifa del 33x1000 es la adecuada según las condiciones del predio Con relación a la necesidad de un plan parcial, advirtió que el numeral 12 del artículo 2° del Decreto 2181 de 2006, dispone que este es el instrumento mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial para áreas determinadas del suelo urbano. Es decir, mediante el plan parcial se establece el aprovechamiento de los espacios privados con asignación de sus usos específicos, intensidades de uso y edificabilidad, así como las obligaciones de cesión, construcción y dotación de equipamientos, espacios y servicios públicos, que permitirán la ejecución asociada de los proyectos específicos de urbanización y construcción de los terrenos incluidos en su ámbito de aplicación. De acuerdo con la Ley 388 de 1997 y la información oficial de la Secretaría Distrital de Planeación, el Plan Parcial Ibiza no ha sido adoptado mediante acto administrativo de carácter general, de ahí que las dependencias tributarias y catastrales registren en sus bases de datos que al 1° de enero de 2017, el inmueble en cuestión tiene la clasificación de “urbanizable no edificado y urbanizado no edificado”. 3.
No existe afectación del predio para el periodo 2017 Ahora, respecto de la alegada afectación del inmueble, manifestó que esta figura consiste en una manifestación de voluntad expresa por medio del cual se incorpora un bien al uso o goce de la comunidad, mediante la existencia de un título de dominio. Los bienes cedidos al Distrito deben contar con una entrega real y efectiva a través de la transferencia de dominio debidamente registrada ante la oficina de registro de instrumentos públicos12.
La administración verificó ante la Superintendencia de Notariado y Registro que la compraventa del inmueble por parte del IDU no se realizó con anterioridad al 1° de enero de 2017 ya que, de acuerdo con el certificado de tradición y libertad, la sociedad fue propietaria del inmueble desde el 27 de octubre de 1986 hasta el 27 de diciembre de 2016, fecha a partir de la cual cumplió las obligaciones como fideicomitente.
Por lo tanto, no era posible categorizar el inmueble como afectado para el desarrollo vial en el periodo discutido, pues solo hasta el 25 de mayo de 2018 el IDU presentó oferta de compra. 4. Procedencia de la sanción por inexactitud Finalmente, indicó que los actos administrativos demandados no incurren en falsa motivación ni vulneran los principios de buena fe y confianza legítima, por lo cual procede la imposición de la sanción por inexactitud contenida en los actos demandados al configurarse la conducta sancionable.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda 12 Citó los artículos 46 y 47 de la Ley 1579 del 2012, según los cuales todo acto o contrato que verse sobre un bien inmueble para que sea oponible debe registrarse en la oficina de instrumentos públicos, con el fin de que surta los efectos legales.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 y no condenó en costas13, por las siguientes razones: Para establecer las circunstancias particulares de un predio es imperativo acudir a la información de este incorporada en el catastro al momento de la causación del impuesto predial porque, como lo señalan la Ley 14 de 1983 y el Decreto 3496 de 1983, las autoridades catastrales tienen a su cargo las labores de formación, conservación y actualización de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica y económica de los inmuebles.
El artículo 152 de la Resolución 70 de 2011 del IGAC establece la obligación de los propietarios o poseedores de comunicar las alteraciones que sufra el bien, o las inconsistencias en la información catastral, para que se incorporen las características reales del inmueble dentro del Sistema Integrado de Información Catastral. Esto, por ser la base de datos en la que se soporta la Secretaría Distrital de Hacienda para la determinación del impuesto.
De acuerdo con las pruebas analizadas, concluyó que el predio identificado con chip AAA0115KYEP fue excluido del área predelimitada para el Plan Parcial Ibiza, de acuerdo con el documento técnico de soporte del 5 de febrero de 2015 suscrito por el director de planes parciales de la Secretaría Distrital de Planeación. El predio se encuentra en zona de reserva por malla vial arterial, por lo que le aplican las disposiciones contenidas en los artículos 178 y 179 del Decreto Distrital 190 de 2004.
Mencionó que los artículos 136 y 138 del Decreto Distrital 469 de 2003 y el Concepto 6026 de 2016 de la Secretaría de Planeación, identifican las zonas de reserva como la demarcación cartográfica de los lugares que a futuro podrán ser afectadas o adquiridas para la ejecución de obras públicas, sin que constituyan una limitación a la propiedad.
Por consiguiente, los predios localizados en zonas de reserva por malla vial arterial, como el bien objeto de litigio, no tienen limitantes para su urbanismo o construcción, hasta tanto se concrete la afectación por parte de la autoridad competente mediante acto administrativo, o se adquiera el predio para la ejecución de la obra. En la valoración probatoria encontró que según el boletín catastral del 24 de enero de 2019 el destino económico del predio es “62 urbanizable no urbanizado” y, la anotación 10 del certificado de tradición y libertad demostró que el 25 de mayo de 2018 fue inscrita la oferta de compra del predio por parte del IDU en virtud de la Resolución 1531 del 24 de abril de 2018.
Por lo tanto, está acreditado que para el 1° de enero del año 2017, el inmueble tenía el destino económico “urbanizable no urbanizado”, gravado a una tarifa del 33x1000 y no recaía sobre él afectación alguna sino únicamente una reserva para futuras afectaciones. Por lo anterior, resultaba improcedente liquidar la obligación tributaria a la tarifa del 5x1000.
Además, no hay prueba de la modificación del destino económico para la vigencia del 2017 por parte de autoridad catastral, ni de una solicitud presentada por el contribuyente para la rectificación y/o actualización de dicha información. El Tribunal también denegó la ocurrencia del decaimiento de los actos 13 Samai CE índice 2, c.p. folios 1 a 26.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 administrativos derivado de la venta del predio a favor del Distrito, ya que la adquisición por parte del IDU se perfeccionó con posterioridad a la fecha de causación del impuesto predial del año 2017.
Por último, concluyó que la sanción por inexactitud impuesta es procedente, porque la sociedad liquidó el impuesto con una tarifa equivocada, que derivó en un menor impuesto a cargo. No procede la condena en costas toda vez que no se acreditaron dentro del proceso. Recurso de apelación 1. El plan parcial es condición para que el predio sea urbanizable no urbanizado La parte demandante apeló el fallo14, señalando que el Tribunal incurrió en un error al no valorar el oficio emitido por el Director de Planes Parciales de la Secretaría de Planeación (proceso 1480752 del 24 de julio de 2019), en el cual se señaló que el inmueble en litigio sí se encontraba incluido en el Plan Parcial Ibiza en el año 2017, el cual debía ser aprobado como requisito previo para su desarrollo urbanístico.
Contrario a lo que afirmó el Tribunal, no se excluyó el bien del Plan Parcial Ibiza, sino de la exigencia de presentar un plan de manejo, recuperación y restauración ambiental (PMRRA), dadas sus características físicas. Por lo tanto, como no existía para la fecha de causación del impuesto la aprobación del plan parcial, las condiciones urbanísticas del inmueble aún no se habían concretado para el periodo 2017, teniendo como resultado la imposibilidad de catalogarlo como “urbanizable no urbanizado”, a la cual le corresponde liquidar el impuesto predial con la tarifa del 33x1000. 2.
Sobre el predio recaía una reserva vial que hace imposible su urbanización Con relación a la existencia de la reserva vial que recaía sobre el predio, manifestó que esta no permite la urbanización real y definitiva del mismo, ya que, si bien se pueden construir estructuras desmontables con usos temporales de comercio y servicios, ello necesariamente implica limitaciones y restricciones para su desarrollo.
Citó en extenso el Concepto 6026 de 2016 expedido por la Secretaría Distrital de Planeación, en el cual se expresó que las zonas de reserva corresponden a una demarcación cartográfica de los lugares que a futuro podrán ser afectadas o adquiridas para la ejecución de obras o programas públicos. El concepto citado aclara que las reservas no constituyen una limitación a la propiedad, ya que para los predios afectados está permitido la expedición de licencias de urbanismo y/o construcción y servicios temporales dentro de la delimitación de la reserva.
Concluyó que las mallas viales tienen como finalidad desarrollos futuros de la 14 Samai CE índice 2, c.p. folios 1 a 10. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ciudad para la movilidad local y el planeamiento zonal, por lo que ningún curador urbano o autoridad pública puede válidamente otorgar una licencia para el desarrollo urbanístico de un predio, sin tener en cuenta esa reserva.
Así, el predio de propiedad del contribuyente no tiene vocación de uso específico y permanente que permita levantar y construir una verdadera edificación, lo que traduce que no puede calificarse realmente como urbanizable, ni puede tomarse fiscalmente como un predio de engorde. Pronunciamientos finales Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante le corresponde a la Sala determinar la tarifa aplicable para la liquidación del impuesto predial de la vigencia 2017 sobre el predio objeto de discusión. Para tal fin, esta Sección debe definir: (i) Las notas características y diferenciadoras de los predios “urbanizables no urbanizados” y “los predios no urbanizables”.
Así mismo, si el predio en análisis hacía o no parte del plan parcial Ibiza y cómo afecta esta circunstancia su categorización. (ii) Si la afectación del predio como reserva vial, incide en la categorización del predio. 1. Análisis normativo pertinente a la determinación de la tarifa del impuesto predial unificado en el Distrito Capital (Ley 44 de 1990 y el Decreto 352 del 2002).
El impuesto predial se causa el 1° de enero del respectivo año gravable; por tanto, los elementos del tributo se establecen considerando las características físicas, económicas y jurídicas que para esa fecha tenga el predio (artículo 15 del Decreto 352 de 2002). A su turno, la tarifa se determina por la categoría en la que clasifique el inmueble según la destinación o uso asignado/autorizado por la regulación catastral a 1° de enero (Acuerdos 105 del 2003 y 648 de 2016 del Concejo de Bogotá).
Para definir la tarifa aplicable lo primero que se analiza son las notas características y diferenciadoras de los predios “urbanizables no urbanizados” (3,3%) y “los predios no urbanizables” (0.5%). Veamos: Predios urbanizables no urbanizados (tarifa 33X1000) Predios no urbanizables (tarifa 5X1000). Acuerdo Distrital 105 de 2003 Artículo 1.
Categorías Tarifarias del Impuesto Acuerdo Distrital 105 de 2003 Artículo 1. Categorías Tarifarias del Impuesto Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Predios urbanizables no urbanizados (tarifa 33X1000) Predios no urbanizables (tarifa 5X1000).
Predial Unificado. Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento Territorial. (…) 7. Predios urbanizables no urbanizados. Son predios pertenecientes al suelo urbano que pueden ser desarrollados urbanísticamente y que no han adelantado un proceso de urbanización. 8.
Predios urbanizados no edificados. Son predios en los cuales se culminó el proceso de urbanización y que no han adelantado un proceso de construcción o edificación. (…) Decreto Distrital 469 de 2003 Artículo 238. El artículo 350 del Decreto 619 de 2000, quedará así: "Artículo 350. Definición. El tratamiento de desarrollo es aquel que orienta y regula la urbanización de los terrenos o conjunto de terrenos urbanizables no urbanizados, localizados en suelo urbano o de expansión, a través de la dotación de las infraestructuras, equipamientos y de la generación del espacio público que los hagan aptos para su construcción, en el marco de los sistemas de distribución equitativa de cargas y beneficios, definidos en el Titulo III de la presente revisión. Dicho proceso se podrá adelantar de las siguientes maneras: 1.
Mediante plan parcial, como procedimiento previo al trámite de la licencia de urbanización, en los términos definidos en la presente revisión. 2. Por medio de licencia de urbanismo expedida por una curaduría urbana, para aquellos terrenos localizados en suelo urbano que de acuerdo con lo establecido en la presente revisión, no requieran de plan parcial.
Estos predios surtirán el proceso de urbanización aplicando las normas establecidas en la presente revisión y las demás normas específicas reglamentarias del tratamiento de desarrollo. Parágrafo. Se entiende por predios urbanizables no urbanizados aquellos ubicados en suelo urbano o de expansión que no han adelantado un proceso de urbanización y que Predial Unificado.
Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento Territorial. (…) 10. Predios no urbanizables. Son aquellos predios que por su localización no pueden ser urbanizados tales como los ubicados por debajo de la cota de la ronda de río o por encima de la cota de servicios.
Concepto SHD 1023 de 200415 “… la definición transcrita es enunciativa por lo cual podría cobijar entre otros a aquellos predios que por cualquier razón, tengan restricción que no les permita su desarrollo por urbanización conforme con las reglas generales del POT, tales como podrían ser a manera de ejemplo aquellos predios “afectados” por autoridad legal, de los cuales se trató con anterioridad, y se llegó a la conclusión de que en la actualidad no existe tal tratamiento en el distrito capital (…)”, refiriéndose por ejemplo, a aquellos en los que recaiga una afectación. 15 Samai CE, índice 2, c.p. folios 110 a 120.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Predios urbanizables no urbanizados (tarifa 33X1000) Predios no urbanizables (tarifa 5X1000). pueden ser desarrollados urbanísticamente. (…)” En conclusión: Los predios urbanizables no urbanizados potencialmente pueden ser desarrollados urbanísticamente, en las condiciones señaladas en el plan parcial aplicable.
Como se analiza adelante, el plan parcial lo formula el propietario. En conclusión: Los predios “no urbanizables” son aquellos que por su localización u otras características físicas intrínsecas no pueden ser urbanizados. Se destaca que el predio en cuestión, en principio, no cumple las características para ser categorizado como “predio no urbanizable” (tarifa del 0,5%), porque no se trata de un predio que, por su localización, materialmente y de manera permanente no sea edificable.
Como se analiza adelante, la condición de no urbanizable se derivó de una decisión del propietario consistente en que, para el momento de la causación del impuesto en discusión, no había ejercido su derecho de formular el plan parcial correspondiente. En virtud de lo dispuesto en el artículo 103 del CPACA esta Sala considera relevante analizar, en este caso en particular, si la destinación económica “potencial” del predio registrada en catastro constituye elemento definidor de la tarifa aplicable.
Valga indicar que no se desconoce que esta Sección ha considerado que “(…) los artículos 238 del Decreto 469 de 2003 y 1º del Acuerdo 105 de 2003, (…) establecían que los predios «urbanizables no urbanizados» son los ubicados en suelo urbano o de expansión que no han adelantado un proceso de urbanización y que pueden ser desarrollados urbanísticamente”, haciendo depender este último aspecto de la adopción del plan parcial16; sin embargo, también es cierto que tal adopción es un acto que depende de la discrecionalidad del propietario, quien potencialmente funge como promotor del plan parcial.
En efecto, en los términos del artículo 27 de la Ley 388 de 1997, los propietarios de un predio están habilitados para formular el plan parcial17. En el mismo sentido, el artículo 3 del Decreto 2181 de 2006 establece claramente que “Los proyectos de planes parciales serán elaborados por las autoridades municipales o distritales de planeación, por las comunidades o por los particulares interesados, de acuerdo con los parámetros que al respecto determine el plan de ordenamiento territorial”.
El artículo 5 dispone que “Los interesados podrán solicitar a la oficina de planeación municipal o distrital o la entidad que haga sus veces, que defina las determinantes para la formulación del plan parcial en lo concerniente a la delimitación, las condiciones técnicas y las normas aplicables para la formulación del mismo”. A su turno, el artículo 7 del mismo decreto define la formulación del plan parcial como “la elaboración de la propuesta completa del plan parcial desarrollada conforme con lo establecido en el presente decreto”.
Todo lo cual indica que gravita, en la autonomía del propietario, precipitar la formulación del plan parcial para desarrollar la potencialidad de usos 16 Sentencia del 25 de octubre de 2017 (exp. 20411, MP. Julio Roberto Piza Rodríguez). Reiterado en las sentencias del 22 de febrero de 2018 y 14 de mayo de 2020 (exps. 20748 y 24553, MP.
Milton Chaves García); del 6 de noviembre de 2019 (exp. 23476, MP. Stella Jeanette Carvajal Basto); y del 7 de mayo de 2020 (exp. 24688, MP. Julio Roberto Piza Rodríguez (E)). 17 Ley 388 de 1997, artículo 27: Procedimiento para planes parciales. Para la aprobación y adopción de los planes parciales de que trata la presente ley, se tendrá en cuenta el siguiente procedimiento: 1.
Los proyectos de planes parciales serán elaborados por las autoridades municipales o distritales de planeación, por las comunidades o por los particulares interesados, de acuerdo con los parámetros que al respecto determine el plan de ordenamiento territorial o el Macroproyecto de Interés Social Nacional cuando este último así lo prevea”.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 autorizados para el predio de su propiedad. En consecuencia, a juicio de esta Corporación, la tarifa aplicable en el impuesto predial no puede hacerse depender de la discrecionalidad o decisión del propietario de un predio “urbanizable no urbanizado” de formular el plan parcial.
Resulta indudable que la aplicación de la tarifa del impuesto predial para dichos predios no puede estar sujeta al arbitrio del dueño del inmueble de adelantar o no las gestiones para las cuales está plenamente autorizado, con el fin de lograr la materialización de los usos previstos para su predio. Se advierte que es jurídicamente diferente la situación del propietario que a 1° de enero no ha ejercido su derecho a solicitar el plan parcial, de donde se infiere que el predio corresponde al denominado “lote de engorde” (al cual le corresponde la tarifa del 33X1000), versus la situación de quien ha radicado la formulación del plan parcial previamente y, a 1° de enero, no ha logrado su obtención, viéndose materialmente impedido para desarrollar el inmueble.
Se destaca que en este último caso la Sala ha señalado18 que la tarifa aplicable es la del 5x1000, no porque las condiciones físicas del inmueble lo impidan, ni porque el predio materialmente sea “no urbanizable”, como se ha malinterpretado, sino por la ausencia de respuesta a la formulación del plan parcial propuesto. En otras palabras, esta Corporación ha optado por aplicar la tarifa propia de predios “no urbanizables” (5x1000), cuando se formula plan parcial y no se logra su aceptación, atendiendo al hecho de que la imposibilidad de desarrollo, en tal situación, es imputable al Estado (salvo que se pruebe lo contrario), no siendo admisible castigar al ciudadano con una tarifa incrementada (3,3%) por un hecho que no está bajo su control y que depende enteramente del Distrito.
Sobre el tema en análisis debe considerarse que en Oficio con radicado 2-2019- 48696 y número de proceso 1480752 del 24 de julio de 201919, emitido en respuesta a la petición de la empresa para definir la norma y usos del suelo permitidos para el predio, la Dirección de Planes Parciales de la Secretaría Distrital de Planeación manifestó que los predios se encuentran en las condiciones reguladas en “los artículos 4.a y 5.d. del Decreto Distrital 327 de 2004”20, los cuales determinan las zonas que requieren la expedición de un plan parcial.
Así mismo, indicó que “(…) sobre el desarrollo del mencionado plan parcial, le informamos que el Promotor radicó la Formulación ante esta entidad con el n.° 1-2018-54726 del 19 de septiembre de 2018”. (Se subraya y se destaca). 18 Sentencia del 25 de octubre de 2017 (exp. 20411, MP. Julio Roberto Piza Rodríguez). Reiterado en las sentencias del 22 de febrero de 2018 y 14 de mayo de 2020 (exps. 20748 y 24553, MP.
Milton Chaves García); del 6 de noviembre de 2019 (exp. 23476, MP. Stella Jeanette Carvajal Basto); y del 7 de mayo de 2020 (exp. 24688, MP. Julio Roberto Piza Rodríguez (E)). 19 Samai CE, índice 2, c.p. folios 103 a 106. 20 Artículo 4. Actuaciones en el tratamiento de desarrollo. El tratamiento de desarrollo supone el agotamiento de las siguientes actuaciones, según las condiciones del área a desarrollar: a. La formulación de plan parcial, previa al trámite de licencia de urbanismo, cuando se trate de predios o conjunto de predios localizados en suelo de expansión, así como de predios o conjunto de predios localizados en suelo urbano, que se ajusten a las condiciones de que tratan los artículos 31, 32 y 33 del Decreto 190 de 2004 y el Artículo 5 del presente decreto.
Artículo 5. Zonas que requieren de plan parcial. De conformidad con lo establecido en el Artículo 32 del Decreto 190 de 2004, será obligatoria la formulación y adopción de planes parciales en los siguientes casos: ( ) d. Las zonas que independientemente de su cabida, deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u operaciones urbanas especiales y así lo defina el Plan Zonal, el Plan de Ordenamiento Zonal, la Unidad de Planeamiento Zonal, el Programa de Ejecución o cualquier otro instrumento que desarrolle el Plan de Ordenamiento Territorial.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El mencionado hecho ha sido reconocido por las partes y no ha sido materia de confrontación. Téngase en cuenta que la propia administración, en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración proferida en el año 2020, expresó21: “(…) indudablemente se colige que el Plan Parcial Ibiza donde se encuentran los inmuebles identificados con CHIP AAA107OZUH y AAA0115KYEP, está en etapa de formulación, más aún si se tiene presente que el proyecto del plan fue radicado el 05 de mayo de 2018 (…) se puede concluir que el Plan Parcial Ibiza no ha sido adoptado mediante acto administrativo de carácter general por la Secretaría Distrital de Planeación como autoridad competente en el Distrito Capital (…)”.
(Se subraya y se destaca)22. Conforme con estas comunicaciones se establece que el propietario del predio, a 1° de enero de 2017 no había radicado la formulación del plan parcial; es decir, no era urbanizable por voluntad expresa del titular. En atención a la situación descrita es que, a juicio de esta Sala de decisión, debe atenderse la categorización incluida en el boletín catastral del Sistema Integrado de Información Catastral expedido el 24 de enero de 201923.
En dicho documento se indica que para 1º de enero de 2017 el inmueble tenía el destino económico “62 – urbanizable no urbanizado”. Lo anterior, también fue señalado en la consulta ante la Secretaría de Hacienda en el Registro de Información Tributaria – RIT24. Ahora bien, en atención a lo expuesto, carece de relevancia jurídica si el predio en análisis hace o no parte del Plan Parcial Ibiza, toda vez que la diferencia en la aplicación de las tarifas que se encuentra en discusión, de todas maneras, es predicable de la formulación del plan parcial, la que solo se efectuó en 2018.
No obstante, se aclara que el predio en cuestión sí ha estado incluido en la delimitación que históricamente el Distrito ha hecho para el ámbito del plan parcial, según se evidencia en los siguientes documentos que obran en el expediente: 1. Mediante el documento técnico de soporte en la delimitación de planes parciales de desarrollo del 5 de febrero de 2015 emitido por el Director de Planes Parciales del municipio25, se estableció la viabilidad de la delimitación preliminar del Plan Parcial Ibiza, en la cual se indicó que el predio identificado con chip AAA0115KYEP conformaba este plan parcial de acuerdo a la predelimitación, pero se precisó que fue excluido del requisito de plan de manejo, recuperación y restauración ambiental – PMRRA de conformidad con lo estipulado por la Secretaría Distrital de Ambiente por Oficio nro. 2015EE11927 del 26 de enero de 2015. 2.
Posteriormente, mediante el Oficio con radicado 2-2019-48696 y número de proceso 1480752 del 24 de julio de 201926, emitido en respuesta a la petición de la empresa para definir la norma y usos del suelo permitidos para el predio, la Dirección de Planes Parciales de la Secretaría Distrital de Planeación manifestó que: “(…) los predios identificados con Chip AAA0107OZUH y AAA0115KYEP, se encuentran 21 Samai CE, páginas 7 y 9 del acto administrativo, índice 2, c.p. folio 49 y 51. 22 Según consta en los antecedentes administrativos, hubo una solicitud inicial de formulación del Plan parcial el 5 de mayo de 2018, que fue objeto de desistimiento el 19 de julio del mismo año. La radicación en debida forma tuvo lugar el 19 de septiembre de 2018 (Samai Tribunal, c.a.a., folio 117). 23 Samai CE, índice 2, c.p. folio 122. 24 Samai CE, índice 2, c.p. folios 120 y 121. 25 Samai CE, índice 2, c.p. folios 70 a 76. 26 Samai CE, índice 2, c.p. folios 103 a 106.
Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 localizados en suelo urbano, en el ámbito del Plan Parcial Ibiza, delimitado según el Plano n.° 1 - adoptado por el parágrafo 2° del artículo 5 del Decreto Distrital 436 de 2006 (…).
En este sentido, el mismo artículo 5 señala que "La delimitación preliminar de las áreas sujetas a plan parcial es indicativa y tiene como finalidad orientar las actuaciones públicas y privadas; en todo caso, estará sujeta a la verificación del DAPD (hoy Secretaría Distrital de Planeación) para cada caso específico". Cabe anotar que la predelimitación realizada por la Secretaría Distrital de Planeación en el marco del Decreto Distrital 436 de 2006 (imagen SINUPOT), difiere de la predelimitación presentada por el promotor del Plan Parcial.
En este sentido, le informamos que el Plan Parcial Ibiza se encuentra en etapa de Formulación”. Lo anterior simplemente evidencia que una cosa es que desde el año 2006 el predio esté predelimitado, y luego, en 2015 delimitado en el ámbito de un futuro plan parcial, y otra cosa muy diferente que el predio haga parte de una formulación de plan parcial que se hubiese radicado con anterioridad al 1.º de enero de 2017.
Como ya se advirtió es un hecho probado que el plan parcial Ibiza solo se formuló en 2018. Se pone de presente que si la tarifa dependiera de la simple inclusión en la predelimitación o la limitación del ámbito territorial de afectación de un futuro plan parcial, se llegaría al exabrupto que el predio en cuestión desde 2006 se consideraría como “no urbanizable”, cuando su naturaleza incuestionable ha sido la de “urbanizable no urbanizado”, en atención a que su propietario solo optó por desarrollar la potencialidad del inmueble, mediante la formulación del plan parcial en 2018, tal como está probado.
De lo hasta aquí expuesto se infiere que asiste la razón al a quo y que el cargo de apelación no está llamado a prosperar. Establecido que el destino fijado en el boletín catastral para el predio es el correcto (urbanizable no urbanizado), compete definir si la constitución del predio como reserva vial, incide en la categorización del predio a efectos de determinar la tarifa impositiva del IPU.
En primer término, la Sala advierte que el apelante está de acuerdo con la posibilidad de que sobre predios en los que recaiga una reserva vial se puedan construir estructuras desmontables con usos temporales de comercio y servicios; por lo tanto, su propia afirmación desvirtúa la posibilidad de catalogar el predio como no urbanizable.
Es decir, reconoce que, con el destino actual, es posible realizar actividades o desarrollos económicos del predio propios de bienes urbanizables, con lo que evidencia que no es dable calificar el bien como “no urbanizable”, en los términos del artículo 1.º del Acuerdo 105 de 2003. Ahora bien, los artículos 177 y siguientes del Decreto 190 de 2004 establecen que las zonas de reserva vial son las franjas de terreno necesarias para la construcción o la ampliación de las vías públicas.
Dichas disposiciones expresamente reconocen, que “no constituyen afectaciones en los términos de los artículos 37 de la Ley 9ª de 1989 y 122 de la Ley 388 de 1997. Por lo tanto, su delimitación no producirá efectos sobre los trámites para la expedición de licencias de urbanismo y construcción en sus diferentes modalidades”. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado27 que la declaratoria de una zona como 27 Sentencia del 23 de marzo de 2023 (exp. 26267, MP.
Milton Chaves García). Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 reserva vial no restringe el derecho de propiedad sobre los predios que la conforman y, por lo tanto, es una figura previa a la eventual afectación o adquisición del bien para una obra pública.
Por tanto, mientras conserva dicha categorización (reserva) se pueden solicitar licencias de urbanismo y construcción, en sus diferentes modalidades. En cambio, la afectación -a diferencia de la mera reserva- implica que el propietario del inmueble tiene vedado, durante el lapso que permanezca esta (la afectación), solicitar licencias urbanísticas.
En ese orden, aunque las zonas de reserva vial y la afectación sobre un predio son figuras que se relacionan por su finalidad en la construcción de una obra pública, son disímiles en sus efectos. Es por ello, que el cargo de apelación sobre la calidad de reserva vial no está llamado a prosperar, en cuanto no incide para la definición de la destinación del predio y, por ente, para la determinación de la tarifa.
Conclusión Sólo cuando a 1° de enero se encuentra probada la formulación del plan parcial es posible aplicar la línea jurisprudencial según la que el predio puede ser tratado como “no urbanizable”, bajo la consideración que la decisión de propietario de desarrollarlo depende exclusivamente de la manifestación de voluntad de la administración, mediante la aprobación del plan parcial.
Por las razones expuestas la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Costas Acorde con el criterio acogido por la Sala mayoritaria28 al momento de expedir esta decisión, se condenará a la parte demandante en agencias en derecho en esta instancia, con un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo dispuesto por el por Acuerdo No. PASAA16-10554 del 5 de agosto del 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, y en atención a lo establecido por el artículo 365.3 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 1° de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2. Condenar en costas a la parte demandante, en su modalidad de agencias en derecho, con 1 SMLMV, de acuerdo con el Acuerdo No. PASAA16-10554 del 5 de agosto del 2016 del Consejo Superior de la Judicatura y la parte motiva de esta providencia Notifíquese y comuníquese.
Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. 28 Sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP. Wilson Ramos Girón). Radicado: 25000-23-37-000-2020-00327-01 (28000) Demandante: BYR Construcciones S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador