Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Temas: Debido proceso / Impulso procesal en medio de control de nulidad electoral Decisión: Declarar la falta de legitimación en la causa por activa SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _____________________________________________________________________ La Sala decide la solicitud formulada por Pablo Vergel, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Pablo Vergel promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual consideró vulnerado con ocasión de la mora en que ha podido incurrir el Consejo de Estado, Sección Quinta, para proferir sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad electoral identificado con el radicado 68001233300020230082002. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad electoral se presentó demanda en contra de Jaime Andrés Beltrán Martínez, con la finalidad de cuestionar la legalidad del acto administrativo mediante el cual se declaró su elección como alcalde de Bucaramanga, para el periodo 2024-2027, por la causal de doble militancia. 2.2.
Se vulneraron sus derechos fundamentales debido a la falta de impulso procesal en el referido proceso ya que a la fecha no se ha proferido sentencia de 1 Ver índice 2 de Samai. Archivo denominado «2ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2». 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel segunda instancia, lo cual, además, permitió que continuara la negativa del alcalde a dar cumplimiento al Acuerdo Municipal 026 de 2022, que permite izar la bandera LGBTIQ+. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. Que se conceda la tutela para proteger mi derecho fundamental a la administración de justicia pronta y efectiva, ordenando al Consejo de Estado la emisión inmediata del fallo definitivo sobre el proceso de doble militancia contra Jaime Andrés Beltrán. 2.
Que, en virtud de la conexión directa entre la demora en el fallo y la vulneración de mis derechos fundamentales (igualdad, dignidad y no discriminación) por la negativa reiterada del alcalde a izar la bandera LGBTIQ+, se reconozca dicha vulneración y se adopten las medidas necesarias para su reparación. 3. Que se ordene al Consejo de Estado informar públicamente los tiempos y avance del trámite del proceso para garantizar transparencia y acceso a la justicia. 4.
Que se tomen medidas provisionales para proteger mis derechos fundamentales mientras se resuelve el proceso judicial, en especial, garantizar el respeto a la diversidad y evitar actos discriminatorios en la administración municipal […]». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Consejo Nacional Electoral2 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no es la autoridad encargada de satisfacer las pretensiones del demandante ni tuvo participación directa ni indirecta en la configuración de los hechos materia de la petición constitucional. 4.1.
El Concejo Municipal de Bucaramanga3 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que el demandante dirigió su solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Quinta, es decir, no existió una conducta atribuible a esta dependencia; sin contar, con que la tutela no es el mecanismo adecuado para acelerar decisiones judiciales en curso, salvo que se demuestre un perjuicio irremediable, lo cual no ocurrió, al contrario, el acuerdo que se mencionó en el escrito inicial no hizo referencia al tema tratado en el escrito inicial, esto es, la presunta negativa del alcalde a izar la bandera LGBTIQ+. 5.
El Consejo de Estado, Sección Quinta4 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas en el expediente cuyo impulso se pretendió, solicitó se declarara la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que el demandante no ostenta ninguna relación con aquel o, en su defecto, se negara el amparo porque no explicó ni justificó cómo la decisión de nulidad electoral que se adoptará podría afectar los derechos fundamentales invocados, por cuanto, insistió en 2 Ver índice 8 de Samai, actuación denominada «7_MemorialWeb_Respuesta- RespuestaAccionCon(.pdf) NroActua 8». 3 Ver índice 9 de Samai, actuación denominada «8_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACIONACCION(.pdf) NroActua 9». 4 Ver índice 9 de Samai, actuación denominada «11CONTESTACIONDE_RINDEINFO_20250317700Contestac(.pdf) NroActua 10». 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel el incumplimiento del Acuerdo 026 de 2022 del Concejo de Bucaramanga. lo cual es ajeno al trámite procesal. 6.
Carlos Arturo Duarte Martínez5 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas al interior del proceso contencioso, indicó que, pese a que no se configuró la mora judicial dentro del proceso en cuestión, este ya debió concluir hace un mes con sentencia favorable al alcalde Jaime Andrés Beltrán, fundada en la ausencia de certeza del elemento modal. 7.
La Registraduría Nacional del Estado Civil6 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no es responsable de proteger los derechos señalados por el demandante, ya que no fungió como juez natural dentro del proceso administrativo en el que se profirieron las decisiones cuestionadas. Además, la verdadera intención fue convertir el amparo en una tercera instancia. 8.
El Tribunal Administrativo de Santander7 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas al interior del proceso contencioso, solicitó su desvinculación comoquiera que no ha realizado actuación alguna que vulnerara los derechos invocados por la parte demandante, pues, profirió el fallo de primera instancia, resolvió las solicitudes de aclaración y adición, y una vez en firme, concedió el recurso de apelación. 9.
La Alcaldía de Bucaramanga8 solicitó que se declarara improcedente la petición de amparo, por no acreditar los requisitos generales de la procedibilidad de la inmediatez y la subsidiariedad, ya que no se agotaron los mecanismos ordinarios ante la administración municipal, al no haberse demandado el Acuerdo. 028 de 2022 y al pretender intervenir en un proceso judicial en curso, el cual cuenta con sus propios medios de impulso y defensa. 9.1.
Además, no es la vía idónea para exigir al Consejo de Estado que emita un fallo de forma inmediata en un proceso contencioso en trámite, ya que ello afectaría la autonomía judicial y el debido proceso de las partes. En cuanto a los derechos invocados, estos fueron garantizados con la expedición del Acuerdo 028 de 2022, sin que izar o no la bandera LGBTIQ+ implique su desconocimiento. 9.2.
Finalmente, requirió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 10. Los demás terceros con interés9 guardaron silencio. 5 Ver índice 12 de Samai, actuación denominada «11_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- 202503177Respuesta(.pdf) NroActua 12». 6 Ver índice 13 de Samai, actuación denominada «12_MemorialWeb_Respuesta-21RESPUESTA(.pdf) NroActua 13». 7 Ver índice 14 de Samai, actuación denominada «13_MemorialWeb_Alegatos-Contestacionaccion(.pdf) NroActua 14». 8 Ver índice 16 de Samai, actuación denominada «18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- RTA_AT___Proceso(.pdf) NroActua 16». 9 Mediante auto del 28 de mayo de 2025 se admitió la tutela de la referencia y se ordenó vincular a Édgar Solier Millares Escamilla, Edwing Fabian Diaz Plata, Juan Nicolas Gómez Herrera, Sandra Cecilia 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel 2.
Consideraciones 11. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iv) determinación del problema jurídico; v) legitimación en causa por activa en la solicitud de tutela, y vi) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 12. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1.º del Decreto 333 del 6 de abril de 202110 esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2.2. Cuestión previa 13.
La Sala precisa que, el municipio de Bucaramanga alegó una presunta temeridad con ocasión de las decisiones emitidas en los procesos constitucionales con radicados 68001-40-03-001-2025-00252-00, 68001-22-13-000-2025-00237-00 y 68001-3187- 004-2024-00014-00, 68-001-31-09-008-2025- 00048-00, tramitados ante el Juzgado Primero Civil Municipal de Bucaramanga, la Sala Civil y la Sala Penal del Tribunal Superior de ese distrito y el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Bucaramanga con Funciones de Conocimiento, respectivamente. 14.
Al respecto, se evidencia que no se configura identidad de partes, causa petendi ni objeto, pues, aunque no se cuenta con copia de los escritos de tutela, del contenido de las decisiones es claro que ninguna aborda la presunta mora atribuida al Consejo de Estado, Sección Quinta para dictar sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad electoral radicado bajo el número 68001233300020230082002.
En consecuencia, no resulta procedente que esta Sala declare la existencia de temeridad. 2.3. Falta de legitimación en la causa por pasiva 15. La Constitución Política11 reconoce el derecho y mecanismo para reclamar ante cualquier autoridad judicial la protección frente a la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o Serrano Rodríguez, Jaime Andrés Beltrán Martínez, Carlos Augusto González Duarte, José Augusto Tamara Garrido, José Gualdrón Guerrero y Mauricio Gómez Niño. 10 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 11 Artículo 86. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. 16.
La Corte Constitucional12 en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de tutela, ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental13.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”14, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”15 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]». 17.
El municipio de Bucaramanga, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Concejo Municipal de Bucaramanga, el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo Nacional Electoral solicitaron su desvinculación del presente trámite constitucional, por falta de legitimación en la causa por pasiva comoquiera que no se les atribuyó actuación alguna que vulnerara los derechos invocados por la parte demandante. 18.
Respecto de lo anterior, la Sala aclara que su llamado al presente asunto fue en calidad de terceros con interés en razón a su vinculación y conocimiento en el proceso contencioso-administrativo cuyo impulso se pretendió, y en aras de garantizarles su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará tal solicitud. 2.4. Problema jurídico 19.
La Sala deberá definir: ¿si Pablo Vergel cuenta con legitimación en la causa por activa en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Quinta? 2.5. Legitimación en causa por activa en la solicitud de tutela 20. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho 12 Sentencia T-1015/2006.
MP. Álvaro Tafur Galvis. 13 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 15 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales; en el mismo sentido lo reguló el Decreto 2591 de 199116, así: Artículo 10.
LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 21. La Corte Constitucional17 refirió la evolución jurisprudencial en lo que a la legitimación en la causa por activa para acudir al juez de tutela se refiere, así: «[…] 5. Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 199718, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.
Más adelante, la sentencia T-086 de 201019, reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”.
(Negrilla fuera del texto original). Asimismo, en la sentencia T-176 de 201120, este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 201621, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 201622, esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 16 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 17 Sentencia T-511 de 2017.
MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 18 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 19 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Caljub. 20 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 22 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel 6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 200123, T-372 de 201024, y la T-968 de 201425, este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;
(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional. En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 201526, reiterada en la T-467 de 201527, la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos.
En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. […]». 22.
Como se observa, la normativa y la jurisprudencia definen cuatro vías procesales para acudir al juez de tutela a saber: i) el directamente afectado, ii) a través de representante legal o de apoderado judicial, iii) por medio de agente oficioso y iv) por conducto del defensor del pueblo y los personeros municipales. 2.6. Análisis de la Sala 23.
Pablo Vergel promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara al Consejo de Estado, Sección Quinta proferir sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad electoral identificado con el radicado 68001233300020230082002. 24. Con relación a lo anterior, entonces, es necesario evaluar si Pablo Vergel tiene la titularidad para reclamar el amparo de sus derechos fundamentales con fundamentó en la presunta mora en que se ha podido incurrir para proferir sentencia en un asunto de nulidad electoral que le es ajeno, pues no hizo parte de aquel como bien lo refirió la autoridad judicial demandada, ni tampoco se acreditó lo contrario. 25.
En concordancia con lo manifestado en el escrito inicial, la Sala precisa que Pablo Vergel carece de legitimación en la causa por activa, pues, pese a que invocó el amparo de derechos fundamentales propios, lo hizo respecto de una actuación judicial que le es totalmente ajena en la que no es parte ni coadyuvante, sin que acreditara o alegara interés alguno. 26.
Así, de evidenciarse que la mora alegada pudiera generar la amenaza o vulneración de algún derecho fundamental, es claro que la titularidad sería de aquellos que tuvieran la condición de partes o coadyuvantes en el correspondiente proceso contencioso-administrativo, calidad que, se insiste, no tiene Pablo Vergel, por lo que no 23 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 24 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 25 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 26 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 27 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-03177-00 Demandante: Pablo Vergel está llamado a discutir sobre el interés jurídico allí ventilado, configurándose la carencia de su legitimación en la causa por activa. 3.
Decisión 27. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala declarará la falta de legitimación en causa por activa de Pablo Vergel en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Quinta. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación del municipio de Bucaramanga, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Concejo Municipal de Bucaramanga, el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo Nacional Electoral, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la falta de legitimación en causa por activa de Pablo Vergel en la solicitud de tutela presentada en contra del Consejo de Estado, Sección Quinta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador