CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedente por no superar el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación1. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Empresas Públicas de Medellín E.S.P., actuando por intermedio de apoderado judicial2, instauró acción de tutela3 contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión4, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, en concordancia con los principios de prevalencia del derecho sustancial, igualdad ante la ley tributaria, justicia y equidad tributaria.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 16 de abril de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que, confirmó la providencia del 31 de octubre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión en el medio de 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 Índices 2 y 8 de Samai.
Poder debidamente otorgado al abogado Daniel Eduardo Argumedo López a través de mensaje de datos por la jefa del Área Jurídica, Procesos y Reclamaciones, a la cual se le delegaron funciones administrativas mediante el Decreto 2025-DECGGL-2488 de 17 de octubre de 2025 y se acreditó su vinculación a la entidad con certificación del 28 de enero de 2026. 3 Acción de tutela promovida el 20 de mayo de 2026 por medio del buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 4 Magistrados: Verónica Gutiérrez Tobón, Álvaro Cruz Riaño y Javier Camargo Arteaga.
Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 nulidad y restablecimiento del derecho, que adelantó contra el municipio de Medellín y se identificó con el radicado 05001-23-33-000-2019- 02391-00/01. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […]
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTO las sentencias de primera y segunda instancia impartidas dentro del proceso de radicado 05001-23-33-000-2019-02391-01 (29644), particularmente en lo relativo al denegatorio del restablecimiento del derecho (numeral SEGUNDO de la parte resolutiva), por incurrir en defecto sustantivo, defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución. TECRERO.
ORDENA R a la autoridad judicial competente proferir, dentro del término que el juez constitucional estime razonable, una nueva decisión que, con respeto al objeto del proceso y a las premisas jurídicas reconocidas por las partes y por las propias providencias, resuelva el restablecimiento del derecho conforme a una interpretación sistemática del artículo 147 de la Ley 488 de 1998, que distinga entre la dimensión decisoria y la dimensión ejecutiva de la devolución, y que evite la consolidación de un enriquecimiento sin causa.
CUARTO. Adoptar las demás determinaciones que el juez constitucional estime pertinentes para la efectiva protección de los derechos fundamentales invocados5. 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: A través de la Ley 488 de 1998 se creó el impuesto de vehículos automotores.
El departamento de Antioquia expidió la ordenanza 01E del 14 de enero de 1999, en la que reprodujo las normas de la citada ley y fijó los porcentajes únicamente sobre vehículos particulares, por lo cual, no se crearon tarifas para los vehículos de servicio oficial. Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (en adelante EPM) pagó el impuesto de vehículos automotores correspondiente a los años gravables 2010, 2011 y 2012, en el transcurso de la vigencia fiscal respectiva.
Dicha empresa solicitó la devolución de lo pagado al departamento de Antioquia, el cual únicamente accedió al reintegro del 80% de los valores para cada año 5 Transcripción literal que puede contener errores. Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 referido, mediante las resoluciones S2016060080182 del 7 de octubre, S2016060082400 del 25 de octubre y S2016060082399 del 25 de octubre de 2016, respectivamente.
Posteriormente, EPM pidió la devolución del 20% restante al municipio de Medellín, por medio de peticiones presentadas el 10 de octubre, el 15 de noviembre y el 21 de diciembre de 2017, la cual fue negada para los años 2010 y 2011, a través de las resoluciones 9485 y 9486 del 21 de marzo de 2018, respectivamente. Con relación al periodo 2012, mediante la Resolución 9487 de la misma fecha, el municipio accedió parcialmente a la solicitud únicamente frente a lo pagado con posterioridad al 21 de diciembre de 2017, pues consideró que operó la prescripción para lo demás. EPM presentó recursos de reconsideración contra cada una de las anteriores decisiones6, las cuales fueron confirmadas mediante las resoluciones 201950044033 del 30 de abril, 20190045929 del 7 de mayo y 201950045927 del 8 de mayo de 2019, respectivamente.
En consecuencia, la empresa actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Medellín, con el fin de que se estudiara la legalidad de los actos administrativos mencionados7 y se realizara la devolución de las sumas de dinero indebidamente pagadas por concepto de las declaraciones tributarias del impuesto sobre vehículos automotores presentada para los años gravables 2010, 2011 y 2012.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión en sentencia del 31 de octubre de 2024 declaró la nulidad de los actos demandados y negó las demás pretensiones. Como fundamento, consideró que el impuesto sobre vehículos automotores no se configuraba respecto de los vehículos oficiales, debido a la ausencia de una tarifa fijada por la ley, lo cual impedía estructurar válidamente el tributo.
Asimismo, determinó que las solicitudes de devolución presentadas por la demandante se encontraban prescritas para los años 2010 y 2011, y parcialmente prescritas para el año 2012, al haber transcurrido el término de cinco años contado desde el pago. Igualmente, señaló que el departamento de Antioquia solo ordenó la devolución del 80% del impuesto, sin imponer al municipio la obligación de reintegrar el 20% 6 Resoluciones 9485, 9486 y 9487del 21 de marzo de 2018, respectivamente. 7 Resoluciones 9485, 9486 y 9487 del 21 de marzo de 2018, así como de las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración, es decir, las 201950044033,201950045929 y 201950045927, respectivamente.
Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 restante, y reiteró que la competencia para decidir sobre la devolución correspondía exclusivamente al nivel departamental.
En ese sentido, concluyó que, si la demandante pretendía la devolución total, debía haber demandado los actos del departamento, circunstancia que no ocurrió, lo que impedía acceder al restablecimiento del derecho por razones de congruencia, debido proceso y presunción de legalidad. En fallo del 16 de abril de 2026, el Consejo de Estado, Sección Cuarta confirmó la decisión del a quo, tras considerar que de acuerdo con el artículo 147 de la Ley 488 de 1998, la competencia para decidir sobre la devolución del impuesto sobre vehículos automotores correspondía exclusivamente al departamento, como sujeto activo del tributo.
En consecuencia, los municipios, aunque recibían una porción del recaudo, no estaban facultados para decidir ni para efectuar devoluciones. Asimismo, precisó que los actos del departamento de Antioquia que reconocieron la devolución del 80%, no constituían una orden al municipio para pagar el 20% restante, sino solo una indicación del valor correspondiente, y que, en todo caso, dichas resoluciones no habían sido demandadas.
Con base en ello, concluyó que no era procedente ordenar el restablecimiento del derecho contra el municipio de Medellín. Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 20 de abril de 2026. 1.4. Fundamentos de la vulneración La parte actora alegó la existencia de un defecto sustantivo, señalando que las autoridades judiciales accionadas realizaron una interpretación fragmentada e incorrecta del artículo 147 de la Ley 488 de 1998.
En su criterio, los jueces incurrieron en un error hermenéutico al asumir que la competencia exclusiva del departamento para decidir sobre la devolución del impuesto implicaba, de manera correlativa, que ninguna otra entidad podía participar en su ejecución material. A partir de ello, explicó que la normativa aplicable debía interpretarse de manera sistemática con el artículo 150 ibidem, lo cual implicaba reconocer que existían dos dimensiones diferenciables en la figura de la devolución: una de carácter decisorio, atribuida al ente departamental, y otra de naturaleza ejecutiva o presupuestal, correspondiente a la entidad territorial en cuyo patrimonio reposan los recursos.
Bajo este entendimiento, la accionante sostuvo que el departamento de Antioquia ya había ejercido la competencia decisoria al reconocer la procedencia de la devolución, de modo que lo pendiente era únicamente la ejecución material respecto del 20% transferido al municipio de Medellín. Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En segundo lugar, la parte actora invocó la configuración de una violación directa de la Constitución, argumentando que las providencias cuestionadas desconocieron el principio de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 228 superior, así como el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 229 de la Constitución Política.
Según indicó, las decisiones judiciales, si bien reconocieron la ausencia de competencia del municipio y la ilegalidad de los actos administrativos, terminaron por negar la efectividad del derecho material al reintegro de las sumas pagadas sin causa legal. A partir de lo anterior, afirmó que se configuraba una situación de indefensión, en tanto ninguna de las entidades involucradas garantizaba la devolución del 20% restante, generando lo que denominó un «callejón sin salida institucional», incompatible con el deber del Estado de asegurar la protección efectiva de los derechos.
En este sentido, sostuvo que el resultado del proceso consolidaba una situación contraria a los principios de justicia y equidad tributaria, en la medida en que permitía la retención de recursos sin fundamento legal. Finalmente, la accionante alegó la existencia de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al considerar que los jueces de instancia impusieron una carga procesal desproporcionada al exigirle la demanda de los actos administrativos proferidos por el departamento de Antioquia, pese a que estos, en su dimensión sustantiva, habían reconocido la procedencia del derecho invocado.
Señaló que dicha exigencia desconocía la finalidad del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y sacrificaba el fondo de la discusión en aras de una interpretación formalista de las reglas de congruencia procesal. 1.5. Admisión de la tutela Por medio de auto del 22 de mayo de 2026, la Magistrada Ponente inadmitió la acción de tutela, al no encontrar acreditada la calidad de apoderado judicial del señor Daniel Eduardo Argumedo López.
Una vez aportado el poder en debida forma, en providencia del 5 de junio de 2026, admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la parte accionante8 y, como parte accionada, a los magistrados integrantes del Consejo de Estado, Sección 8 Índice 13 de Samai. La notificación fue enviada a los buzones web: NotificacionesJudicialesEPM@epm.com.co y Daniel.Argumedo@epm.com.co.
Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Cuarta9 y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión10. Además, dispuso la vinculación como tercero con interés jurídico en el resultado del proceso al municipio de Medellín11 y se le reconoció personería al abogado Daniel Eduardo Argumedo López en calidad de apoderado judicial de la parte actora. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Mediante informe del 9 de junio de 2026, la magistrada sostuvo que las providencias cuestionadas fueron proferidas con estricto apego al ordenamiento jurídico y a los principios que rigen la función jurisdiccional. En consecuencia, indicó que tanto el fallo de primera instancia como el de segunda se sustentaron en una interpretación razonable de las normas aplicables al caso, particularmente en lo relativo a la competencia para decidir sobre la devolución del impuesto de vehículos automotores.
En ese sentido, afirmó que no se vulneraron derechos fundamentales y que la acción de tutela pretendía, en realidad, sustituir el criterio del juez natural por el de la parte accionante, en una controversia que era de naturaleza eminentemente legal y no constitucional, por lo cual solicitó declarar su improcedencia. 1.6.2. Alcaldía de Medellín Por memorial del 10 de junio del presente año, la apoderada del ente territorial pidió declarar la improcedencia del amparo, al considerar que con la acción tutelar se pretendía reabrir una discusión jurídica ya resuelta en el proceso ordinario.
Argumentó que la controversia giraba en torno a aspectos de legalidad tributaria, como la prescripción de la acción de devolución y la competencia para decidirla, lo cual desbordaba el ámbito del juez constitucional. 9 Índice 14 de Samai. La notificación fue realizada a: lrodriguezm@consejodeestado.gov.co, lruizh@consejodeestado.gov.co, llopezr@consejodeestado.gov.co, freyc@consejodeestado.gov.co, notiflrodriguez@consejodeestado.gov.co, yacevedoa@consejodeestado.gov.co, sladinoc@consejodeestado.gov.co, notifwramos@consejodeestado.gov.co, notifmgutierrez@consejodeestado.gov.co, mherrerat@consejodeestado.gov.co, vbalcarcelg@consejodeestado.gov.co, nosorior@consejodeestado.gov.co, notifcrodriguez@consejodeestado.gov.co y apuertasr@consejodeestado.gov.co. 10 Índice 14 de Samai.
La notificación fue enviada al correo: sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co. 11 Índice 14 de Samai. Notificación enviada a: tutelas.medellin@medellin.gov.co notimedellin.oralidad@medellin.gov.co. Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Asimismo, enfatizó que la interpretación realizada por las autoridades judiciales era razonable y se enmarcaba dentro del principio de autonomía judicial, por lo que la inconformidad de la accionante constituía un desacuerdo con el sentido del fallo y no una vulneración de derechos fundamentales. 1.6.3.
Consejo de Estado, Sección Cuarta A través de informe del 11 de junio del año en curso, la Magistrada Ponente de la decisión enjuiciada se opuso a las pretensiones de la tutela al considerar que el asunto carecía de relevancia constitucional. Señaló que los fundamentos de la accionante correspondían a los mismos planteamientos que ya habían sido analizados en el proceso contencioso administrativo, especialmente en relación con la interpretación del artículo 147 de la Ley 488 de 1998 y la procedencia del restablecimiento del derecho.
En su criterio, adujo que la acción constitucional estaba siendo utilizada como una instancia adicional para cuestionar decisiones adoptadas dentro del ámbito de competencia del juez natural, lo cual resultaba improcedente. Además, destacó que la decisión cuestionada se fundamentó en la falta de demanda de los actos del departamento de Antioquia, circunstancia que impedía acceder al restablecimiento solicitado.
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por EPM contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta, de conformidad con lo establecido en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación12. 2.2.
Problema jurídico Acorde con lo señalado en los antecedentes, las pretensiones invocadas por la parte actora, el material probatorio recaudado y las intervenciones presentadas, corresponde a la Sala resolver: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? 12 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá: • ¿El Consejo de Estado, Sección Cuarta13 vulneró las garantías invocadas por la parte actora con ocasión de la providencia del 16 de abril de 2026, al incurrir en los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución? Para resolver los interrogantes planteados, resulta pertinente analizar los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201214 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema15 y declaró su procedencia.16 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que 13 Pese a que la parte actora dirigió la acción tutelar contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, solamente será estudiada la sentencia del 16 de abril de 2026, que le puso fin al medio de control. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 16 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202217 explicó que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, por tanto, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional debe atenderse lo siguiente: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como 17 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal18 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico19; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional20. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal21”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales22”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto23, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal24. (Resaltado de la Sala) 18 Sentencia SU-573 de 2019. 19 Sentencia SU-103 de 2022. 20 Sentencia SU-103 de 2022. 21 Sentencia SU-103 de 2022. 22 Sentencia SU-128 de 2021. 23 Sentencia SU-573 de 2019. 24 Ibid.
Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.5. Caso concreto EPM acude a la acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, con ocasión de la providencia del 16 de abril de 2026, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta confirmó la decisión de nulidad de los actos administrativos demandados, pero sin reconocer el restablecimiento del derecho.
La parte actora alegó la configuración de 3 yerros. En primer lugar, un defecto sustantivo, al considerar que la autoridad judicial accionada realizó una interpretación errónea del artículo 147 de la Ley 488 de 1998, pues según su postura, se desconoció que el departamento de Antioquia ya había reconocido la procedencia de la devolución del impuesto, por lo que el municipio únicamente debía ejecutar el pago del 20% restante.
En ese sentido, sostuvo que la negativa al restablecimiento del derecho obedecía a una lectura aislada y restrictiva de la norma. En segundo lugar, invocó la existencia de una violación directa de la Constitución, al afirmar que la providencia cuestionada desconoció la prevalencia del derecho sustancial y la tutela judicial efectiva, en la medida en que, pese a reconocer la ilegalidad del cobro, no se garantizó la devolución de los valores pagados sin causa legal.
Bajo esta premisa, indicó que el fallo generaba una situación en la que ninguna autoridad asumía la obligación de restituir los recursos, lo que resultaba contrario a los principios de justicia y equidad tributaria. Finalmente, alegó un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al considerar que se le impuso una carga procesal desproporcionada al exigirle demandar los actos del departamento de Antioquia, aun cuando estos reconocían la procedencia del derecho.
A su juicio, esta exigencia formal desconocía el objeto del proceso y sacrificaba el derecho sustancial en favor de una aplicación estricta de las reglas de congruencia procesal. Se observa que los argumentos formulados por la accionante giran en torno a la interpretación del artículo 147 de la Ley 488 de 1998, así como a la distribución de competencias entre el departamento y el municipio en materia de devolución del impuesto sobre vehículos automotores.
Sobre el punto, resulta determinante acudir a la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la cual se estableció de manera expresa que la competencia para decidir la devolución del tributo correspondía exclusivamente al departamento, en su calidad de sujeto activo del impuesto, y que los municipios no se encontraban habilitados para Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 efectuar reintegros ni para pronunciarse de fondo sobre tales solicitudes, aun cuando participaran en el recaudo.
La referida providencia precisó, además, que los actos del departamento de Antioquia, en los cuales se reconoció el 80% de la devolución y se indicó que el 20% debía solicitarse ante el municipio, no constituían una orden dirigida a esta última entidad para efectuar el pago, sino una simple referencia al porcentaje que le correspondía dentro del sistema de distribución del recaudo.
En ese sentido, la Sección Cuarta concluyó que, al no ser el municipio competente para decidir ni para ejecutar la devolución, no era procedente ordenar el restablecimiento del derecho en su contra, y que, si la parte demandante pretendía obtener el reintegro total, debía controvertir los actos del departamento, lo cual no ocurrió. A partir de este marco, la Sala encuentra que los cuestionamientos planteados en la presente acción de tutela no evidencian una vulneración directa de derechos fundamentales, sino una discrepancia con la interpretación jurídica adoptada por el juez natural, que además se encuentra sustentada en una lectura razonable y sistemática del ordenamiento jurídico.
En efecto, el defecto sustantivo se remite a una controversia hermenéutica sobre el alcance del artículo 147 de la Ley 488 de 1998, ya resuelta por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, el cual concluyó que la competencia para la devolución es exclusiva del departamento. De igual forma, la alegada violación directa de la Constitución se sustenta en los efectos económicos de la decisión y no en una afectación autónoma de garantías fundamentales.
El hecho de que la providencia judicial no haya conducido al reconocimiento del restablecimiento del derecho pretendido no implica, por sí mismo, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en tanto la parte actora contó con acceso a la administración de justicia y obtuvo decisiones motivadas en ambas instancias. En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, la Sala advierte que la exigencia de demandar los actos del departamento se deriva de principios estructurales del proceso contencioso administrativo, como la congruencia y la prohibición de dictar fallos extra petita, lo cual constituye una aplicación legítima del ordenamiento jurídico y no un formalismo irrazonable.
En este contexto, admitir la intervención del juez constitucional implicaría desconocer la autonomía del juez natural y convertir la acción de tutela en una instancia adicional destinada a revisar interpretaciones legales ya definidas por la Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 jurisdicción competente.
La discusión planteada por la parte accionante, en consecuencia, carece de relevancia constitucional, en tanto se circunscribe a aspectos de legalidad tributaria y distribución de competencias, sin evidenciar un quebrantamiento directo de derechos fundamentales. Por consiguiente, no se evidencia a primera vista la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada, la cual apoyó su decisión en el marco legal que consideró aplicable al caso, así como soportó sus conclusiones en la valoración del acervo probatorio allegado al expediente.
Por lo tanto, se recuerda que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprochar sus decisiones vía acción de tutela; máxime cuando se advierte, como en el presente caso, que el debate planteado por la parte actora busca mutar la acción constitucional en una instancia adicional y reabrir un debate ya zanjado por el juez contencioso, conforme las etapas que para tal efecto estableció el legislador.
De avalarse dicha tesis, conllevaría una deformación de la acción de tutela y la desarticulación de la organización judicial, por lo que, en el presente caso, este mecanismo de tutela se torna improcedente por no superar el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por Empresas Públicas de Medellín E.S.P., por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento que esta decisión no sea impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-03852-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx