w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 23 de octubre de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones El señor Eduardo de Jesús Delgado Bastidas, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20113, requirió declarar la nulidad de la Resolución UGM 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 a 7. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 031999 del 8 de febrero de 2012, por medio de la cual, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia liquidada con todos los factores salariales devengados en el año anterior al 28 de mayo de 2010, fecha de constitución del estatus pensional;
(ii) indexar las sumas adeudas conforme lo reglado en el CPACA; y (iii) pagar costas y agencias en derecho. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda El señor Eduardo de Jesús Delgado Bastidas expuso que nació el 5 de enero de 196 y estuvo vinculado como docente con vinculación municipal del 13 de junio de 1979 hasta el 30 de junio de 1987.
Posteriormente, se vinculó con carácter nacional del 18 de abril de 1990 hasta el 29 de julio de 2012. Indicó que el 28 de mayo de 2010 solicitó ante la demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia y esta fue negada a través de la Resolución UGM 031999 del 8 de febrero de 2012, por medio de la cual, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia por considerar que los tiempos de servicio aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación El actor argumentó que los actos administrativos censurados transgredieron normas constitucionales y legales que citó, sin realizar un análisis respecto de los mismos.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 4 Folios 130 a 134 y Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda al considerar que la accionante no cumplió con los requisitos para acceder a la prestación que reclama.
Señaló que no se encuentran debidamente acreditados los tiempos de servicio del docente, pues no fueron allegados los actos de nombramiento, se desconoce el tipo de vinculación que pudo haber ostentado antes del 31 de diciembre de 1980 y tampoco se tiene conocimiento respecto del origen de los recursos con que se pagaron las asignaciones.
Indicó además que la certificación laboral resulta incompleta, po r lo que no es posible determinar el tiempo de servicios. Por lo anterior, concluyó que, siendo ello de su cargo, el actor no acreditó la vinculación legal y reglamentaria. De otro lado, señaló que la vinculación del demandante no fue territorial, según lo afirma el propio demandante fue nacional y ello se constata con la Resolución 4242 del 16 de abril de 2015, por medio de la cual le fue reconocida la pensión de jubilación, en la que se lee que se ordena el pago de dicha prestación «[…] como docente de vinculación NACIONAL, SITUADO FISCAL […]».
Además de lo anterior, arguyó que esa misma información se encuentra en el certificado de historia laboral del FOMAG del 19 de abril de 2017. Sumado a los argumentos expuestos, indicó que de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 1.º de enero de 1990, es del orden nacional y los recursos con los que se pagan los salarios eran cofinanciados por la Nación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En relación con el requisito de buena conducta, refirió que no se ha dilucidado, por lo que se requiere certificar en debida forma.
Propuso las siguientes excepciones (i) inexistencia o vulneración de principios constitucionales y legales; (ii) cobro de lo no debido; (iii) prescripción; y (iv) solicitó el reconocimiento oficioso de aquellas que encuentre probadas.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 El Tribunal Administrativo de Nariño, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 29 de agosto de 2019, oportunidad en la que fijó el problema jurídico en los siguientes términos: «Corresponde a la Corporación determinar, si es procedente declarar la nulidad del acto administrativo, a través del cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia del docente Eduardo de Jesús Delgado Bastidas.
En caso de prosperar los cargos de nulid ad en contra del acto demandado, a título de restablecimiento del derecho se decidirá si es procedente ordenar que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, reconozca y pague la pensión gracia al señor Eduardo de Jesús Delgado Bastidas, desde la fecha en que se configuro el derecho, esto es desde el 28 de mayo de 2010 hasta la fecha en que se haga efectivo el pago por parte de la entidad accionada.» (sic)
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo de Nariño el 23 de octubre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, decidió: «[…] 5 Folios 128 a 134. CD allegado a folio 143. 6 Folios 221 a 232 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 SEGUNDO. - Ordénase a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social - UGPP, reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación al señor Eduardo de Jesús Delgado Bastidas, efectiva a partir del 5 de enero de 2010, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de todo lo devengado durante el año previo a la adquisición de su derecho, esto es, entre el 5 de enero de 2009 y el 5 de enero de 2010.
Teniendo en cuenta que se trata de pagos de tracto sucesivo, los valores que se adeudan se actualizarán mes por mes, aplicando el procedimiento indicado en la parte motiva de la providencia.
TERCERO. - Niéganse las demás pretensiones de la demanda. […]» (sic) Como fundamento de la decisión, la autoridad judicial de la referencia señaló que el primer nombramiento a través del Decreto 327 del 13 de junio de 1979, es de carácter territorial, y el servicio se extendió desde el 13 de junio de 1979 hasta el 30 de junio de 1987, oportunidad en la que se vinculó como docente municipal y su contraprestación devenía de recursos propios del municipio, razón por la cual, debe tenerse en cuenta para acceder a una pensión gracia de jubilación. Lo mismo sucede con el nombramiento efectuado a través del Decreto 337 del 11 de abril de 1990, en el que se plasmó que se desempeñaría como docente del Instituto Nacionalizado Nocturno Rosa Zárate, la cual subsistió desde el 18 de abril de 1990 hasta el 29 de julio de 2012.
En ese orden, encontró probado el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia a partir del 5 de enero de 2010. Declaró prescritas las mesadas causadas antes del 15 de diciembre de 2014. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Condenó en costas a la parte demandada teniendo en cuenta que el demandante tuvo que acudir a representación judicial y realizar gastos del proceso.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 7 La UGPP solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Como argumento de la inconformidad expuso los mismos del escrito de contestación, es decir, que no existe certeza respecto de la vinculación del demandante, fecha y origen de los recursos. Insistió en que la vinculación correspondiente a 1990, fue nacional, no solo porque así lo manifiesta la parte actora, sino porque ello guarda consonancia con las certificaciones allegadas, el acto de reconocimiento de la pensión de jubilación y porque, además, ocurrió con posterioridad al 1 de enero de 1990.
Solicitó que, en caso de confirmar la decisión recurrida, se revoque la condena en costas toda vez que la entidad no incurrió en conducta temeraria dentro del proceso y no ha actuado fuera del marco legal. Señaló que el recurso interpuesto no es meramente dilatorio y que el actor no ha acreditado el haber incurrido en gasto alguno.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante no se pronunció. 6.2 La entidad demandada 8 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de apelación. 7 Folios 238 a 246. 8 Memorial allegado a SAMAI, visible a índice 15. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio según el informe secretarial obrante a folio 270 del expediente y se verificó en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado –SAMAI–.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, determinar si el señor Eduardo de Jesús Delgado Bastidas, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública y autorizó la suma de servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Con la Ley 37 de 1933, el beneficio se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional», «nacionalizado» y «territorial». El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
En ese orden, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló con claridad dicha exclusión. Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 previó las pautas jurisprudenciales a seguir en relación con el presupuesto proveniente del situado fiscal y la titularidad de los recursos provenientes del sistema general de participaciones.
Dicha decisión hizo también referencia a los fondos educativos regionales, los cuales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados y en ese sentido se aclaró que el universo de esos recursos con los que se financiaban, le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. La sentencia en mención, se refirió a la prueba de calidad de docente territorial para lo cual, determinó que se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
En cuanto al origen de los recursos de la entidad nominadora, se señaló que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202212 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos 12 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
En conclusión, queda claro que, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos, es decir, haber alcanzado la edad de 50 años y haber observado buena conducta. 2.4.
Caso concreto 2.4.1 Actuación administrativa I) El 28 de mayo de 2010, el accionante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. II) La UGPP mediante la Resolución UGM 031999 del 8 de febrero de 2012 13 negó la petición, para lo cual, argumentó que, de acuerdo con las certificaciones aportadas, los tiempos laborados a partir de 1990, fueron prestados con nombramientos cuyo carácter jurídico es nacional. 2.4.2 Hechos probados y análisis del caso concreto 2.4.2.1 El demandante nació el 5 de enero de 1960 14, por tanto, el mismo día y mes de 2010, cumplió 50 años de edad. 2.4.2.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa 13 Folios 13 a 17. 14 Así consta en la copia de la cédula de ciudadanía, allegada en el expediente administrativo obrante a folio 136 y en el registro civil de nacimiento a folio 27.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 lo siguiente: A) Del período comprendido entre el 13 de marzo de 1975 y el 30 de junio de 1987, nombrado mediante el Decreto 327 del 13 de junio de 1979: Al proceso no fue allegado el Decreto 327 del 13 de junio de 1979 pese a que el tribunal, en desarrollo de la audiencia inicial del 29 de agosto de 2019, de manera oficiosa solicitó a las Secretarías de Educación de Nariño y a la de Tumaco que allegara los actos de nombramiento y posesión correspondientes al actor.
Al efecto, se tiene que por medio del Oficio NRO3200 del 2 de septiembre de 2019 15, la Secretaría de Educación de Nariño informó que la solicitud había sido redireccionada a la Secretaría de Educación de Tumaco «[…] debido a que el señor EDUARDO DE JESÚS DELGADO BASTIDAS, se encuentra relacionado en la Secretaría de Educación del municipio de Tumaco, según consta en la entrega de expedientes docentes de Tu maco nómina pagada por S.G.P. […]».
Por su parte, la Secretaría de Educación de Tumaco, dio respuesta al requerimiento y allegó sendos documentos, entre los que se encuentran los siguientes que corresponden a este periodo: • Según el Acta del 13 de junio de 197916, el actor tomó posesión ante el alcalde de Tumaco del cargo de «maestro de la escuela rural Mixta de Tangareal del Mira, Municipio de Tumaco, para que ha sido nombrado por Decreto Nro. 327 emanado de la Alcaldía Municipal con una asignación mensual de $ 4.990,oo pesos y a prestar sus servicios a partir del día 13 de junio de 1979. » (sic) 15 Folio 155. 16 Folio 191.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 • El secretario de educación municipal, el 4 de septiembre de 2019, certificó lo siguiente: • De conformidad con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitida por la Secretaría de Educación de Tumaco el 4 de septiembre de 2019 17, señala que el «TIPO DE VINCULACIÓN» es «Nacional».
En cuanto a los tiempos de servicio, relacionó los siguientes: 17 Folio 161. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Acorde con las piezas reseñadas, lo que constituye relevancia para determinar si el docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si fue nombrado docente antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizada.
En ese sentido, como se indicó, no fue aportado el acto de nombramiento correspondiente a este periodo a pesar del requerimiento efectuado por el a quo, sin embargo, ello no es óbice para ignorar las restantes piezas relacionadas. Sobre este nombramiento es posible determinar que ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, lo que por regla general correspondería a un vínculo territorial o nacionalizado.
Según se lee en el Acta de Posesión, el accionante fue nombrado por disposición de la autoridad municipal (alcalde de Tumaco), quien también lo posesionó, sin que obrara referencia que permita inferir que su designación se realizaba en nombre de la Nación. De dicho documento es posible constatar que fue nombrado maestro en una plaza docente del municipio de Tumaco.
Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", na da de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territoria l antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vi nculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.
Lo anterior permite concluir que, para dicho periodo, el docente, en principio ostentaría una vinculación nacionalizada, pues la misma tuvo lugar después de la nacionalización de que trata la Ley 43 de 1975 (toda vez que la expedición y entada en vigencia fue el 11 de diciembre de 1975). A pesar de ello, según la certificación relacionada del 4 de septiembre de 2019, el secretario de educación municipal indicó que la naturaleza jurídica de la vinculación para este específico periodo fue «MUNICIPAL, CON FUENTE DE RECURSOS PROPIOS».
Si bien en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, se establece que la naturaleza jurídica del vínculo es nacional, ello no resulta de recibo para esta Sala, pues no fue sustentado y se desconoce la razón o el análisis efectuado para definir ello, situación que pierde relevancia de acuerdo con el análisis realizado al acto de posesión y la certificación emitida por el ente nominador.
Se advierte además que, conforme a la certificación, los aportes a seguridad social se realizaron al Municipio de Tumaco, hecho que ratifica que se trató de una vinculación territorial. De modo que, la información relacionada, suministrada por el ente nominador a solicitud del juez de primera instancia resulta válida y la misma no fue objetada o tachada de falsedad, de manera que no es posible insistir en la búsqueda del mismo, prolongando Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 indefinidamente el poner fin a la controversia planteada, por lo que debe tenerse en cuenta los documentos que fueron aportados y analizados en debida forma los cuales otorgan certeza respecto del servicio prestado como docente, tipo de vinculación y extremos temporales.
Por consiguiente, esta Corporación concluye que el accionante ocupó el cargo de educador entre el 13 de junio de 1979 y el 30 de junio de 1987 y la naturaleza de la vinculación fue territorial, lo que permite que sean tenidos en cuenta a efectos de la pensión gracia, por lo cual, dicho periodo es susceptible de acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y, de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años).
B) Del período comprendido entre el 18 de abril de 1990 y el 24 de abril de 2016, nombrado mediante el Decreto 337 del 11 de abril de 199018. 18 Folio 190. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 • Del anterior nombramiento, el accionante tomó posesión del cargo de «profesor de tiempo completo», mediante Acta de Posesión del 18 de abril de 1990 19, ante el secretario de Educación. • De acuerdo con la información allegada en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral referido anteriormente, el «TIPO DE VINCULACIÓN» del docente es «NACIONAL». • Del certificado del 4 de septiembre de 2019, suscrito por el secretario de educación municipal, referido anteriormente, se indicó que «del 11 de abril de 1990 hasta el presente, tiene tipo de VINCULACIÓN NACIONAL.» Del análisis del referido acto de nombramiento, es preciso resaltar que la nominación fue emanada del gobernador del departamento de Nariño, en calidad de representante del ente territorial, en uso de las facultades que le son inherentes, es decir, que no invocó normas que permitan inferir que actuaba como delegado de la Nación; designación que tampoco proviene directamente del Ministerio de Educación Nacional y no fue allegada alguna evidencia de la que se pueda concluir que dicho nombramiento se efectuó con intervención de la Nación. Sumado a ello, no se especificó que los pagos de los salarios fueran procedentes de esta cartera.
Adicionalmente, se encuentra que, de manera expresa, en el acto administrativo objeto de estudio, se registró que se nombraba al actor en una plaza del Instituto Nacionalizado Nocturno Rosa Zárate que hace parte del municipio de Tumaco. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, aunado a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999 y C-085 de 2002, relacionadas previamente, así como los 19 Folio 189.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 lineamientos establecidos en la pluricitada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, advirtiendo que la vinculación ocurrió después del proceso de nacionalización que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, es dable colegir que el actor laboró para la entidad departamental y en ese orden, corresponde a un vínculo de naturaleza jurídica nacionalizada.
Ahora bien, atendiendo las razones expuestas por la entidad demandada en el recurso de apelación, se observa que, en efecto, de acuerdo con la información allegada en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Tumaco del 4 de septiembre de 2019, la vinculación del educador es de carácter nacional.
No obstante, esta Sala considera que del análisis efectuado, resulta evidente que la entidad incurrió en un error, pues, como se explicó, tal aseveración carece de sustento y se desconoce la razón o el análisis efectuado para definirla, por lo que la misma pierde relevancia de acuerdo con el estudio realizado por esta Sala a los actos de nombramiento y posesión, los cuales resultan determinantes para establecer la naturaleza jurídica del vínculo.
En relación con los recursos con los que le fueron cancelados sus salarios para este específico periodo, nada se dijo en las certificaciones, sin embargo, ante el argumento expuesto por la UGPP en relación con la cofinanciación, se recuerda que, en la mencionada sentencia unificadora de 2018, se dejó claro que los entes locales se convertían en dueños de forma exclusiva de los dineros provenientes del situado fiscal, dado que ingresaban a su presupuesto en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no variaba el tipo de vinculación por destinar esos recursos para pagar salarios originados por el servicio que prestaban los educadores territoriales.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 En esa línea, es posible deducir que a partir de 1990 y en adelante, el accionante ostentó un tipo de vinculación de carácter nacionalizado.
Se observa en el mentado Formato Único para la Expedición de Historia Laboral que, con posterioridad a este nombramiento se efectuaron traslados y ejerció funciones de coordinador, y en ese orden, estas las situaciones administrativas registradas no afectaron sus prestaciones salariales o régimen de pensiones y cesantías, pues, la vinculación inicial del educador se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.
Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que el accionante acreditó los 20 años de servicio requeridos por la ley el 29 de marzo de 2002, y no el 1.º de febrero de ese mismo año como lo señaló el tribunal. 2.4.2.3 En relación con el requisito de buena conducta, se presume la buena fe del interesado en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta.
Adicionalmente, fue allegada por parte de la Secretaría de Educación de Tumaco, a petición del a quo, certificación en la que manifiesta, que revisados los procesos disciplinarios en curso que reposan en la Oficina de Asuntos Disciplinarios de esta Secretaría y la hoja de vida del actor, se pudo constatar que desde el 13 de junio de 1979 fecha de ingreso a la entidad en el cargo de docente, no se registra sanción disciplinaria alguna.
DIA MES AÑO DIA MES AÑO (-)DIA Decreto 327 del 13 de junio de 1979 13 6 1979 30 6 1987 2898 Decreto 337 del 11 de abril de 1990 18 4 1990 29 3 2002 4302 7200 ACTO ADMINISTRATIVO CALCULO DE PERÍODO FECHA INICIO FECHA FINAL Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 Obra además en el expediente administrativo digital, allegado por la UGPP, declaración juramentada del actor en el que señala que se desempeñó como docente con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta.
Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que el accionante (i) prestó sus servicios como docente de carácter territorial y nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; (ii) acreditó 20 años de servicios el 27 de marzo de 2002; (iii) cumplió 50 años de edad el 5 de enero de 2010, fecha en la que alcanzó el estatus pensional; y (iv) no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiario de la pensión gracia. - De la prescripción de las mesadas pensionales Ahora bien, teniendo en cuenta que el derecho se causó el 5 de enero de 2010 tenía hasta el 5 de enero de 2013 para solicitar a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. Teniendo en cuenta que la reclamación la presentó el 28 de mayo de 2010 y la demanda fue presentada el 15 de diciembre de 2017 20, se configuró el fenómeno de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 15 de diciembre de 2014, tal y como lo ordenó el a quo. 3.
Conclusión Conforme a lo expuesto, al señor Eduardo de Jesús Delgado Bastidas le asiste el derecho a la pensión gracia. En ese sentido, esta Subsección considera que deberá confirmarse la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 23 de octubre de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 20 Según consta en el Acta Individual de Reparto obrante a folio 45.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 4. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas. 5.
Otras determinaciones Según consta en el aplicativo SAMAI, mediante memorial visible a índice 26, el abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa identificado con la cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, solicitó el reconocimiento de personería para actuar como apoderado judicial de la entidad demandada, para lo cual, adjuntó las escrituras públicas 167 de 2 de marzo de 2023 y 286 de 31 de marzo de 2023, otorgadas en la Notaría Única de Cota, en las que consta la sustitución de poder realizada a su nombre, por lo que, le será reconocida personería para actuar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001233300020170069401 (2204-2020) Demandante: Eduardo de Jesús Delgado Bastidas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 F A L L A PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 23 de octubre de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Eduardo de Jesús Delgado Bastidas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia, SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.
TERCERO. Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura para representar a la accionada.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado