Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Temas: Contra providencia judicial de nulidad y restablecimiento del derecho.
Relevancia constitucional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la providencia de 17 de octubre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Oswald Enrique Meza Contreras, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de septiembre de 2025, el señor Oswald Enrique Meza Contreras, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la estabilidad en el cargo y a la igualdad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Ampare mis derechos fundamentales al debido proceso sustantivo, al trabajo, a la igualdad ante la ley, a la estabilidad laboral reforzada y al acceso a la administración de justicia, en los términos establecidos por la Constitución Política de Colombia y el bloque de constitucionalidad. 2.
Deje sin efectos la sentencia proferida el 28 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “E”, dentro del proceso No. 11001-33-42-050-2019-00534-01, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia que negó mis pretensiones y, con ello, se convalidó una decisión administrativa arbitraria que desconoció mis derechos fundamentales. 3.
Ordene el restablecimiento de los efectos jurídicos de la sentencia de primera instancia, en cuanto a la obligación de estudiar integralmente las pruebas aportadas, valorando mis condiciones de salud, el acoso laboral acreditado y la discriminación padecida, y que, en consecuencia, se disponga mi reintegro al servicio activo en las Fuerzas Militares – Ejército Nacional, con reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir, así como la no solución de continuidad en mi carrera militar.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Disponga las medidas necesarias para que la jurisdicción contencioso-administrativa ejerza un control judicial material y no meramente formal sobre los actos administrativos de retiro por llamamiento a calificar servicios, especialmente cuando están en juego derechos fundamentales reforzados por circunstancias de salud, evitando que se repitan vulneraciones como las aquí acreditadas. 5.
Ordene comunicar la decisión que se adopte a las autoridades judiciales y administrativas involucradas, en particular al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, para los fines legales pertinentes.» 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes1 los siguientes: Hechos que dieron origen al medio de control El demandante ingresó al Ejército Nacional el 12 de agosto de 1998 y ascendió al grado de Mayor el 12 de diciembre de 2014.
Durante su carrera militar realizó diversos cursos en distintas áreas del conocimiento y recibió múltiples condecoraciones y distintivos otorgados por entidades nacionales y gubernamentales, lo que evidencia una trayectoria destacada. El 24 de febrero de 2016, mientras se desempeñaba como comandante del batallón de Combate Terrestre nro. 99, sufrió una lesión en la rodilla derecha que comprometió su capacidad física, lo que derivó en incapacidades, tratamientos médicos y dificultades laborales.
El 10 de abril de 2018, la Junta Médico Laboral concluyó que el demandante presentaba incapacidad permanente parcial, con pérdida de capacidad laboral del 22,68 %, y recomendó su reubicación en áreas administrativas, logísticas o de instrucción. El 7 de febrero de 2019, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa recomendó el retiro del demandante por la causal de llamamiento a calificar servicios.
Finalmente, el 7 de mayo de 2019, mediante Resolución 2842, el Ministerio de Defensa ordenó su retiro del servicio activo. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Oswald Enrique Meza Contreras presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, correspondió por reparto al Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, que, en sentencia del 24 de abril de 2024, negó las pretensiones, al considerar que el demandante no aportó pruebas que demostraran que el acto administrativo se apartó de la finalidad del buen servicio ni que existió desviación de poder, pues la sola alegación de falta de objetividad no resultaba suficiente.
Explicó que el proceso de ascenso, según el artículo 21 del Decreto 1791 de 2000, implica discrecionalidad dentro del marco legal, respeto por la jerarquía, vacantes y precedencias; que, tampoco se probó la supuesta persecución laboral, ya que no presentó denuncias previas ni evidencias que lo acreditaran. Respecto a la decisión de no llamarlo al curso de ascenso y su retiro, el juez concluyó que no fue arbitraria 1 Resumen de los hechos de la sentencia proferida dentro del expediente 1001-33-42-050-2019-00534-01 de nulidad y restablecimiento de derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ni constituyó un derecho adquirido, dado que los ascensos y remociones son inherentes a la naturaleza de la entidad. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 28 de febrero de 2025 la confirmó, al considerar que el demandante no consiguió desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que dispuso su retiro por la causal de llamamiento a calificar servicios.
Indicó que dicho acto se expidió conforme con la normativa vigente, en garantía del debido proceso y bajo el principio del buen servicio, además de contar con la recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares, según el Acta 1 del 7 de febrero de 2019. 3. Argumentos de la acción de tutela Sostuvo que el presente amparo cumple el requisito general de subsidiaridad porque se agotaron los medios ordinarios: la sentencia cuestionada es de segunda instancia (28 de febrero de 2025) y aunque existe el recurso extraordinario de revisión, este no es idóneo para reparar vulneraciones sustanciales, ya que se limita a vicios procesales, con fundamento en lo cual afirmó que la tutela se presenta como único mecanismo eficaz para restablecer derechos fundamentales.
En relación con la inmediatez, indicó que la sentencia fue comunicada el 3 de marzo de 2025 y se entendió notificada el 5 de marzo de 2025, según el artículo 205 del CPACA. El plazo razonable de seis meses para interponer la tutela vencía el 11 de septiembre de 2025, y la acción se presentó el 5 de septiembre de 2025, dentro del término prudencial.
Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una irregularidad grave al limitarse a verificar requisitos formales del acto de retiro; omitió aplicar estándares constitucionales e internacionales sobre estabilidad laboral y derecho al trabajo. Esta omisión afectó directamente el contenido de la sentencia y consolidó una denegación de justicia, lo que, aduce, justifica la intervención del juez constitucional.
Adujo que la autoridad judicial demandada omitió aplicar normas constitucionales y tratados internacionales que protegen el derecho al trabajo y la estabilidad laboral reforzada. Validó un acto discrecional sin motivación suficiente, ignoró pruebas sobre discriminación y salud, lo que, afirma, vulneró principios de proporcionalidad, razonabilidad y dignidad humana, que, esta omisión contradice el artículo 26 de la CADH y compromisos internacionales asumidos por Colombia.
Además, expresó que la sentencia ignoró la recomendación de reubicación laboral emitida por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, porque presentaba una pérdida de capacidad laboral del 22,68 % y, pese a ello, se avaló el retiro bajo la figura de llamamiento a calificar servicios, sin valorar pruebas de acoso y discriminación. En ese punto, dijo que la Corte Constitucional ha establecido que la invocación de una causal legal no basta para legitimar el despido cuando existe debilidad manifiesta, circunstancia aquí se desconoció. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 A su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E redujo el control judicial a una verificación formal, sin examinar méritos ni trayectoria del accionante, por lo que considera que se vulneró el principio de mérito y la estabilidad laboral.
Agregó que se ignoraron normas como el Decreto 1799 de 2000 y estándares internacionales que exigen motivación y control sustantivo sobre actos discrecionales y afirmó que esa omisión convierte la facultad discrecional en poder arbitrario. Asimismo, expresó que se incumplió el deber de realizar un control judicial material sobre el acto de retiro; se ignoraron pruebas indiciarias que evidenciaban desviación de poder y discriminación. Expresó que el proceso contencioso se convirtió en un trámite formal sin eficacia real, pues el Tribunal demandado renunció a analizar la finalidad del acto y su proporcionalidad, a su juicio, esto vació de contenido la garantía de un recurso judicial efectivo frente a la arbitrariedad administrativa, al tiempo que, se evidenció trato desigual frente a casos similares donde sí se anuló un retiro arbitrario.
En suma, considera que la autoridad judicial demandada omitió justificar por qué el accionante fue retirado mientras otros permanecieron, consolidando una aplicación discriminatoria del control judicial. Por último, dijo que el Estado incumplió su obligación de garantizar derechos sin discriminación, al permitir un retiro arbitrario y validar judicialmente una decisión sin motivación, que, esta práctica contradice la Constitución y compromisos internacionales, perpetuando un modelo regresivo de control judicial. 4.
Trámite previo En providencia del 12 de septiembre de 2025, el despacho sustanciador admitió la tutela, ordenó notificar al actor y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en calidad de demandado, y como terceros interesados en las resultas del proceso a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y al Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E explicó que la decisión cuestionada se limitó a analizar la legalidad de la Resolución 2842 del 7 de mayo de 2019, mediante la cual el Ministerio de Defensa retiró al demandante del servicio activo por la causal de llamamiento a calificar servicios.
Que, en esa oportunidad precisó que el acto administrativo se encontraba amparado por la presunción de legalidad, pues cumplió con los requisitos normativos: recomendación previa de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa y acreditación del tiempo de servicio necesario para acceder a la asignación de retiro y reiteró que, en todo caso, el retiro por esta causal no requiere motivación expresa, ya que se presume que obedece al buen servicio.
Indicó que el demandante contaba con más de 20 años de servicio y cumplía los requisitos para recibir la asignación mensual de retiro, que, la providencia también verificó que la Junta Asesora recomendó su retiro y que la administración realizó el estudio de su hoja de vida antes de adoptar la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Frente a los argumentos del actor sobre estabilidad laboral reforzada por una lesión y presunta desviación de poder, en la providencia se señaló que no se aportaron pruebas que acreditaran que el retiro se debió a la disminución de capacidad física ni que se buscaban fines distintos al mejoramiento del servicio.
Asimismo, se aclaró que las condecoraciones y buen desempeño no otorgan fuero de estabilidad en las Fuerzas Militares. Finalmente, ratificó que la actuación administrativa se ajustó al debido proceso y a la normativa aplicable, por lo que no se configuró irregularidad alguna. Con fundamento en lo anterior, afirmó que la acción de tutela resulta improcedente, porque el actor no había agotado los mecanismos judiciales ordinarios y pretendía usarla como una tercera instancia. 6.
Intervención de terceros El Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá explicó que negó las pretensiones al concluir que el retiro obedeció al uso legítimo de la facultad discrecional de la administración, sustentada en la recomendación previa de la Junta Asesora y el cumplimiento de los requisitos para la asignación de retiro. Verificó que la hoja de vida del actor incluía anotaciones positivas y negativas, y que no aportó pruebas que demostraran persecución laboral ni irregularidades en la decisión. Además, aclaró que la carrera militar tiene características especiales que no permiten equipararla a la carrera administrativa general, y que el buen desempeño no otorga estabilidad absoluta.
Respecto a la acción de tutela, señaló que el accionante pretende reabrir el debate judicial bajo el argumento de violación directa de la Constitución y desconocimiento de derechos fundamentales, con referencia a jurisprudencia internacional y nacional. No obstante, insistió en que no existió prueba que acreditara relación entre su lesión y el retiro, ni indicios suficientes de desviación de poder o trato discriminatorio, pues otros oficiales también fueron excluidos del curso de ascenso por razones similares.
Reiteró que la estabilidad laboral reforzada no es de aplicación absoluta y que la decisión se ajustó a la normativa vigente. Por ello, se solicitó negar el amparo, al considerar que la tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia y que el retiro se fundamentó en el buen servicio y el cumplimiento de requisitos legales. Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional, alegó que las decisiones judiciales previas se ajustaron a la normativa vigente, respetaron el debido proceso y se sustentaron en la recomendación de la Junta Asesora, dado que el actor cumplía con los requisitos de tiempo de servicio establecidos en el Decreto 1157 de 2014.
Aclaró que el retiro no constituye sanción ni despido deshonroso, sino un mecanismo legal para la renovación institucional. Enfatizó la improcedencia de la tutela por incumplimiento del principio de inmediatez, pues fue presentada seis meses después del fallo cuestionado, sin justificación válida. También señaló que el actor no acreditó la vulneración de derechos ni cumplió con los requisitos generales y específicos de procedencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como la relevancia constitucional, agotamiento de medios ordinarios y demostración de defectos en la providencia. Solicitó negar las pretensiones del accionante, porque la tutela no puede ser usada como una tercera instancia ni para reabrir debates ya resueltos. 7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera consideró que la solicitud de amparo pretendía reabrir el debate ya resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que los argumentos del actor se enfocaron en cuestionar la valoración probatoria y la interpretación legal realizada por el Tribunal.
Entre las inconformidades del demandante, se encuentran que no se examinaron pruebas sobre desviación de poder, abuso de la potestad discrecional y estabilidad laboral reforzada, aspectos que si fueron objeto de análisis en la sentencia ordinaria. El Tribunal, en su fallo, verificó que el acto administrativo cumplía con los requisitos formales y materiales, como la recomendación de la Junta Asesora y el tiempo de servicio necesario para la asignación de retiro.
Por ello, concluyó que la acción de tutela estaba siendo utilizada como un recurso adicional para insistir en la ilegalidad del acto administrativo y solicitar el reintegro del tutelante, lo que desconoce la autonomía del juez natural y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. En consecuencia, declaró improcedente la tutela, señalando que el juez constitucional no puede sustituir la competencia del juez ordinario ni pronunciarse sobre aspectos fácticos y legales ya debatidos, pues ello implicaría vulnerar el debido proceso constitucional y desnaturalizar la finalidad excepcional de la acción de tutela. 8.
Impugnación El demandante manifestó que la acción de tutela no busca reabrir un debate legal, sino corregir una omisión constitucional. Como fundamento de su oposición expresó que la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario y el juez de tutela redujeron su análisis a un control formal, ignoraron la obligación de ejercer un examen material sobre el acto de retiro, lo que, dice, afectó derechos fundamentales como la estabilidad laboral reforzada, porque se derivaba una condición médica que imponía la obligación de reubicar al funcionario antes de desvincularlo.
Reubicación que, según el accionante, no es discrecional, sino un deber constitucional basado en la dignidad humana y la protección especial. Por otra parte, en relación con el defecto fáctico, adujo el tutelante que se omitió valorar pruebas sobre la lesión sufrida en servicio y la pérdida de capacidad laboral del 22,68 %, lo que configura una presunción de despido discriminatorio al no exigir a la administración demostrar que la decisión obedeció a fines legítimos, lo que califica como vulnerador de principios como igualdad y proporcionalidad.
Dijo que el fallo que se discute incurrió en el citado defecto al no pronunciarse sobre la denuncia central: la existencia de un control judicial meramente formalista en la vía ordinaria. Que, el juez constitucional se limitó a reiterar que la tutela no es una tercera instancia, sin analizar que lo alegado era una falla estructural del control judicial, consistente en la ausencia de valoración real de pruebas y contexto.
Punto Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 frente al cual dijo que, al ignorar esto, la sentencia impugnada reprodujo el mismo formalismo cuestionado, perpetuó la denegación de justicia y vulneró el principio de efectividad de los derechos fundamentales.
Además, insistió en que la omisión de un análisis sustantivo equivale a negar el acceso efectivo a la justicia transformó el proceso en un trámite simbólico sin contenido garantista. Por todo lo anterior, el impugnante consideró que el presente asunto no pretende ser una tercera instancia, sino reparar una falla estructural: la ausencia de control material sobre actos que comprometen derechos fundamentales, porque esta omisión configura una denegación de justicia incompatible con el Estado Social de Derecho, pues degrada la función judicial a un formalismo que legítima la arbitrariedad administrativa.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico La Sala determinará si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, resulta procedente confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. En particular, el actor sostiene que la tutela no busca reabrir un debate legal, sino corregir una omisión constitucional derivada de un control judicial meramente formal sobre el acto de retiro, que afectó derechos fundamentales como estabilidad laboral reforzada, salud, igualdad y dignidad, por cuanto las autoridades judiciales ignoraron la obligación de realizar un examen material, pues omitió valorar pruebas sobre su lesión en servicio y pérdida de capacidad laboral.
El accionante afirma que agotó los medios ordinarios y que la intervención constitucional busca reparar una falla estructural que configura una denegación de justicia incompatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, la Sala anticipa que confirmará el fallo de tutela de primera instancia, porque, en efecto, en el presente caso no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
(i) Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo como una instancia adicional para reiterar los argumentos que ya fueron resueltos por el juez natural, tal como se pasa a explicar.
El demandante ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, con el fin de que se ordenara el reintegro del tutelante al Ejército Nacional sin solución de continuidad, con ascenso al grado superior y autorización para realizar el curso de estado mayor.
En el trámite de primera instancia, el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá determinó que la decisión de no convocar a un oficial al curso de ascenso no fue arbitraria y la promoción tampoco constituye un derecho adquirido, porque la naturaleza del cargo implica discrecionalidad en remoción y ascenso; solo sería cuestionable si se demuestra que la medida no se basó en la evaluación de antecedentes laborales por el órgano competente.
Asimismo, el retiro por llamamiento a calificar servicios es una causal legal prevista en el Decreto 1790 de 2000, que procede siempre que se garantice la asignación de retiro, sin equivaler a sanción ni despido. 6 ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Para tal efecto, explicó que el demandante tenía anotaciones positivas y negativas que fueron consideradas en su evaluación, con lo que se desvirtuó la alegada hoja de vida intachable; no probó desviación de poder ni persecución laboral, ya que no aportó pruebas sobre denuncias previas ni sobre acoso; señaló que el ascenso no es un derecho adquirido y su convocatoria al curso depende de criterios discrecionales dentro del marco legal (art. 21 del Decreto 1791 de 2000), con respeto de la jerarquía, vacantes y precedencias.
Que, el retiro por llamamiento a calificar servicio es una causal legal que no implica sanción ni despido y, en este caso, se fundamentó en la recomendación de la Junta Asesora, pues acreditó 15 años de servicio y derecho a asignación de retiro conforme con los decretos aplicables. Por lo tanto, concluyó que no se configuró desviación de poder ni retiro por disminución de capacidad, porque está probado que la decisión obedeció a la causal mencionada y no a motivos discriminatorios o arbitrarios.
El señor Meza Contreras interpuso recurso de apelación7 contra la referida decisión con fundamento en que: «La apoderada del demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia solicitando sea revocada y se acceda a las pretensiones de la demanda, pues considera que el juez de primera instancia no dio aplicación a las reglas jurisprudenciales vinculantes para el control judicial de la causal de retiro por llamamiento a calificar servicios, pues considera que el verdadero motivo por el cual fue retirado del servicio activo fue por no haber sido elegido para realizar el curso de ascenso CEM-CIM 2019, basado en el concepto ligero y despreocupación del comité de evaluación que no tuvo en cuenta la disminución de la capacidad laboral del demandante.
Indicó que el A quo debió estudiar, analizar y verificar cada uno de los hechos indiciarios que fueron puestos a su consideración que dan cuenta de que el acto administrativo que el acto administrativo de retiro fue expedido con fines de discriminación y persecución por la condición de salud del demandante y no con el ánimo de mejorar el servicio, pues no se respetó el fuero de estabilidad laboral reforzado del demandante, por lo que considera que el acto administrativo demandado se encuentran viciado de nulidad.
Indicó que la evaluación del demandante para realizar el curso reglamentario de ascenso lo realizó el Comité de Evaluación el cual carecía de competencia, toda vez que el artículo 44 del Decreto 1799 de 2000 señala que esa función es competencia de la Junta Clasificadora del Ejército Nacional, por lo que considera que la causal relacionada con la infracción de las normas en que debía fundarse se encuentra probado.
Además, dicho comité no tuvo en cuenta la disminución de la capacidad laboral del demandante y omitió hacer referencia a la necesidad de la reubicación laboral. Indicó que el juez de primera instancia se limitó a verificar que el demandante cumpliera con el tiempo de servicio que le otorgaba el derecho a percibir la asignación de retiro, pero no verificó efectivamente que buscara el mejoramiento del servicio y debe garantizar que en la fuerza permanezcan los mejores.
Refirió que la Junta asesora del Ministerio de Defensa ignoró el proceso de evaluación y clasificación contendido en los Decretos No. 1790 y 1799 de 2000, pues considera que la recomendación de retiro no se fundamentó en la evaluación objetiva de los folios de vida y listas de clasificación de oficial. Agregó que la entidad demandada de manera sistemática ocultó información que permite demostrar que ha actuado de manera irregular y amañado, y prueba de ello es que no dieron a conocer los resultados de los exámenes que le fueron practicados dentro del proceso de evaluación CEM-CIM2019.
Indicó que el retiro del servicio del demandante ocurrió unos meses después de que el Oficial se le hubiese negado el ascenso del curso de Estado Mayor Señaló que la entidad desconoció los elementos que configuran la estabilidad laboral reforzada del demandante, 7 Resumen del recurso de apelación transcito de la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de febrero de 2025.
Expediente 11001-33-42-050-2019-00534-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 y los límites que esta impone a la discrecionalidad administrativa con relación al respeto de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y el respeto a los derechos fundamentales, particularmente a la vida a la salud, pues es claro que al momento de retirarlo del servicio no se verificó su estado de salud y ni se estudió la posibilidad reubicarlo laboralmente.» Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora expone exactamente los mismos argumentos de inconformidad que planteó en el recurso de apelación contra el fallo ordinario de primera instancia, si bien, en esta oportunidad manifestó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico y sustantivo, emplea los mismos argumentos expuestos en el proceso ordinario, dirigidos a señalar que se desconocieron las reglas jurisprudenciales sobre el control de la causal de retiro por llamamiento a calificar servicios.
Que, el verdadero motivo habría sido no ser elegido para el curso de ascenso, decisión tomada por un comité sin competencia que ignoró la disminución de capacidad laboral y la obligación de reubicación. Argumentó que el acto administrativo se expidió con fines discriminatorios y vulneró la estabilidad laboral reforzada, principios de proporcionalidad y derechos fundamentales, además de omitir la evaluación objetiva prevista en los Decretos 1790 y 1799 de 2000.
En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada por el demandante ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en la providencia del 28 de febrero de 2025, en la medida que concluyó que, el retiro por llamamiento a calificar servicios es una figura discrecional regulada por el Decreto 1790 de 2000 y la Ley 1104 de 2006, que busca la renovación jerárquica en las Fuerzas Militares y no constituye sanción, sino una forma normal de culminar la carrera.
Que el llamamiento a calificar servicios requiere cumplir el tiempo mínimo para acceder a la asignación de retiro y contar con la recomendación previa de la Junta Asesora, sin necesidad de motivación expresa. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el caso del Mayor Oswald Enrique Meza Contreras, retirado en 2019 tras casi 21 años de servicio, confirmó la legalidad del acto al comprobar que se cumplieron los requisitos y no se probó desviación de poder ni discriminación por su condición de salud, reiteró que el buen desempeño no otorga estabilidad laboral absoluta y que la carga probatoria recae en quien alegue irregularidad, en lo que interesa, consideró: «Conforme a las normas aplicables al caso y la jurisprudencia, el acto administrativo por medio del cual se decide llamar a calificar servicios a un oficial de las Fuerzas Militares no requiere motivación expresa, sin embargo, esta causal está constituida por dos requisitos materiales, el primero, que el actor tenga derecho a una asignación de retiro, y el segundo, que exista la recomendación previa por parte de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para el caso de los oficiales.
Revisado el contenido de la Resolución No. 2842 del 7 de mayo de 2019, se observa que se encuentra consignado que la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares, por medio del Acta No. 01 del 7 de febrero de 2019, recomendó el retiro del servicio de la actora, por la causal de llamamiento a calificar servicios, pues el demandante se encuentra relacionada dentro de los oficiales que se recomienda retirar del servicio por la causal de llamamiento a calificar servicios, pues cuenta con el tiempo de servicio necesario para ser destinatario de una asignación de retiro.
Situación que permite concluir que la administración efectivamente al momento de proferir la Resolución No. 2842 del 7 de mayo de 2019 contaba con la recomendación previa por parte de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, es decir, la administración realizó el estudio de su hoja de vida para efectos de tomar la decisión de recomendar retirarlo del servicio, por lo que para la Sala es claro que el acto administrativo fue expedido en cumplimiento de los requisitos formales, es decir, con la existencia de la recomendación previa de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares.
Frente al argumento expuesto por la parte demandante en cuanto que en su retiro del servicio se desconoció que contaba con estabilidad laboral reforzada por la lesión que sufrió en la pierna, observa la Sala, que más allá Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de la afirmación del demandante no obran pruebas dentro del expediente que permitan establecer que esa fue la verdadera razón del retiro del servicio.
Se precisa que en este caso el demandante cumple con los requisitos para que sea destinatario de la asignación de retiro, pues a la fecha de su retiro del servicio contaba con 20 años, 11 meses y 25 días de servicio, y contaba con la recomendación previa de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para las Fuerzas Militares para su retiro.
Sobre el cargo de desviación de poder en la expedición de la Resolución No. 2842 del 7 de mayo de 2019, al considerar que dicho acto fue expedido porque no fue llamado a curso de ascenso, precisa esta Corporación que para prosperar esta causal es necesario que el acto acusado fuese expedido por motivos ajenos a los del buen servicio público, es decir, que, con la desvinculación de la demandante, lejos de procurarse el mejoramiento de este, lo que se buscaba eran fines diferentes a los de la función pública.
De ahí que sea obligatorio que la parte que lo alega pruebe que se dieron tales circunstancias y el nexo con el resultado, para que se configuren tales vicios, ya que el acto administrativo impugnado está amparado por la presunción de legalidad, presunción que admite prueba en contrario, pero la carga probatoria se encuentra en cabeza de quien lo alega, es decir, del demandante.
Sobre el particular, si bien en el extracto de hoja de vida del demandante Oswald Enrique Meza Contreras se logra establecer que a lo largo de la prestación del servicio realizó estudios de formación, recibió varias condecoraciones y felicitaciones, lo cierto es que también cuenta con anotaciones negativas que comprometen su conducta como oficial.
Al no existir pruebas que demuestren la posible desviación de poder en el momento de expedir el acto demandado, no se puede configurar esa causal de nulidad. La Sala precisa que así hubiese contado con una hoja de vida extraordinaria dicha situación no le otorga un fuero de estabilidad, pues el máximo órgano contencioso administrativo ha señalado que la eficiente prestación del servicio es una obligación de todo servidor público, por lo que la buena conducta, las felicitaciones y la ausencia de sanciones disciplinarias no dan garantía de estabilidad, menos en relación con los servidores de las Fuerzas Militares, que por la naturaleza de sus funciones, requieren, entre otras virtudes y aptitudes, confianza, dedicación, lealtad, disponibilidad y plena capacidad física e intelectual.
Reitera la Sala, el acto en el cual se dispone el retiro del servicio por llamamiento a calificar servicios no requiere motivación porque se presume en aras del buen servicio, sin embargo, quien pretenda demostrar lo contrario le corresponde la carga de la prueba, si considera que el retiro se ordenó por circunstancias diferentes. Por lo que contrario a lo expuesto en el recurso, la entidad demandada no tenía la obligación de probar los motivos que la llevaron a retirar del servicio al demandante, pues se presume que el retiro obedeció a la mejora en la prestación del servicio y el relevo jerárquico.
Además, que como se demostró en precedencia, la entidad cumplió con los lineamientos normativos para el retiro por llamamiento a calificar servicios. (…)». De lo expuesto, se evidencia que los argumentos presentados en esta acción de tutela no difieren sustancialmente de los que fueron planteados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En el trámite ordinario, la parte actora cuestionó la legalidad y objetividad del retiro, argumentó que no se aplicaron las reglas jurisprudenciales sobre la causal de llamamiento a calificar servicios y que la decisión estuvo motivada por factores ajenos al mejoramiento del servicio, como la negativa al curso de ascenso y la condición de salud del demandante.
Además, alega una posible vulneración del fuero de estabilidad laboral reforzada y errores en el procedimiento, lo que lleva a sostener que el acto administrativo podría estar viciado de nulidad por desviación de poder y falta de proporcionalidad. Sin embargo, esos mismos argumentos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien determinó que, el retiro por llamamiento a calificar servicios, establecido en la Ley 1104 de 2006 y el Decreto 1790 de 2000, es un recurso discrecional con el objetivo de renovar la jerarquía en las Fuerzas Militares; no se trata de una sanción, sino de un medio común para concluir la carrera.
Asimismo, consideró que es necesario cumplir con el tiempo mínimo para tener acceso a la pensión de retiro y tener la recomendación anterior de la junta asesora, sin que sea preciso motivar esto de manera explícita. El Tribunal ratificó la legalidad del acto en el caso del Mayor Oswald Enrique Meza Contreras, quien fue retirado del servicio en 2019 después de casi 21 años, al verificar que se satisfacían los requisitos y no existió prueba de desvío de poder o discriminación por su estado de salud.
Reiteró que un buen desempeño no garantiza una estabilidad laboral total. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05588-01 Demandante: Oswald Enrique Meza Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Siendo así, como se expuso, aunque en la presente solicitud de amparo se alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados, lo cierto es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para insistir en los mismos argumentos expuestos en el trámite ordinario, los cuales, como se vio, ya fueron resueltos por el juez natural.
Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ordinario. De ahí que, lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por la parte demandante, porque la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio del cargo por parte del juez constitucional.
En esa medida, la Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia del 17 de octubre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Oswald Enrique Meza Contreras. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia de tutela de primera instancia del 17 de octubre de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, objeto de impugnación. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador