11001030600020240065900 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 9 de abril de 2025. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Salud y Protección Social.

Asunto: autoridad competente para atender el cobro de cuotas parte pensionales. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.

El señor Enrique Anacona Chanchi trabajó en las siguientes entidades públicas, durante los periodos que se señalan a continuación: Entidad Desde Hasta Gobernación de Putumayo 24 de julio de 1974 19 de noviembre de 1974 21 de agosto de 1984 31 de octubre de 1998 Ministerio de Defensa 1 de diciembre de 1955 15 de septiembre de 1957 Alcaldía Mayor de Mocoa 31 de diciembre de 1955 31 de diciembre de 1976 Instituto Nacional Penitenciario Carcelario (Cajanal) 5 de mayo de 1969 23 de mayo de 1972 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente digital del conflicto núm. 2024-659, que reposa en SAMAI.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 2. Mediante Resolución del 24 junio de 1999, la Gobernación del Putumayo resolvió reconocer al señor Enrique Anacona Chanchi una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 1º de noviembre de 1998. En el citado acto administrativo se dispuso que la pensión sería cancelada por la Gobernación del Putumayo.

Asimismo, se señaló4 que esta «[…] pensión será compartida con el fondo al que se encontraba afiliado [Enrique Anacona Chanchi]» y que «una vez reconocida [la pensión por parte del Fondo] la Gobernación solo cancelará el mayor valor a pagar si lo hubiese»5. 3. El 8 de noviembre de 2023, el departamento del Putumayo – Fondo Territorial de Pensiones presentó cuenta de cobro núm. CPGP-071-2023 al Ministerio de Salud y Protección Social correspondiente a «cuotas partes pensionales de varios pensionados» del departamento del Putumayo, a cargo de la liquidada Cajanal EICE, en la que se encuentra relacionado el señor Enrique Anacona Chanchi, por el periodo comprendido entre el 1° de septiembre al 31 de octubre de 2023, con un porcentaje de cuota parte del 14.95%. 4.

El 17 de noviembre de 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social objetó la cuenta de cobro núm. CPGP-071-2023, argumentando que: […] tratándose de cuotas partes pensionales a cargo de la extinta CAJANAL EICE, las reclamaciones presentadas por las diferentes entidades del orden territorial fueron decididas en términos de aceptación y rechazo por el liquidador de la Caja a través de la Resolución núm. 2266 del 14 de diciembre de 2012 […].

Una vez revisada la parte resolutiva del mencionado acto administrativo, observó que, el departamento de Putumayo, no se presentó a la liquidación de la extinta CAJANAL EICE, para el cobro de las cuotas partes pensionales reclamadas. […]. El Ministerio de Salud y Protección Social NO es la entidad responsable de la administración de las cuotas partes pensionales pasivas, que se causaron a cargo de la extinta CAJANAL EICE, con anterioridad al proceso liquidatario, ni durante, ni tras su culminación […].

De acuerdo con lo anterior, debe ser la UGPP quien debe pronunciarse de fondo sobre las consultas, reliquidaciones, cuentas de cobro y demás requerimientos presentados […]. 5. El 5 de marzo de 2024, el departamento de Putumayo presentó cuenta de cobro núm. CPGP-027-2024 ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, correspondiente a cuotas partes pensionales de pensionados del departamento del Putumayo, a cargo de la 5 Artículo quinto de la Resolución 811 de 1999 de la Gobernación del Putumayo. 5 Artículo quinto de la Resolución 811 de 1999 de la Gobernación del Putumayo.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 liquidada Cajanal EICE, en la que se encuentra relacionado el señor Enrique Anacona Chanchi, por el periodo comprendido entre el 1° de febrero de 2021 al 29 de febrero de 2024, con porcentaje de cuota parte del 14,50%. 6. El 8 de abril de 2024, la UGPP rechazó y corrió traslado al Ministerio de Salud y Protección Social de la cuenta de cobro CPGP-027-2024, argumentando que: […].

De acuerdo con la validación realizada, la fecha de inicio de la pensión y las fechas de reconocimiento no son competencia de la UGPP. Para el Fondo Cajanal la UGPP tiene competencia para el trámite de cuotas partes de reconocimientos pensionales a partir del 8 de noviembre de 2011. […]. 7. Mediante oficio de agosto de 2024, el departamento de Putumayo, a través de apoderada, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias administrativas presentado entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se determine la autoridad competente para el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales a cargo de la extinta Cajanal, por los periodos comprendidos entre «el 1 de febrero de 2021 al 29 de febrero de 2024» y del «1 de septiembre de 2023 al 31 de octubre de 2023», correspondiente a los pensionados del departamento del Putumayo, entre los que se encuentra el señor Enrique Anacona Chanchi, cuya pensión le fue reconocida antes del 8 de noviembre de 2011, y no fue aceptada por el liquidador, ni incluida en la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 20126.

II. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante Auto del 29 de octubre de 2024, dentro del expediente núm. 110010306000202400057200, la consejera ponente, Dra. Ana María Charry Gaitán ordenó conformar 51 expedientes separados, uno frente a cada solicitud pensional. El 15 de noviembre de 2024, la Secretaría de la Sala procedió a dar cumplimiento a lo ordenado y por reparto le correspondió a la doctora María del Pilar Bahamón Falla, el expediente con el número de radicación 11001030600020240065900, que corresponde a la cuota parte pensional del señor Enrique Anacona Chanchi.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm. 636 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, contados desde el 22 hasta el 28 de 6 Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012 «Por el cual el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. en liquidación decide sobre la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto de recobro de las cuotas partes pensionales» Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 noviembre de 2024, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, al departamento del Putumayo, a la señora Sandra Patricia Calderón Sánchez (apoderada del departamento de Putumayo) y al señor Enrique Anacona Chanchi.

Mediante informe secretarial del 29 de noviembre de 2024, consta que dentro del término de fijación del edicto el Ministerio de Salud y Protección Social presentó consideraciones; las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante autos de mejor proveer del 6 y 26 de febrero del 20257, la consejera ponente solicitó al departamento del putumayo información relevante para resolver el asunto objeto de estudio.

Por medio de los informes secretariales del 18 de febrero y 6 de marzo de 2025, se informó al despacho que, en respuesta a los autos de mejor proveer la citada entidad territorial remitió documentos para ser tenidos en cuenta en la actuación. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Esta autoridad no presentó escrito de alegatos; sin embargo, los argumentos en los cuales se apoyó para declarar su falta de competencia se encuentran expuestos en el oficio del 8 de abril de 2024, en el cual manifestó «rechazar» la cuenta de cobro de cuota parte presentada por el departamento del Putumayo, ya que la UGPP sólo le compete conocer de solicitudes «para el trámite de cuotas partes de reconocimiento pensionales a partir del 8 de noviembre de 2011», teniendo en cuenta el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013, el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011 y el artículo 8º del Decreto 3056 de 2013.

Así mismo indicó que:  Las cuotas partes pensionales […] estructuran una obligación crediticia que soporta la financiación de la prestación, pero no hace parte integral de la misma; lo cual, permite 7 En atención a la falta de claridad del acto administrativo de reconocimiento pensional del caso objeto de estudio, en lo referente a la distribución de las cuotas partes de la prestación del señor Anacona Chanchi, mediante Auto del 6 de febrero se solicitó al departamento del Putumayo que señalara de forma clara y concreta el fundamento sobre el que solicitó el pago de una cuota parte, la cual atribuye a la extinta CAJANAL, o precisara sobre cuál asunto recae la referida petición. Asimismo, se le solicitó que allegara los documentos para soportar su respuesta.

En atención a ese requerimiento, el departamento del Putumayo adjuntó nuevamente la Resolución del 24 junio de 1999, que no contiene ninguna discriminación de cuotas partes pensionales. Por lo anterior, se reiteró la solicitud en Auto del 26 de febrero de 2025. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 afirmar válidamente, que el cobro y pago de estos créditos no corresponde a una función misional de la Unidad.  De acuerdo al artículo 121 de la Constitución Política “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley”, lo cual implica, que ninguna autoridad administrativa puede ejercer competencias que no le hayan sido expresamente asignadas por una norma legal.  A la fecha no existe una norma que le atribuya expresamente a la Unidad la competencia para asumir el pago de las cuotas pensionales consultadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2011, mientras que, lo que sí hace expresamente el artículo 2° del Decreto 1222 de 2013, es determinar que UGPP únicamente asumirá el reconocimiento y trámite de las cuotas partes por cobrar y por pagar, derivadas de las solicitudes que le hayan sido radicadas con posterioridad al 8 de noviembre de 2011. [Subrayados y negrillas del texto original].

Bajo estas consideraciones, afirma que le corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social el reconocimiento y pago de las cuotas partes reclamadas por el departamento de Putumayo. 2. Ministerio de Salud y Protección Social En escrito sin fecha manifestó que le corresponde a la UGPP «asumir las obligaciones de carácter misional de la extinta Cajanal, incluidas la aceptación y pago de cuotas partes pensionales, aun cuando se trate de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011».

Lo anterior, en consideración a lo previsto en los Decretos números 2196 de 2009 y 1222 de 2013, en armonía con lo indicado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el Concepto de fecha de 12 de noviembre de 2019 (Exp. 1001-03-06-000-2019-00065-00). Debido a ello, solicitó declarar a la UGPP como la entidad competente para pagar la cuota parte pensional objeto de este conflicto de competencias administrativas.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala de Consulta y Servicio Civil tiene competencia para decidir el presente conflicto negativo de conformidad con el numeral 10 del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 20218. 8 La Sala en decisión del 11 de diciembre de 2024, con radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00572-00; analizó los presupuestos legales que la habilitan para conocer de los conflictos de competencia: i) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación, y iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

A partir Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva9. 3.

Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para atender el cobro de la cuota parte pensional en relación con la pensión otorgada por la Gobernación del Putumayo al señor Enrique Anacona Chanchi, mediante la Resolución del 24 junio de 1999, por los periodos comprendidos entre el «1 de febrero de 2021 al 29 de febrero de 2024» y del «1 de septiembre de 2023 al 31 de octubre de 2023».

La UGPP negó su competencia para conocer del asunto bajo la consideración que, por virtud del artículo 2° del Decreto 1222 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013, sólo es responsable por las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Por lo que, a su juicio, carece de competencia para pronunciarse sobre lo pretendido por el departamento de Putumayo.

De igual forma, señaló que los pasivos generados por dicho concepto, causados y consolidados con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, son competencia del Ministerio de Salud y Protección Social. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social negó su competencia para resolver la solicitud de pago de cuotas partes pensionales, pues, a su juicio, al Patrimonio de lo anterior, y al considerar que se encontraban reunidos dichos requisitos, concluyó que era competente para conocer del conflicto de competencia. 9 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 Autónomo de cuotas pensionales de Cajanal le correspondía la administración de dichas cuotas cuando sean derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre del 2011. En tal sentido, aclaró que no puede endilgarse al ministerio la competencia de solicitudes posteriores relacionadas con pensiones cuya fecha de cumplimiento de requisitos es anterior.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración. ii) Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatorio de Cajanal para definir las reclamaciones económicas.

Reiteración. iii) El sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal. Reiteración. iv) Cuotas partes pensionales. Reiteración. v) Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal. Reiteración. vi) El Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional (FOPEP) como el consorcio encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP.

Reiteración. vii) El caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración10 En decisiones precedentes11, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado efectuó un importante análisis sobre la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias con la UGPP.

En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6ª de 194512 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de diciembre de 2024. Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00572-00.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de agosto de 2019. Rad. 11001-03-06-000-2019-00040-00, entre otras decisiones. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001- 03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2019-00021- 00. 12 Ley 6ª de 1945, artículo 18.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente13. Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199814, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…]con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibidem).

Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15515 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno nacional, mediante el Decreto 2196 de 200916, ordenó la supresión y liquidación de Cajanal. 13 Ley 6ª de 1945, artículo 17. 14 Artículo 1°. Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase. Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla “Cajanal”. […]. 15 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 16 Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […]. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) Cajanal EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final). (iii) La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS…” (artículo 4º). [Subraya la Sala].

Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. En materia pensional, la Ley 1151 atribuyó a la citada unidad «[…] el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[…]» (artículo 156, numeral 1º). [Subraya la Sala].

La misma ley otorgó al Gobierno nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200817. El artículo 1º, numeral 1º de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP, «el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las 17 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral». [Subraya la Sala]. La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009, y luego modificada por el Decreto 575 de 2013, de acuerdo con el cual, el objeto de la entidad incluye «reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando»18.

Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y a la UGPP. El artículo 1º del citado decreto19 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias 11001-03-06-000-2013- 00378-00. 19 «[P]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales” Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-.

Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de CAJANAL EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. [Resalta la Sala]. 5.2.

Distribución de competencias misionales durante el proceso liquidatario de Cajanal para definir las reclamaciones económicas. Reiteración20 Antes de entrar en proceso de liquidación, Cajanal atendía sus propias obligaciones legales misionales y, en consecuencia, era clara su competencia para el reconocimiento de pensiones o reclamaciones económicas como es el pago de las condenas a cargo de la entidad, por reconocimientos o reliquidaciones pensionales ordenadas por autoridades judiciales competentes.

Pero, posteriormente, a partir de la Ley 1151 de 200721, la cual ordenó al Gobierno nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal, entre otras entidades de pensiones22, el presidente de la República expidió el Decreto 2196 de 2009, por el cual suprimió a Cajanal y ordenó que entrara en proceso de liquidación. En el artículo 3º prohibió el inicio de nuevas actividades, pero, en el inciso segundo del mismo artículo, dejó a cargo de Cajanal EICE en Liquidación: […] las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites […] hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.

En consonancia con estas previsiones, tanto el Decreto 2196 ibidem como los decretos sucesivos que prorrogaron y reglamentaron la liquidación de Cajanal definieron las reglas específicas de distribución y designación de las competencias misionales y procesales. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de diciembre de 2024.

Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00572-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. 21Ley 1151 de 2007 julio 24 «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010» […] «Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida […] el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.» 22 CAPRECOM y del Instituto de Seguros Sociales ISS. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 En primer lugar, el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 estableció lo siguiente:

ARTÍCULO 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.

PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminadas y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. […]. [Resalta la Sala]. Posteriormente, el artículo 2º del Decreto 2040 del 10 de junio 201123, teniendo como fundamento las funciones asignadas a la UGPP en el numeral 4° del artículo 1° del Decreto Ley 169 de 200824, modificó lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, así: Artículo 22.

Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio de Interior y de Justicia dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.

Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social. […]. [Resalta la Sala]. 23 Decreto 2040 del 10 de junio de 2011 «[p]or el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 24Artículo 1°. «La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: […] 4.

Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 Después, el Decreto 4269 de 2011 modificó parcialmente el régimen de distribución de competencias de la extinta Cajanal EICE, previsto en el artículo. 2° del Decreto 2040 de 2011: Artículo 1°.

Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. [Resalta la Sala]. La Sala en reiteradas oportunidades25 al analizar la anterior normativa ha reafirmado que la UGPP sustituyó a Cajanal EICE para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación; y que todas las obligaciones que se derivan de los procesos judiciales culminados antes de la liquidación de Cajanal EICE y las cuales incluyen, a juicio de la Sala, la constitución y administración de las provisiones y el pago de las respectivas condenas que se produjeron en su contra, quedaron radicadas en Cajanal EICE en Liquidación. En ese sentido, se citan las siguientes reglas de competencia identificadas por la Sala26: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas a partir del 8 noviembre de 2011 son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal EICE. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de liquidación de Cajanal EICE esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. 25 Consejo de Estado, Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 11 de octubre de 2015.

Rad. núm. 11001030600020150015000. 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-064-000-2022-00292-00. Decisión del 26 de octubre de 2016, Conflicto negativo de competencias administrativas Radicación núm.11001-03-06-000-2016-00093-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal EICE, fueron radicados en la extinta entidad. [Subraya propia del texto].

De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones económicas por cumplimiento de las sentencias bien pudieron reconocerlas Cajanal antes de entrar en liquidación, Cajanal ya en liquidación o la UGPP, según la época de la reclamación y las particularidades de cada caso. Lo cierto es que dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. 5.3.

El sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal. Reiteración27 La UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de Cajanal y por tanto la remplazó procesalmente, con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja.

Es así, porque el artículo 22 del precitado Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011 prescribió que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013, fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. El texto del referido artículo 22 es el siguiente: Artículo 22.

Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.

PARÁGRAFO 1 o. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada.

PARÁGRAFO 2 o. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de diciembre de 2024.

Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00572-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término.

PARÁGRAFO 3 o. Los contratos vigentes al adoptarse la orden de disolución y liquidación, que tengan por objeto la defensa judicial de la entidad intervenida, se podrán continuar ejecutando y se pagarán con cargo a los gastos de administración de la liquidación.

PARÁGRAFO 4 o. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público transferirá al Ministerio de la Protección Social y a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, los recursos necesarios para cumplir a cabalidad la función prevista en el Inciso Segundo del presente artículo. [Subraya de la Sala].

Respecto de las funciones misionales, el Decreto 4107 de 2011 señaló lo siguiente:

ARTÍCULO

64. CONTINUIDAD DE ACTIVIDADES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las actividades de que trata el artículo 3o del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP […].

La UGPP, a partir de la extinción de la personería jurídica de Cajanal, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, asumió íntegramente, por disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de Cajanal. 5.4. Cuotas partes pensionales. Reiteración28 El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran al pago de la misma con la entidad o caja pagadora de la prestación y a prorrata o en proporción al tiempo de servicio.29 A juicio de la H. Corte Constitucional, las cuotas partes pensionales son: […] un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 11 de diciembre de 2024. Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00572-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. 29 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280).

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, con las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;

(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.30 [Subraya de la Sala].

Diferentes regímenes normativos regularon la figura de las cuotas partes pensionales antes de la Ley 100 de 1993. En primer lugar, la Ley 6ª de 1945, «[p]or la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», al regular la posibilidad para los trabajadores de acumular tiempos de servicio en distintas entidades de derecho público para obtener la sumatoria necesaria de tiempo para conseguir la pensión, dispuso que «[…] el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas» (artículo 29).

Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 24 de 1947 introdujo modificaciones a lo establecido por la normativa anterior, pero mantuvo el pago compartido de la prestación. Del mismo tenor fue la Ley 72 de 1947, «[p]or la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social».

El artículo 2131 de la citada ley estableció que el trabajador tenía derecho a reclamar el pago de la pensión a la caja de previsión social a la cual se encontrara afiliado al momento de cumplir el tiempo de servicio, y esta, a su vez, podía repetir, en forma proporcional, contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales32. 30 Corte Constitucional.

Sentencia C- 895 de 2009. En el mismo sentido, en sentencia T- 596 de 2015, este Alto Tribunal sostuvo: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Ley 100 de 1993, se instituyó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que le permitía a la última entidad oficial empleadora o entidad de previsión que estuviera a cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo del derecho pensional con las demás entidades públicas o administradoras del sistema a las cuales había estado afiliado el servidor público en proporción al tiempo que éste laboró o realizo aportes a cada una de ellas». 31 Ley 72 de 1947.

Artículo 21: «Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales». 32 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de agosto de 2017. Radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00070-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 Por su parte, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, «[p]or el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 72 dispuso: Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios.

Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. [Subraya de la Sala].

Con posterioridad, la Ley 33 de 1985, «[p]or la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en su artículo 2º33 reforzó la fijación del valor de las cuotas partes pensionales con la previsión de un silencio administrativo positivo, en virtud del cual si los organismos deudores no objetaban en el plazo perentorio de quince (15) días la liquidación de la pensión, se entendía que la habían aprobado y por lo tanto, quedaban obligados a asumir las cuotas determinadas por la entidad pagadora34.

En igual forma, la Ley 71 de 1988 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones» introdujo la denominada pensión por aportes en el sistema jurídico colombiano en su artículo 7º, según el cual: […] los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

Y de esta forma, estableció el deber para las entidades involucradas de concurrir al pago de pensión mediante la cancelación de la cuota parte correspondiente. Para tales efectos, señaló en el parágrafo del artículo en cita que «El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta 33 Ley 33 de 1985.

Artículo 2º. «La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos.

Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales». 34 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas». En desarrollo de esta disposición, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1160 de 1989 mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 71 de 1988.

Ahora bien, la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» también se ocupó de la figura de las cuotas partes pensionales en el Título IV relativo al «Traslado de Régimen»35. En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas partes a cargo de la Nación36; a las características de estos37; a las clases de bonos38; y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos, entre otros muchos aspectos.

En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados39. 35 Sobre el particular véase: Corte Constitucional. Sentencia C- 895 de 2009 y Sentencia T-235 de 2002. 36 Ley 100 de 1993.

Artículo 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. «La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha». 37 Ley 100 de 1993. Artículo 116. CARACTERÍSTICAS. «Los bonos pensionales tendrán las siguientes características: a) Se expresarán en pesos; b) Serán nominativos; c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional». 38 Ley 100 de 1993.

Artículo 118. CLASES. «Los bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora». 39 Ley 100 de 1993.

Artículo 126. CRÉDITOS PRIVILEGIADOS. «Los créditos causados o exigibles por concepto de los bonos y cuotas partes de que trata este capítulo, pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 Luego, el Decreto 13 de 200140 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional, así: Artículo 1: Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales.

En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998. [Subraya de la Sala].

De todo lo expuesto, es posible concluir que la figura de las cuotas partes pensionales fue de gran importancia en los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 y lo sigue siendo dentro del Sistema General de Pensiones estructurado por dicha ley. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados»41. 5.5.

Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal. Reiteración42 En primer término, resulta oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, «[p]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias».

En el artículo sexto se enlistan las competencias que se asignan a la UGPP, entre las que se encuentran, en el numeral once, las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas parte, así: 40 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «[p]or el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 41 Corte Constitucional.

Sentencia C-895 de 2009. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de diciembre de 2024. Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00572-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 ARTÍCULO 6o. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: 1.

Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. […]. 11. Reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y administración de los derechos pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad […]. [Énfasis fuera de texto].

Por su parte, el inciso segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, disposición modificada por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, prescribió lo siguiente: [l]os procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.

Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social». [Resalta la Sala]. Con fundamento en estos dos contenidos normativos -valga decir, los artículos 6.11 del Decreto 575 de 2013 y 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011-, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas partes constituyen una obligación de carácter misional, por lo que, en principio, tendría que ser asumida por la UGPP.

Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de Cajanal. Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas partes de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas partes constituyen una obligación de naturaleza misional.

Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, también se funda en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas partes, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales, constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.

En cualquier caso, es preciso indicar que, en Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013, el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del Fopep. 5.6. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) como el consorcio encargado del pago de las obligaciones pensionales a cargo de la UGPP.

Reiteración43 El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -Fopep -es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario como resultado de la unión entre la Fiduprevisora, Fiducoldex, Fiduagraria y Fiducolombia. Se creó con dos objetivos específicos: uno, sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a su cargo o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; y otro, reemplazar el pago de las pensiones de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, y demás entidades oficiales que el Gobierno nacional determine cuyo pago se realice con aportes de la Nación. Su regulación se encuentra en el artículo 13044 de la Ley 100 de 1993 y su reglamentación en el Decreto 1132 de 1994.

En ellos, tanto el Legislador como el Gobierno nacional ratifican la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. 43Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de diciembre de 2024.

Rad. núm. 11001-03-06-000-2024-00572-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 28 de febrero de 2023. Rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00292-00. 44 Artículo 130. Fondo de pensiones públicas del nivel nacional. «Créase el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario.

El Fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley.

A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la Ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes, y de los servicios de salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente Ley».

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1132 de 1994 «Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional» a través del cual, además de ratificar su naturaleza jurídica como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario, establece un Consejo Asesor del mismo.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 De igual forma, se le atribuyó la competencia para el pago de pensiones y prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º45 del Decreto 169 de 2008. En suma, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) es una cuenta especial de la Nación para el pago de obligaciones, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. 6.

Análisis del caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente y la normativa analizada, la Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP es la autoridad competente para atender el cobro de la cuota parte pensional respecto del señor Enrique Anacona Chanchi, por las razones que a continuación se proceden a explicar: i) Mediante Resolución del 24 junio de 1999, la Gobernación del Putumayo resolvió reconocer al señor Enrique Anacona Chanchi pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 1º de noviembre de 1998.

En el mencionado acto administrativo se dispuso que el valor de la pensión sería cancelado por la gobernación del Putumayo. No obstante, también se señala46 que esta «[…] pensión será compartida con el fondo al que se encontraba afiliado [el señor Enrique Anacona Chanchi]» y que «una vez reconocida [la pensión por parte del Fondo] la Gobernación solo cancelará el mayor valor a pagar si lo hubiese».

Así las cosas, no consta de manera expresa, dentro del acto administrativo allegado a la Sala, la determinación de alguna cuota parte pensional a cargo de la extinta Cajanal o de otra autoridad diferente al departamento del Putumayo. Por esta razón la Sala solicitó aclaración a la entidad territorial sobre el objeto de su solicitud, toda vez que esta versaba sobre el reconocimiento y pago de una cuota parte a cargo de la extinta Cajanal que no se encuentra soportada en los documentos allegados al expediente.

En respuesta a la solicitud de aclaración, mediante oficio del 28 de febrero de 2025, la entidad territorial señaló que no encontró acto administrativo que aclare la distribución de la obligación pensional con las respectivas cuotas partes; sin embargo, sostuvo que en los considerandos de la Resolución del 24 junio de 1999, mediante la cual se reconoció la pensión al señor Anacona Chanchi, se relacionan los tiempos que se tuvieron en cuenta para efectos del cumplimiento de requisitos de pensión, y las entidades que lo deben asumir, entre las cuales se encuentra Cajanal. 45 Artículo 2º del Decreto 169 de 2008: Pago de pensiones y prestaciones económicas. «El pago de las pensiones y demás prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP se efectuará a través del FOPEP, para lo cual, en todo caso, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 13 del Decreto-ley 254 de 2000». 46 Artículo quinto de la Resolución 811 de 1999 de la Gobernación del Putumayo.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 Teniendo en cuenta que, la mencionada resolución refiere que el señor Enrique Anacona Chanchi trabajó en el Ministerio de Defensa y en el Instituto Nacional Penitenciario Carcelario (INPEC), esta Sala concluye que, para dicha entidad, la Caja Nacional de Previsión Social tenía a cargo la obligación de reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados de carácter permanente, lo anterior, en virtud del Decreto 1600 del 30 de junio 1945, «Por el cual se organiza la caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales» en el que se dispuso como afiliados forzosos a Cajanal, a los siguientes: Artículo 2º Son afiliados forzosos de la Caja los empleados y obreros de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, cuyos sueldos, salarios o emolumentos se paguen exclusivamente con el cargo al Tesoro Nacional y que reúnan estas condiciones: 1ª Pertenecer actualmente al servicio público nacional, o haber pertenecido a él hasta el 19 de febrero de 1945, inclusive, cuando menos, o ingresar a él con posterioridad a la expedición del presente decreto; y 2ª No estar afiliados a otra institución oficial de previsión social, creada y reconocida por leyes, decretos o resoluciones anteriores de carácter nacional; ni estar exceptuados de la afiliación forzosa por este mismo decreto.

Al respecto, la Sala reitera que no le es dable pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Por lo tanto, corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho alegadas por el solicitante para decidir de fondo sobre la respectiva solicitud.

En esa medida, la Sala solo se pronunciará respecto de la autoridad competente para atender la solicitud elevada por el departamento del Putumayo, de acuerdo con el objeto y alcance de la solicitud realizada por esta entidad territorial, esto es, la solicitud de reconocimiento y pago de una cuota parte pensional que se considera a cargo de la extinta Cajanal.

Lo anterior, sin que esto implique pronunciamiento alguno sobre la procedencia de la solicitud y sobre la decisión de fondo que deba adoptar la autoridad competente frente a la pretensión del mencionado departamento. iii) Ahora bien, como se analiza en las consideraciones de esta decisión, el Decreto 2196 de 2009 ordenó la extinción y liquidación de Cajanal, la cual fue sustituida por la UGPP.

En este contexto, el Decreto 4269 de 2011 distribuyó las competencias relacionadas con el reconocimiento y pago de los derechos pensionales entre Cajanal en Liquidación y la UGPP así: a cargo de la UGPP, las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 Por su parte, el Decreto 1222 de 2013 ordenó la creación de un patrimonio autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que estaban a cargo de Cajanal, derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011. iv) No obstante, se destaca que, tal como lo señaló esta Sala en el Concepto del 12 de noviembre de 201947, el Decreto 1222 de 2013 no encomendó al Ministerio de Salud y Protección Social la responsabilidad de asumir la ordenación del pago de las obligaciones misionales relacionadas con el pago de cuotas partes pensionales, luego de la liquidación del patrimonio autónomo dispuesto para el efecto. v) Por lo anterior, se debe tener en cuenta el criterio general de atribución de funciones a la UGPP, contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011.

Al respecto, se advierte que, a partir de la extinción de Cajanal, la UGPP asumió íntegramente las competencias misionales y procesales que antes eran de aquella entidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011. Como se estudió en el análisis normativo de esta decisión, el reconocimiento, cobro y pago de cuotas partes pensionales constituyen obligaciones misionales de la extinta Cajanal (sustituida por la UGPP).

En consecuencia, tanto las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal derivadas de solicitudes anteriores al 8 de noviembre de 2011 como aquellas requeridas a partir de esta fecha son de competencia de la UGPP. Lo anterior, salvo que expresamente se le haya otorgado a una entidad distinta o a un patrimonio autónomo vigente, lo cual no ocurre en relación con el caso concreto. vi) En concordancia con lo anterior, el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013 establece como una de las funciones de la UGPP la de reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan. vii) Cabe destacar que, aunque no obra pieza procesal que dé cuenta de la consulta de la liquidación ante Cajanal, así como su aceptación, tal trámite se puede subsanar de manera posterior, en virtud de lo expuesto por esta Sala en el Concepto 1895 del 28 de mayo de 2008.48 47 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 12 de noviembre de 2019. Rad n.º 2417. C.P. Álvaro Namén Vargas. 48 Al respecto, se indicó lo siguiente: «La entidad acreedora está en la obligación de subsanar el incumplimiento del trámite de traslado previo del proyecto de acto administrativo de reconocimiento, notificando ex post el acto expedido a las demás entidades cuotapartistas, las cuales tienen, a su vez, el derecho de objetar o aceptar dicha obligación antes de proceder al reembolso.

Es claro que lo anterior no puede afectar la pensión reconocida». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 viii) En ese orden, la Sala concluye que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, y en el numeral 11 del artículo 6º del Decreto 575 de 2013, corresponde a la UGPP conocer el cobro de la cuota parte pensional presentada por el departamento del Putumayo, en relación con las cuotas partes que se consideran a cargo de Cajanal, en relación con la pensión reconocida por el departamento de Putumayo, a favor del señor Enrique Anacona Chanchi, mediante la Resolución del 24 junio de 1999.

Adicionalmente, a la UGPP le corresponde conocer de esa cuenta de cobro y de todas aquellas que se deriven de la cuota parte que le correspondía a Cajanal, con ocasión del reconocimiento pensional realizado en favor del señor Enrique Anacona Chanchi, mediante la Resolución del 24 junio de 1999. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para atender el cobro de la cuota parte pensional correspondiente a la pensión reconocida al señor Enrique Anacona Chanchi, mediante la Resolución del 24 junio de 1999, presentada por el departamento de Putumayo.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, al departamento de Putumayo, a la señora Sandra Patricia Calderón Sánchez y al señor Enrique Anacona Chanchi.

CUARTO. RECONOCER personería a Sandra Patricia Calderón Sánchez, como apoderada del departamento del Putumayo.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00659-00 SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala