www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: EJECUTIVO Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 (1275-2021) Demandante: ROSA HELENA GONZÁLEZ ZAPARDIEL Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Tema:
RESUELVE
APELACIÓN DE AUTO QUE SE ABSTUVO DE LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO. RECURSO DE APELACIÓN La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutante contra el auto de 26 de junio de 2020 proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se abstuvo de librar mandamiento de pago.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda ejecutiva Mediante demanda ejecutiva1 presentada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la señora Rosa Helena González Zapardiel solicitó librar mandamiento ejecutivo con el propósito de obtener el cumplimiento de las siguientes providencias: i) Sentencia del 29 de agosto de 20132, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de la cual se ordenó a la Ugpp a reliquidar la pensión de jubilación disfrutada por la ejecutante «en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios, con la inclusión en el ingreso base de liquidación los factores salariales además de la asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados, los valores correspondientes a la 1/6 parte de la bonificación especial (quinquenio), prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, obteniendo el porcentaje de los mismos de conformidad con el 1 Folios 1 a 32 del expediente. 2 Folios 93 a 101 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 inciso segundo, del parágrafo del artículo 6° del decreto 1160 del 11 de abril de 1947 en concordancia con el decreto ley 929 de 1976 y el decreto 720 de 1978 y con los reajustes pensiónales previstos en la ley sobre las diferencias liquidadas y efectivamente canceladas».
(Sic) ii) Sentencia del 6 de octubre de 20163, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó la anterior decisión. La parte actora argumentó que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social no dio cumplimiento cabalmente a las órdenes contenidas en las providencias objeto de ejecución, porque i) se realizó un descuento de $208.764.249 M/cte., por concepto de aportes para pensión; ii) debió liquidar la prestación con todos los factores salariales además de la asignación básica y, iii) no se incluyó la indexación ordenada en el fallo, por tal razón solicitó librar mandamiento ejecutivo por las sumas que resulten de las diferencias por la liquidación errónea de la prestación, debidamente indexadas, así como los intereses moratorios. 2.
II. AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de primera instancia, a través de providencia de 26 de junio de 20204, se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado pues consideró que la autoridad administrativa en los actos administrativos que dieron cumplimiento al título base de ejecución acató las órdenes impartidas en los términos y parámetros establecidos, es decir, se reconocieron las diferencias producto de la reliquidación, se indexaron las partidas y se pagaron intereses moratorios, en ese sentido, manifestó que en el caso examinado el título ejecutivo es de carácter complejo, integrado por el fallo y los actos administrativos mediante los cuales se cumplió la decisión judicial.
En segundo lugar, señaló que la ejecutante efectuó una liquidación incorrecta en la medida que de acuerdo a la asignación básica (factor del que se desprenden los demás) de lo reconocido inicialmente y la nómina, la parte demandada realizó los ajustes procedentes y se fundamentó con los factores certificados por la Contraloría General de la República, el acto de reconocimiento inicial y las órdenes emanadas en la sentencia ordinaria, así mismo, realizó los descuentos de Ley.
De acuerdo a lo anterior, destacó que se dio cumplimiento a la obligación impuesta, de ahí que, al no ser viable reconocer las diferencias pretendidas, tampoco lo será la indexación y los intereses moratorios. 3 Folios 82 a 90 del expediente. 4 Folios 71 a 74, ibidem. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 3.
Recurso de apelación5 La parte ejecutante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión antes citada, para tal efecto, expresó: i) Para determinar la cuantía pensional deben ser tenidos en cuenta los factores salariales de sueldo, prima técnica, bonificación especial (quinquenio), bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, percibidos en el último semestre laborado, en tal razón, la mesada pensional debió liquidarse y pagarse por el valor de $6.719.096.75 M/cte. ii) Se desobedeció lo resuelto por el superior funcional, en la medida que al proferir auto negando por segunda vez el mandamiento de pago, el Tribunal Administrativo se apartó de la orden dada por el Consejo de Estado de librar mandamiento de pago. iii) En vigencia del Código de Procedimiento Civil en el proceso ejecutivo se permitía la realización de unas actuaciones judiciales previas a la acción de librar mandamiento ejecutivo, tales como: i) el reconocimiento del documento presentado como título ejecutivo; ii) el requerimiento para constituir en mora al deudor; iii) la notificación de la cesión del crédito, y la iv) notificación a los herederos del título ejecutivo; sin embargo, con la entrada en vigencia del Código General del Proceso se modificaron sustancialmente tales diligencias previas con el propósito de simplificar el trámite y se dispuso en el artículo 423 que la notificación del mandamiento ejecutivo hará las veces de requerimiento para constituir en mora y también de la notificación de la cesión de crédito. iv) Habidas consideraciones, «es de entender claramente, (sic) que, en el caso que nos ocupa, no se ha pedido nunca diligencia previa al mandamiento de pago, por ser innecesarias, contrarias al proceso ejecutivo y a las normas procesales que son de orden público y contrarias al debido proceso, razón más que suficiente para encontrar ilegalmente la actuación ordenada por su auto citado […], pues es contrario a derecho pedirle al demandado que indique las sumas que considere deber, pues (sic) el mandamiento de pago debe ser librado de la forma pedida por el demandante o la que el juez considere procedente de acuerdo con el título ejecutivo aportado, que para el caso es una sentencia de condena proferida por autoridad judicial», entonces, el juez no puede vincular al demandado previo a proferir mandamiento ejecutivo. v) El título ejecutivo puede ser simple, cuando la deuda exigible aparece en un solo documento, y complejo o compuesto cuando la deuda consta en dos o 5 Folios 115 a 119 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 más documentos dependientes o conexos, « por ejemplo, cuando se trata de cumplir obligaciones derivadas de títulos ejecutivos contractuales de origen administrativo, por el contrario, los títulos ejecutivos son simples, y no complejos como lo afirma la Honorable Magistrada, porque si lo que ella pretende es completar el título ejecutivo estaría reformando la demanda, cosa que solo compete a la parte actora». vi) El juez de primera instancia reformó la demanda ordenando completar el título ejecutivo complejo o compuesto, siendo que para el presente proceso resulta ser de carácter simple o singular.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 26 de junio de 2020 proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 3° del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ut supra. 2. Cuestión previa Esta instancia vislumbra que los cargos formulados por la recurrente se sintetizan de la siguiente forma: i) Al negar librar el mandamiento ejecutivo solicitado, el juez se apartó de las órdenes contenidas en la sentencia del 29 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decisión que el Consejo de Estado confirmó a través del fallo con fecha de 6 de octubre de 2016. ii) Se desobedeció lo resuelto por el Consejo de Estado al proferirse por segunda vez auto que niega mandamiento de pago, con lo cual, el juez se apartó de la orden de librar, impartida por el superior funcional. iii) El a quo solicitó a la parte demandada una liquidación del crédito como diligencia previa a librar el mandamiento ejecutivo, la cual se aprobó sin haber sido controvertida por las partes y desconociendo totalmente el procedimiento establecido con relación al proceso ejecutivo.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 iv) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó la decisión de abstenerse de librar mandamiento ejecutivo en la discusión de si se trata de estudiar la ejecución de un título ejecutivo de carácter simple o complejo.
No obstante, el derecho a impugnar o controvertir una decisión judicial no opera de manera deliberada; por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad, que deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron preceptuados en el inciso 1°, numeral 3° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 244 del mismo estatuto procesal.
El primero, prevé que el auto que ponga fin al proceso es susceptible del recurso de apelación; el segundo establece, el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación señalando el término para la sustentación6. De otra parte, la Ley 1564 de 2012 aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, señala los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar lo que a continuación se transcribe: «Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]. […] Artículo 322.
Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] 1. El recurso de apelación contra cualquier providencia que se emita en el curso de una audiencia o diligencia, deberá interponerse en forma verbal inmediatamente después de pronunciada. El juez resolverá sobre la procedencia de todas las apelaciones al finalizar la audiencia inicial o la de instrucción y juzgamiento, según corresponda, así no hayan sido sustentados los recursos. […] Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada.
Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto. La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma 6 Según el Diccionario de la Lengua Española sustentar significa «[…]4. Defender o sostener determinada opinión […]» Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 prevista en este numeral.
El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado.» [Negrilla y subrayado fuera del texto] Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que, al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la providencia del a quo para que el superior revise los posibles errores en que haya incurrido la primera instancia. El Consejo de Estado ha señalado que el marco de la decisión del recurso de apelación se debe circunscribir a lo considerado en la providencia de primera instancia, es decir, el auto del 26 de junio de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo Cundinamarca y a lo alegado y argumentado en el recurso de apelación por parte de la abogada de la señora Rosa Helena González Zapardiel.
En efecto, esta Corporación ha reiterado dicho marco de decisión de la segunda instancia en varias providencias, entre ellas, mediante el auto de 14 de marzo de 2024 proferido por la Subsección A7, oportunidad en la que se expresó: «se debe precisar que los artículos 320 y 328 del CGP, aplicables en lo contencioso administrativo en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, prevén que el objeto de la apelación es que el juzgador de segunda instancia examine los reparos concretos del recurrente frente al asunto decidido, y que la competencia en la alzada está delimitada por las referencias conceptuales que se plantean en contra de la providencia impugnada, excluyendo aspectos diferentes a los señalados en el recurso.
En ese sentido, esta subsección ha señalado que lo precedente exige que exista congruencia inequívoca entre el fallo y la sustentación de la impugnación, pues sin esta lo que corresponde concluir es que no existe motivo de inconformidad y, por ende, que la decisión cuestionada se debe mantener incólume8». En este orden de ideas solo se estudiará lo decidido en la providencia de primera instancia y lo alegado en el recurso de apelación en cuanto se evidencien argumentos y cargos claros de inconformidad frente a lo resuelto por el a quo, y lo resuelto le haya sido desfavorable.
Adicionalmente, se respeta una de las garantías del debido proceso consistente en el límite que tiene la judicatura de no introducir sorpresivamente alegaciones o cuestiones de hecho, de manera que las partes no hayan podido ejercer su plena y oportuna defensa, toda vez que la litis fija los límites de los poderes del juez. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 25000-23-42-000-2015-01243-02 (1175-2023); C.P Jorge Iván Duque Gutiérrez. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 73001-23-31-000-2012-00365-01 (1162-2014); C.P Alfonso Vargas Rincón. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 De todo lo precedente, en el evento de que los cargos del recurso no sean claros ni concretos, o correspondan a ideas difusas, controviertan aspectos favorables al recurrente o que contengan reiteraciones de ideas expuestas en intervenciones procesales previas al momento de sustentación de la alzada, sin llevarse a cabo ningún análisis para rebatir las razones del a quo al adoptar su decisión, lo que conlleva a que en la segunda instancia no se analicen las inconformidades argumentadas por no ser congruentes con lo debatido en el plenario.
Sobre el particular, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó la providencia que no libró mandamiento ejecutivo en el cumplimiento de la parte demandada a las órdenes contenidas en las sentencias objeto de ejecución, ahora bien, no es cierto lo señalado por la apelante en el sentido de que se hubiere emitido un pronunciamiento por segunda vez sobre la posibilidad de librar mandamiento de pago, pues, la Corporación no ha conocido previamente la demanda ejecutiva, además, se echa de menos el supuesto requerimiento previo a la Ugpp de realizar liquidación de crédito para librar el mandamiento, ya que, conforme a lo actuado en primer grado, únicamente se dictó la providencia en la que se abstuvo de dar trámite a la acción ejecutiva.
Dicho lo anterior, los dos cargos citados no son congruentes con la motivación del ponente, como puede inferirse, se reprocharon situaciones inexistentes en el proceso, es decir, aspectos que no correspondieron a la realidad acaecida en el trámite procesal. Incluso, tampoco guarda congruencia el reproche de que la decisión se fundamentó en la discusión de si el título ejecutivo era de carácter simple o complejo, si bien es cierto, el a quo concluyó que éste era complejo y se conformó por la sentencia y el acto administrativo de cumplimiento, también lo es que ese estudio en nada incidió en la decisión dictada el 26 de junio de 2020, efectivamente, solamente se centró a verificarse el cumplimiento de la sentencia objeto de ejecución, y no a determinar si para librar el mandamiento de pago era necesario aportar el fallo y el acto administrativo de cumplimiento.
Por lo tanto, la Sala solamente conocerá la inconformidad relativa a si el juez se apartó de las órdenes contenidas en la sentencia del 29 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decisión que el Consejo de Estado confirmó a través del fallo con fecha de 6 de octubre de 2016. 3. Problema jurídico El problema jurídico que debe resolverse se centrará en determinar si dentro del proceso ejecutivo iniciado por la señora Rosa Helena González Zapardiel se reúnen los requisitos legales para que el juez de primera instancia libre mandamiento ejecutivo.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 Para resolver lo anterior, es necesario señalar lo siguiente: 4. Del proceso ejecutivo El proceso ejecutivo faculta al titular de un derecho reconocido y probado para hacerlo exigible ejerciendo la actuación jurisdiccional contemplada en los artículos 422 a 445 del Código General del Proceso.
Señala el artículo 422 de la norma mencionada9 que podrán ser demandadas ejecutivamente las obligaciones claras, expresas y exigibles, siempre y cuando: i) Consten en documentos provenientes del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. ii) Emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. iii) Lo demás documentos que señale la ley.
Con relación a las características de la obligación esbozadas con anterioridad, la Corte Constitucional dispuso que «[…] Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada».10 [Negrillas de la Sala] En ese sentido, es requisito sine quanon acreditar el título ejecutivo para incoar la demanda, el cual se traduce en la existencia del documento que contenga la obligación expresa de dar, hacer o no hacer, junto con las connotaciones precisadas precedentemente.
De otro lado, el desarrollo del procedimiento ejecutivo deberá sujetarse conforme a las normas contenidas en la Ley 1564 de 2012, porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló en su 9 Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-747/13. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 mayoría el asunto, salvo lo relativo a los recursos.
Así las cosas, el artículo 430 del código en comento, dispuso que, deberá el Juez verificar si la demanda cumple con los requisitos formales, esto es, que i) fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término legalmente establecido; (ii) se haya aportado el título ejecutivo correspondiente; (iii) el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible; y por último (iv) los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada11.
Verificados los anteriores supuestos, el operador judicial dará la orden judicial provisional de cumplir con la obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, es decir, librará el mandamiento ejecutivo. Cabe precisar que, para controvertir aspectos formales del título, el ejecutado deberá presentar recurso de reposición contra el mandamiento de pago12, además, también podrá objetar la ejecución si advierte la existencia de excepciones previas o de fondo y las propone oportunamente13.
Sin embargo, el mandamiento ejecutivo será apelable solo cuando se «[…] niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo […]»14. Seguidamente, el juez deberá ordenar el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo15.
Con relación a esto último ha dicho esta Corporación lo siguiente: «[…] La orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha. En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente.
De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.»16 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Providencia de 7 de mayo de 2020. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; radicado: 25000-23-42-000-2017-05532-01 (4465-2018) 12 Artículo 430 del Código General del Proceso. 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Providencia de 31 de julio de 2019. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; radicado: 25000-23-42-000-2015-06054-02(0626- 19) Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 Para finalizar el proceso ejecutivo, se deberá practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado. 5.
Caso concreto Se procederá a resolver la alzada presentada por la parte ejecutante teniendo en cuenta las siguientes premisas: i) En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Rosa Helena González Zapardiel presentó demanda con el propósito de obtener la nulidad parcial de la Resolución PAP 6656 del 19 de julio de 2010, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal, a través de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho pidió reliquidar la prestación periódica. ii) A través de sentencia del 29 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B resolvió lo siguiente: «PRIMERO. DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución No PAP 6656 del 19 de julio de 2010, por lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, se condena a la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP- a reconocer y pagar a favor de la señora Rosa Helena González Zapardiel, identificada con cédula de ciudadanía […], una reliquidación pensional en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios, con la inclusión en el ingreso base de liquidación los factores salariales además de la asignación básica, prima técnica y bonificación por servicios prestados, los valores correspondientes a la 1/6 parte de la bonificación especial (quinquenio), prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, obteniendo el porcentaje de los mismos de conformidad con el inciso segundo, del parágrafo del artículo 6° del decreto 1160 del 11 de abril de 1947 en concordancia con el decreto ley 929 de 1976 y el decreto 720 de 1978 y con los reajustes pensiónales previstos en la ley sobre las diferencias liquidadas y efectivamente canceladas.
TERCERO. Ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP, realizar los descuentos correspondientes a los aportes no efectuados, si hubiere lugar a ello.
CUARTO. Ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP, reliquidar sobre los nuevos valores de la pensión, los reajustes dispuestos por ley.
QUINTO. Dar cumplimiento a esta providencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo […]». (Sic) iii) El Consejo de Estado mediante sentencia del 6 de octubre de 2016 confirmó integralmente la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. iv) La parte demandada en cumplimiento de las sentencias del 29 de agosto de Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 2013 y 6 de octubre de 2016, expidió la Resolución N° RDP 022728 del 31 de mayo de 201717, en la cual determinó lo expuesto a continuación: «ARTÍCULO PRIMERO: En cumplimiento al fallo proferido por CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECIÓN A el 6 de octubre de 2016, se reliquida la pensión de VEJEZ del (a) señor(a) GONZALEZ ZAPARDIEL ROSA HELENA, ya identificado (a), elevando la cuantía de la misma a la suma de $4,858,776 (CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS M/CTE), efectiva a partir del 1 de octubre de 2010 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.
ARTÍCULO SEGUNDO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará al interesado (a) las diferencias que resultaren de aplicar el artículo anterior y la(s) resolución (es) mencionadas en la parte motiva de la presente decisión. […]
ARTÍCULO SEXTO: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional en cumplimiento al fallo objeto del presente acto administrativo pagará la indexación ordenada en el artículo 178 del C.C.A, a favor del interesado (a).
ARTÍCULO SÉPTIMO: En cumplimiento al fallo objeto del presente acto administrativo, los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del C.C.A.A., estarán a cargo de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP-, a favor del interesado (a) y se liquidarán por la Subdirección de Nomina de Pensionados, siendo parte integral de ésta resolución la liquidación respectiva.
PARÁGRAFO: Una vez sea incluida en nómina la presente resolución, la Subsección de Nomina de Pensionados, deberá reportar a la Subdirección Financiera, la liquidación detallada de los intereses moratorios, a fin de que se efectúe la ordenación del gasto y el pago correspondiente según disponibilidad presupuestal vigente.
ARTÍCULO OCTAVO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) GONZALEZ ZAPARDIERL ROSA HELENA, la suma de DOSCIENTOS VEINTICUATRO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y TRES pesos ($224.974.273.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los valores inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.
Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.
ARTÍCULO NOVENO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por CONTRALORIA GENERAL 17 Folios 45 a 47 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 DE LA REPUBLICA, por un monto de SEISCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS VEINTIDOS MIL OCHOCIENTOS DIECISIETE pesos ($674,922,817.00 m/cte) […]. […]».
(Sic) v) Inconforme con lo anterior, la demandante presentó el 13 de junio de 2017 solicitud de modificación y revocatoria directa en contra del referido acto administrativo por no estar de acuerdo con los descuentos ordenados, la cual se declaró improcedente mediante la Resolución RDP 028898 de 19 de julio de 201718. vi) Posteriormente, teniendo en cuenta que la entidad pública evidenció que en el acto de cumplimiento «por error involuntario se registró que el interesado tenía derecho al pago de mesada 14 cuando por su fecha de estatus y valor de pensión devengado no tiene derecho, factor que modifica la liquidación de aportes realizada», a través de la Resolución RDP 048182 de 21 de diciembre de 201819 se modificó la Resolución RDP 022728 del 31 de mayo de 2017 en el sentido de precisar dos aspectos: i) el descuento de las mesadas pensionales atrasadas corresponde a $208.764.249.00 M/cte. y ii) el cobro por aporte patronal en cabeza de la Contraloría General de la República corresponde a $626.292.747 M/cte. vii) El 4 de febrero de 2019 la subdirección de nómina de la Ugpp solicitó al área de determinación aclaración de la Resolución RDP 48182 de 21 de diciembre de 2018, frente a esto, la referida dependencia indicó que «por error involuntario no se ordenó a la subdirección de nómina reintegrar lo pagado de más por liquidación de aportes a favor del beneficiario», en ese sentido por medio de la Resolución RDP 008083 de 12 de marzo de 201920 se resolvió: «ARTÍCULO PRIMERO: modificar el artículo séptimo y octavo de la resolución RDP 48181 del 21 de diciembre de 2018 de la siguiente forma: (…)
ARTÍCULO PRIMERO: Modificar la parte motiva pertinente y los artículos OCTAVO Y NOVENO de la Resolución No. RDP 022728 del 31 de mayo de 2017 los cuales quedarán así: … ARTÍCULO OCTAVO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor(a) GONZALEZ ZAPARDIERL ROSA HELENA, la suma de DOSCIENTOS OCHO MILLONES SETENCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS CURENTA Y NUEVE PESOS ($208,764,249.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados.
Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los valores inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, 18 Folios 49 a 54 del expediente. 19 Folios 55 a 58, ibidem. 20 Folios 67 a 70 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente. Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.
PARÁGRAFO: Por la Subdirección de Nómina se debe reintegrar al causante los mayores valores descontados por concepto de devolución de aportes siempre que ya se haya efectuado su aplicación en nómina de pensionados.
ARTÍCULO NOVENO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, por un monto de SEISCIENTOS VEINTISÉIS MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CURENTA Y SIETE PESOS ($626.292.747 m/cte) […].
ARTÍCULO SEGUNDO: Los demás apartes de la RDP 48181 del 21 de diciembre de 2018 no sufren modificación alguna y debe dárseles estricto cumplimiento. […]». (Sic) Efectuado el anterior recuento, se tiene que la sentencia del 29 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada mediante providencia del 6 de octubre de 2016 por el Consejo de Estado, condenó a la Ugpp a reliquidar la pensión de jubilación de la demandante, conforme al régimen establecido a favor de los servidores de la Contraloría General de la República.
Más adelante, la autoridad administrativa expidió la Resolución RDP 022728 del 31 de mayo de 2017, modificada por las Resoluciones RDP 048182 de 21 de diciembre de 2018 y RDP 008083 de 12 de marzo de 2019, a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia y determinó la cuantía pensional en $4.858.776 M/cte., a partir del 1° de octubre de 2010, fecha del status pensional.
La determinación de la cuantía correspondió a la siguiente operación, incluida en el acto de cumplimiento: AÑO FACTOR VALOR ACUMULADO VALOR IBL VALOR IBL ACTUALIZADO 2010 ASIGNACIÓN BÁSICA MES $24.004.260.00 $16.002.840.00 $16.002.840.00 2010 BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS $1.260.224.00 $1.260.224.00 $1.260.224.00 2010 PRIMA DE NAVIDAD $4.385.322.00 $4.385.322.00 $4.385.322.00 2010 PRIMA DE SERVICIOS $4.783.328.00 $4.783.328.00 $4.783.328.00 2010 PRIMA DE VACACIONES $2.715.483.00 $2.715.483.00 $2.715.483.00 2010 PRIMA TÉCNICA $8.401.491.00 $5.600.994.00 $5.600.994.00 2010 QUINQUENIO $4.122.015.00 $4.122.015.00 $4.122.015.00 IBL: 6.478.368 x 75= $4.458.776 Según cupón de pago expedido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - FOPEP, la ejecutante recibió los siguientes conceptos: Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 INGRESOS EGRESOS NETO A PAGAR $349.448.457.83 $263.700.573.00 $85.747.884.83 Inconforme con el anterior pago, la señora Rosa Helena González Zapardiel presentó escrito de demanda ejecutiva en el cual explicó a través de operaciones matemáticas y aritméticas por qué, en su parecer, la liquidación elaborada por la ejecutada era errónea.
La parte ejecutante pretende el pago las diferencias dejadas de reconocer por la liquidación inexacta de la prestación, debidamente indexadas, así como los intereses moratorios. Para sustentar los reclamados, correspondientes al retroactivo surgido de las diferencias en la mesada inicial, la indexación y los intereses, la ciudadana realizó una operación partiendo de la diferencia que obtuvo en el cálculo de su primera mesada, pues estima que la cuantía correcta es de $6.719.096.75, no en $4.858.776 M/cte., como se dispuso en el acto de cumplimiento.
Considera que, a partir de ella, se deriva un retroactivo debidamente indexado de $759.874.903.42 M/cte. En ese sentido, la Sala observa que el Tribunal en el auto del 26 de junio de 2020 (objeto de apelación) solo se limitó a afirmar que la obligación contenida en el título ejecutivo allegado ya había sido cumplida por la entidad demandada y que «resulta evidente que la Ugpp, dio cumplimiento cabal a las mismas, en los términos y parámetros establecidos; esto es, reconoció las diferencias fruto de la reliquidación -así del retroactivo-, indexó las partidas e incluso lo que corresponde a los intereses moratorios» (Sic), sin embargo, no puede verificarse que hubiese realizado un análisis matemático/aritmético/operacional que le permitiera confrontar la liquidación propuesta por la ejecutante y la realizada por la ejecutada a través de los actos administrativos de cumplimiento.
Esta Subsección21, en un caso similar se pronunció así: «[…] Lo anterior permite afirmar que el juez a quo no efectuó, en la providencia del 4 de mayo de 2007, el análisis necesario (llámese operación matemática o liquidación anexa del contador del tribunal) que, le permitiera arribar a la conclusión de no librar mandamiento ejecutivo, a efectos de determinar cuál era la correcta […]. […] En consecuencia, la Subsección advierte que el Tribunal no realizó un ejercicio concienzudo para que se pudiese determinar si los factores y valores reconocidos habían sido otorgados de manera correcta.» Con relación al deber de argumentación de las providencias por parte del 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A».
Auto del 23 de abril de 2020; Consejero ponente: William Hernández Gómez; radicado: 25000- 23-25-000-2013-00036-01 (3590-2017). Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 juez, esta Corporación en sentencia del 26 de febrero de 201422 dispuso lo siguiente: «[…] la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la falta de motivación siquiera mínima de una decisión judicial lleva a decir que ésta “reproduce las simples inclinaciones o prejuicios de quien debe resolver un asunto”, siendo constitutivo de una vía de hecho y, por otro lado, también ha precisado que en el ejercicio de aplicación de las normas jurídicas los jueces pueden apoyarse en los precedentes judiciales y en las reglas de validez de la labor hermenéutica, respetando la autonomía de la que constitucionalmente gozan los jueces.
(…) la Sala destaca que la labor de motivar una decisión judicial, además de garantizar la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos que se encuentran en litigio (y de este modo se trata de una obligación que emana del acceso material a la administración de justicia) halla suficiente sustento en parte de la teoría jurídica posterior a la segunda mitad del siglo XX, cuando el razonamiento jurídico deja de ser considerado como un capricho o elección libre e irracional del operador judicial de turno por argüirse la imposibilidad de efectuar un control de consistencia (o mejor de racionalidad) a los juicios de valor.
(…) En este orden de ideas, vale la pena destacar que el razonamiento jurídico se presenta como un caso especial del razonamiento práctico, es decir, el enfocado a discutir enunciados normativos como aquello que es prohibido permitido u ordenado pero a luz del sistema jurídico vigente, que descansa en la formulación de proposiciones y argumentos tendientes a demostrar la justificación de las premisas que constituirán el sustento de la decisión adoptada, procedimiento éste que puede ser intersubjetivamente controlado por los potenciales destinatarios de la decisión, ofreciendo certeza jurídica; es por ello que se ha sostenido que el discurso jurídico conlleva una pretensión de corrección o de acierto que implica que lo decidido “en el contexto de un ordenamiento jurídico vigente pueda ser racionalmente fundamentado”».
En ese orden de ideas, el a quo se encuentra obligado a realizar pormenorizadamente las operaciones matemáticas y/o aritméticas con el fin de confrontar las liquidaciones efectuadas por las partes, además de realizar la explicación sucinta de la decisión que tomará, lo cual no puede verificarse en el auto del 26 de junio de 2020 objeto de alzada, pues no basta con que reafirme el contenido del acto administrativo por el cual la entidad ejecutada dio cumplimiento a las sentencias base de ejecución, sino que debe realizar el ejercicio matemático correspondiente para determinar si le asiste o no razón a la demandante en su pretensión, quien precisamente cuestiona una mala liquidación en la obtención del IBL reconocido al momento de reliquidar la pensión de jubilación. En consecuencia, el a quo deberá efectuar de forma detallada y clara la liquidación de los valores ordenados en las sentencias objeto de ejecución con el fin de determinar si es procedente librar o no el mandamiento ejecutivo en la forma pedida o en la que determine legal, tal y como lo ordena el artículo 430 del 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección «C».
Sentencia del 26 de febrero de 2014. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Radicado: 73001-23-31-000-2001- 03445-01(27345). Radicado: 25000-23-42-000-2019-01590-01 Número Interno: 1275-2021 Demandante: Rosa Helena González Zapardiel www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 Código General del Proceso.
Por todo lo anterior, la Sala revocará el auto del 26 de junio de 2020, y en su lugar, ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que proceda a realizar en forma detallada y pormenorizada las operaciones matemáticas pertinentes para obtener los valores ordenados en la sentencia objeto de ejecución y con ello determinar si es procedente librar o no el mandamiento ejecutivo deprecado.
Conclusión En virtud de lo previamente analizado, no se realizó el análisis necesario para verificar si el acto administrativo de cumplimiento respetó las órdenes emanadas en la sentencia que reconoció la reliquidación pensional de la señora Rosa Helena González Zapardiel. Así las cosas, la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 26 de junio de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió «abstenerse de librar mandamiento ejecutivo solicitado por la señora Rosa Helena González Zapardiel», en su lugar, ORDENAR a dicha Corporación proceda a realizar en forma detallada y pormenorizada las operaciones matemáticas pertinentes para obtener los valores ordenados en la sentencia objeto de ejecución y con ello determinar si es procedente librar o no el mandamiento ejecutivo deprecado; conforme lo expresado en la motivación.
SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AUSENTE EN COMISIÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.