Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., catorce (14) de mayo del dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Gustavo Adolfo Gómez Pidiachi Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 31 de enero de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será revocada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El 17 de abril de 2017 la UGPP ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor Gustavo Adolfo Gómez Pidiachi encaminado a que se declare la nulidad de la Resolución 3983 del 3 de agosto de 1992, emitida por la entonces Caja Nacional de Previsión Social EICE (CAJANAL), a través de la cual le reconoció al demandado una pensión gracia de jubilación. 3.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar al demandado a la devolución de los dineros recibidos en virtud del reconocimiento de la pensión gracia, debidamente indexadas; ii) a la actualización de la condena aplicando los ajustes de valor desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso; iii) en caso de no efectuarse el pago en forma oportuna deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios; y, iv) se condene en costas al demandado. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que el demandado nació el 1 de diciembre de 1938 y prestó sus servicios docentes así: i) al Instituto Técnico Industrial 1 En adelante UGPP. 2 Folios 2 a 10 del expediente. 2 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Líbano (Tolima) desde el 8 de febrero de 1968 al 31 de agosto de 1970; ii) al Instituto Nacional de Educación Media Diversificada «INEM» de Pasto (Nariño) entre el 1 de septiembre de 1970 hasta el 15 de marzo de 1971; y, iii) al Instituto Técnico Agrícola Paipa (Boyacá) entre el 16 de marzo de 1971 al 25 de abril de 1991.
Las anteriores vinculaciones ostentaron la calidad de nacionales, por lo que no cumple con los presupuestos para acceder a la pensión gracia. 5. A través de la Resolución 3983 del 3 de agosto de 1992, CAJANAL (hoy UGPP) declaró el fenómeno del silencio administrativo negativo y revocó tal decisión ficta. En consecuencia, le reconoció la pensión gracia al demandado de conformidad con lo establecido en la Ley 116 de 1928, efectiva a partir del 1 de diciembre de 1988.
Contestación de la demanda3 6. El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la Resolución 3983 del 3 de agosto de 1992 es un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, el derecho a la igualdad y a la buena fe. Señaló que no es procedente condenar al demandado a reintegrar el producto de lo recibido por el pago de la pensión gracia en tanto que las prestaciones periódicas percibidas consultan la buena fe, a más de haber sido obtenida por medio legales. 7.
Afirmó que con la expedición de la Constitución de 1991 desaparecieron los docentes nacionales en cuanto su condición mutó por ministerio de la ley a docentes del orden territorial, lo que les otorga el derecho a recibir la pensión gracia. 8. Formuló como excepciones de mérito las de legalidad del acto demandado en lesividad, al tenor de los precedentes administrativos vigentes a la fecha de radicación de la solicitud de pensión gracia, reconocimiento del derecho conforme a la ley y buena fe.
Decreto de medida cautelar de suspensión provisional 9. Por medio de auto del 31 de agosto de 20174, el a quo negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la entidad demandante. En contra de esta decisión interpuso recurso de reposición5, que fue decidido a través del auto del 26 de octubre de 20176, en el que se repuso la negativa y se suspendió provisionalmente la Resolución 3983 de 3 de agosto de 2002.
Decisión confirmada en segunda instancia mediante providencia del 2 de diciembre de 20197. II. SENTENCIA APELADA 10. El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia del 31 de enero de 2019, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del acto administrativo acusado y ordenándole a la UGPP abstenerse de pagar 3 Folios 123 a 132 del cuaderno No. 1 4 Folios 121 a 123 del cuaderno No. 2 5 Folios 125 a 130 del cuaderno No. 2 6 Folios 135 a 139 reverso del cuaderno No. 2 7 Folios 182 a 188 del cuaderno No. 2. 3 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al demandado hacia el futuro suma alguna por concepto de pensión gracia, para lo cual deberá excluirlo de manera inmediata de la nómina de pensionados. 11.
Encontró probado que el demandado siempre ostentó una vinculación del orden nacional, situación que le impedía el reconocimiento de la pensión gracia por tratarse de una prestación propia de los maestros territoriales y/o nacionalizados, por lo que se transgredió el ordenamiento jurídico y los precedentes jurisprudenciales al validar el tiempo de servicio prestado como docente nacional, motivo por el cual quedó desvirtuada la presunción de legalidad del acto administrativo acusado. 12.
Y, con relación a la devolución de los dineros recibidos, consideró que no obra prueba suficiente que evidencie que el demandado actúo de mala fe y que fuera consiente que a su favor se había reconocido un derecho de manera fraudulenta y amañada. Por último, se abstuvo de condenar en costas. III. RECURSO DE APELACIÓN 13. El demandado apeló la sentencia por considerar que viola el principio de confianza legitima, la aplicación retroactiva de las fuentes del derecho y el principio de igualdad. 14.
Aseveró que el acto administrativo acusado no indicó el tipo de vinculación docente, sumado a que las pruebas allegadas con la demanda son incongruentes pues no corresponden a los tiempos de servicios en el departamento del Tolima. Además, al expediente no se allegó el acto de nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional o por el Gobierno Nacional, como lo exige la Ley 91 de 1989, prueba que no se practicó en el curso del proceso atentando de esta forma con el debido proceso. 15.
Reiteró que el demandado adquirió de buena fe y con justo título el derecho en 1993, momento en el cual no existía la interpretación jurisprudencial actual que se le aplicó a su caso8. IV. APELACIÓN ADHESIVA 16. La entidad demandante presentó recurso de apelación adhesiva9 a través del cual busca que se revoque la negativa de acceder al restablecimiento del derecho solicitado y se ordene el reintegro de las sumas canceladas al demandado sin derecho alguno, por encontrarse acreditados los presupuestos para tal fin.
Afirmó que el reconocimiento de la pensión gracia efectuada a favor del demandado, resulta violatoria de la Constitución y la ley, en el entendido que no se acreditaron los 20 años de servicio docente en entidades del orden municipal, distrital o nacionalizado. 17. Afirmó que no hay lugar a la aplicación del principio de buena fe toda vez que el demandado era conocedor que los dineros recibidos por la entidad son el resultado de un proceder temerario al solicitar el reconocimiento de la pensión gracia cuando era 8 Folios 174 a 180 del cuaderno No. 1 9 Folios 184 a 187 del cuaderno No. 1 4 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente por ser contraria a la normatividad especial que la regula e induciendo en error por no cumplir con los presupuestos10.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 18. Los recursos de apelación y apelación adhesiva fueron admitidos mediante auto del 6 de febrero de 202011. Las partes y el Agente del Ministerio Público se abstuvieron de realizar pronunciamiento alguno en segunda instancia. V. CONSIDERACIONES Competencia 19. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 20. En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar o no la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor del señor Gustavo Adolfo Gómez Pidiachi; sin embargo, en virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, se verificará si procede la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto.
Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 21. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.
Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 202412 prevé una regla especial de caducidad según la cual: “ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. 10 A través del auto del 8 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación adhesiva interpuesto por la entidad demandante y ordenó la remisión al Consejo de Estado. 11 Folio 194 del cuaderno No. 1 12 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 5 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” 22. El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley.
Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma13, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 202414. 23.
Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).
En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión “[…] y que estén en curso […]”. 24. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 25.
Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.
En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la 13 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431- 2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 14 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C- 957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936-2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 6 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: «(…) la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general.
(…) tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho.
(…) el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. (…) Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.»15 (Subrayado propio). 26.
Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico16. 27.
Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que el texto original de la norma únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 200317; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es ley de la República. 28.
A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 15 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 17 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 7 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): «Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.
Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. (…) En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.»18 (Resaltado original, subrayado propio) 29. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: «[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones.
Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].
Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.
Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le 18 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.”19 30.
De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.
En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 31.
Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.
Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 32.
Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 33.
Al respecto, esta Corporación ha precisado que «(…) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea»20. 34. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto21, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que 19 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 21 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 9 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 35.
Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, se impone afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 36.
Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 37.
En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandado no la propuso como excepción. Caso concreto 38.
Conforme a lo expuesto, corresponde a la Subsección analizar el presente asunto en cumplimiento del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda, no se está ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito pues no se observa actuación del demandado en ese sentido; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. 39.
Así pues, en el presente caso está probado que al demandado le fue reconocida la pensión gracia de jubilación a través de la Resolución 3983 del 3 de agosto de 199222 y en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, efectiva a partir del 1 de diciembre de 1988; siendo este el acto administrativo enjuiciado. 40. Igualmente, está probado que la demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Boyacá el 17 de abril de 201723, esto es, alrededor de veinticuatro (24) años después de haberse reconocido la pensión gracia. 22 Folios 87 a 89 del cuaderno No. 1. 23 Ver índice 1 de Samai registrado por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 10 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
Así las cosas, comoquiera que la demanda fue interpuesta después de cinco (5) años de efectuarse el reconocimiento de la pensión gracia, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 42.
Finalmente, la Sala observa que mediante auto del 26 de octubre de 2017 el tribunal de primera instancia decretó la suspensión provisional de la Resolución 3983 del 3 de agosto de 1992 (que reconoció la pensión gracia)24; además, la sentencia apelada declaró su nulidad sin pronunciarse sobre la cautela entendiéndose entonces que a la fecha sigue produciendo efectos jurídicos. 43.
Al respecto, el artículo 235 del CPACA contempla que las medidas cautelares podrán ser modificadas o revocadas, de oficio o a petición de parte, en cualquier etapa del proceso cuando se advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados. 44. En este orden de ideas, al operar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento contra la Resolución 3983 del 3 de agosto de 1992 desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho que permitieron decretar su suspensión provisional, lo que trae como consecuencia el levantamiento de dicha medida cautelar.
Condena en costas 45. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 46. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada 24 Confirmada por el Consejo de Estado mediante providencia del 2 de diciembre de 2019 – folios 182 a 188. 11 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»25 47. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 48.
Descendiendo al caso concreto, se considera que no se encuentra configurado el elemento objetivo porque, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del CGP, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal. Tan es así, que la sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda por considerar procedentes los argumentos presentados por la entidad demandante; aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. 49.
Al no encontrarse configurado el elemento objetivo, se prescindirá del estudio del elemento valorativo y se abstendrá de la condena en costas en ambas instancias. VI. DECISIÓN 50. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia expedida el 31 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: LEVANTAR la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 3983 del 3 de agosto de 1992 ordenada por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante auto del 26 de octubre de 2017 confirmada mediante providencia del 2 de diciembre de 2019 por esta Corporación, conforme a lo explicado en precedencia.
CUARTO: La UGPP deberá reanudar el pago de las mesadas pensionales a favor del señor Gustavo Adolfo Gómez Pidiachi de manera inmediata, por lo que deberá ser incluido en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que le sea notificada la sentencia a la entidad demandante. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 12 Radicado: 15001 23 33 000 2017 00280 02 (2323 - 2019) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.