CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 ACCIÓN POPULAR – AUTO ACTORA: DARLEVYS ROJAS PAREDES TESIS: SE DECLARA LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO CONTRA EL AUTO QUE DECRETÓ UNA MEDIDA CAUTELAR, EN ATENCIÓN A QUE FUE LEVANTADA POR EL TRIBUNAL.
AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad GRUPO SOLERIUM S.A.S. contra el proveído de 20 de septiembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar1, a través del cual se decretó una medida cautelar. I.- ANTECEDENTES I.1.- La ciudadana DARLEVYS ROJAS PAREDES, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presentó demanda contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE3, la SOCIEDAD SOLERIUM S.A.4, el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR 5, el DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS 6, el ESTABLECIMIENTO PÚBLICO AMBIENTAL – EPA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE 7, la DIRECCIÓN GENERAL MARÍTIMA – DIMAR, la CURADURÍA 1 DE CARTAGENA, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA 8 y la POLICÍA METROPOLITANA DE CARTAGENA – MECAR, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y la protección de áreas de importancia ecológica, al espacio público y la defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, los cuales estima vulnerados con motivo de la construcción de un proyecto de vivienda multifamiliar denominado Basilio, sobre cuatro predios ubicados en 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 En adelante el MADS 4 En adelante Solerium 5 En adelante el Departamento 6 En adelante el Distrito 7 En adelante CARDIQUE 8 En adelante la Superintendencia 3 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terrenos al borde de la Ciénaga de la Virgen, en el sector Cielo Mar, del Distrito.
La demandante adujo que el sector donde se ubicaba la citada construcción fue considerado como zona de conservación y protección ambiental, área de protección, zona de recuperación de la Ciénaga de la Virgen y su manglar, terreno de protección por amenazas naturales de la inundación y movimientos de masas, así como bien público de playa y baja mar.
Sostuvo que dicha construcción se estaba desarrollando sin tener certeza sobre sus efectos ambientales en los ecosistemas de la ciénaga, las amenazas que desataba por inundación o movimientos de masa, ni claridad por el respeto de las normas urbanísticas que le eran aplicables. I.2.- El Tribunal, mediante auto de 31 de agosto de 2023, admitió la demanda y corrió traslado de la medida cautelar solicitada.
Contra la anterior decisión SOLERIUM interpuso recurso de reposición, el cual se decidió en el auto de 16 de abril 2024 en el sentido de no reponer la decisión. 4 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 26 de abril de 2024, el Tribunal negó la medida cautelar que solicitó la parte actora con la demanda y le ordenó a CARDIQUE emitir un concepto técnico detallado en la zona donde está ubicado el proyecto Basilio, en el que determinara si dicho predio presentaba las siguientes características: i) si está ubicado en zona de conservación y protección ambiental, ii) si está ubicado en un área de protección, iii) si está ubicado en área de amenazas de inundación y movimientos de masas, iv) si el predio se superpone con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen, v) en caso de existir, ¿cuáles son los potenciales impactos sobre el equilibrio ecológico de la ciénaga de la Virgen y sus ecosistemas, en especies endémicas que lo habitan?, vi) ¿cuál es el nivel de riesgo o amenaza de desastres naturales en la zona? y, vii) ¿cuáles serían las medidas de prevención y/o mitigación que deberían de adoptarse para evitar un eventual daño ambiental?.
Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición el cual se resolvió en auto de 23 de mayo de 2024, en el sentido de no reponer la decisión objeto de recurso. Posteriormente, la señora GLORIA JANNETT HUÉRFANO GAONA, en calidad de coadyuvante de la parte actora, solicitó la suspensión de la ejecución del proyecto de vivienda Basilio, hasta que se 5 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esclareciera si el proyecto se construía en predios de la Ciénaga de la Virgen y respetaba las normas ambientales aplicables.
II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante auto de 20 de septiembre de 2024, decretó la siguiente medida cautelar: «[…]
PRIMERO: DECRETAR, a título de medida cautelar, la suspensión inmediata de la construcción del proyecto de vivienda Basilio, ubicado en el sector Cielo Mar del corregimiento La Boquilla del Distrito de Cartagena, hasta tanto las entidades accionadas (i) logren esclarecer si los predios en los que se construye el proyecto inmobiliario no están ubicados en zona de protección, conservación o recuperación de la Ciénaga de la Virgen o que no se superponen con la faja paralela de ese cuerpo de agua, o en su defecto, (ii) se compruebe suficientemente que se han adoptado medidas para evitar o compensar adecuadamente el daño ambiental […]».
Para el efecto, precisó que a pesar de que la medida objeto del recurso de apelación era similar a la solicitada en la demanda, que denegó en auto de 26 de abril de 2024, ello no le impedía emitir un nuevo pronunciamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 y 229 del CPACA, pues contaba con elementos de prueba adicionales que le permitían pronunciarse nuevamente sobre la procedencia de la solicitud de suspensión del proyecto de vivienda Basilio. 6 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se refirió al material probatorio obrante en el proceso que, a su juicio, no ofrecía la certeza científica suficiente sobre la incidencia de la construcción en los ecosistemas protegidos, el espacio público y la existencia del riesgo de inundación, a saber: a.- SOLERIUM aportó el documento denominado «Viabilidad ambiental y estudio detallado para evento de inundación y movimientos en masa aplicados a la construcción del proyecto Basilio por la firma Grupo Solerium S.A.S.», presentado a CARDIQUE en noviembre de 2022, respecto del cual destacó lo siguiente: «[…] Sin embargo, al obtener el resultado del estudio de detalle de precisión y delimitación, adelantado en la presente vigencia, el polígono donde se desarrolla el proyecto Basilio, concluimos que no se encuentra dentro de estas áreas de conservación y protección ambiental, así como la amenaza de inundación es mitigable, y los resultados del análisis de riesgo realizado (2022) arrojaron que para los predios que el riesgo por inundación es medio y la amenaza nula, además, de acuerdo al estudio topográfico de precisión y las herramientas de modelación de los sistemas de información, determinamos que la franja de mancha de inundación retrocede sustancialmente al nivelar el terreno del lote a la cota mínima de 0.80 m.s.n.m. liberando el lote de amenaza baja por inundación […]» (Resaltado fuera del texto). b.- Señaló que en el Concepto Técnico 016 de 2023, expedido por la Subdirección de Gestión Ambiental de CARDIQUE, a través del cual se evaluó la solicitud de aprovechamiento forestal que realizó HSP Construcciones SAS, tuvo por objeto determinar si el área en la que se pretendía ejecutar el proyecto constructivo: i) se superponía con una 7 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zona de protección por amenazas de inundación y, ii) si había presencia de humedal potencial bajo y humedales temporales, frente a lo cual el concepto precisó que «el proyecto no se superpone con áreas protegidas»9. c.- Sostuvo que con la demanda se aportó el Oficio núm. 1741 de 15 de junio de 2023, suscrito por el secretario general de CARDIQUE, a través del cual dio respuesta a la solicitud presentada por la señora Darlevys Rojas Paredes, representante legal de la sociedad A&D Propiedad Horizontal S.A.S., cuyo objeto era determinar si el área en que se desarrollaría el proyecto Basilio se encontraba en zona de protección, según lo establecido en el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Arroyos Directos al Caribe Sur – Ciénaga de la Virgen – Bahía de Cartagena -POMCA-, adoptado mediante Resolución 1949 de 13 de diciembre de 2019.
Señaló que en el citado Oficio, además de incluir el mapa de acotamiento de la ronda hídrica y los elementos que la constituyen en la Ciénaga de la Virgen y los Cuerpos Internos de Cartagena de los predios con las matrículas inmobiliarias 060-46911, 060-226924, 060- 184087 y 060-226923, CARDIQUE le indicó a la peticionaria que: i) 9 Resaltado fuera del texto. 8 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acuerdo con la zonificación ambiental establecida en POMCA, «los predios en que se desarrolla el proyecto Basilio están ubicados en área de protección por amenazas naturales»10; y ii) de acuerdo con la cartografía de zonificación de manglares, «los predios se superponen con zonas de recuperación de Ciénagas de la Virgen y Juan Polo»11. d.- Refirió que en cumplimiento del auto de 26 de abril de 202412, CARDIQUE presentó un informe el 27 de agosto del mismo año, en el que advirtió que para ese momento la Resolución 0622 de 25 de junio de 2021, por la cual se adoptó la ronda hídrica de la Ciénaga de la Virgen y los cuerpos internos de Cartagena, estaba suspendida, por lo que evidenció un «traslape del 100% de los predios analizados con la zona de protección por amenaza de inundación alta, de acuerdo con el POMCA adoptado por Resolución núm. 1949 del 13 de diciembre de 2019». 10 Resaltado fuera del texto. 11 Resaltado fuera del texto. 12 En auto de 26 de abril de 2024, el Tribunal le ordenó a CARDIQUE emitir un concepto técnico detallado en la zona donde está ubicado el proyecto Basilio, en el que determinara si dicho predio presentaba las siguientes características: i) si está ubicado en zona de conservación y protección ambiental, ii) si está ubicado en un área de protección, iii) si está ubicado en área de amenazas de inundación y movimientos de masas, iv) si el predio se superpone con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen, v) en caso de existir, ¿cuáles son los potenciales impactos sobre el equilibrio ecológico de la ciénaga de la Virgen y sus ecosistemas, en especies endémicas que lo habitan?, vi) ¿cuál es el nivel de riesgo o amenaza de desastres naturales en la zona? y, vii) ¿cuáles serían las medidas de prevención y/o mitigación que deberían de adoptarse para evitar un eventual daño ambiental?. 9 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que en el informe se concluyó que: i) los predios identificados con folio de matrícula inmobiliaria 060-0184087 y 060226923 se encuentran en zona de protección por amenaza de inundación alta, de acuerdo con el POMCA de la Ciénaga de la Virgen, ii) las áreas de los predios en los que se desarrolla el proyecto Basilio sí presentan una afectación respecto de la Ronda Hídrica de la Ciénaga de la Virgen y, iii) los predios no se superponen con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen, de acuerdo con las determinantes ambientales de CARDIQUE y la zonificación de manglares, aprobada mediante la Resolución 0721 de 31 de julio de 2002.
Concluyó que, con fundamento en lo anterior, era procedente aplicar el principio de precaución, dado que se contaba con un mínimo de evidencias que acreditaban, de manera objetiva y razonable, que se estaba ante un peligro de daño grave e irreversible de un determinado ecosistema o recurso. Para el efecto, indicó que: «[…] Lo anterior, por cuanto, en el primer informe emitido por CARDIQUE (Oficio No. 1741 del 15 de junio de 2023) se determinó, por un lado, que los predios en que se desarrolla el proyecto Basilio están ubicados en área de protección por amenazas naturales, específicamente amenaza alta por inundaciones, de acuerdo con la zonificación ambiental establecida en el Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Arroyos Directos al Caribe Sur – Ciénaga de la Virgen; por otro lado, se estableció que los predios se superponen con zonas de recuperación de Ciénagas de la Virgen y Juan Polo. 10 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a las amenazas por inundaciones, se tiene que en el documento denominado “Viabilidad ambiental y estudio detallado para evento de inundación y movimientos en masa aplicados a la construcción del proyecto Basilio por la firma Grupo Solerium S.A.S.”, se determinó que la franja de la mancha de inundación retrocede al nivelar el terreno del lote a la cota mínima de 0.80 m.s.n.m., liberando el lote de amenaza baja por inundación y a su vez cambiando el límite de la ronda hídrica respecto al lote.
Por lo tanto, se trata de un riesgo mitigable que no reviste la gravedad suficiente para que proceda la aplicación del principio de precaución […]». Destacó que la autoridad ambiental en los informes de 15 de junio de 2023 y 27 de agosto de 2024 llegó a conclusiones distintas respecto de la ubicación del proyecto con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen, basándose, en ambos casos, en la zonificación de manglares que se aprobó mediante la Resolución 0721 de 31 de julio de 2002, razón por la que, a su juicio, a pesar de no existir certeza respecto de la superposición de los predios en la zona de recuperación de la Ciénaga, sí se configuró un indicador de que la construcción del proyecto Basilio podría comportar un riesgo ambiental grave, teniendo en cuenta su cercanía con dicho cuerpo de agua.
Aclaró que para el 1o. de diciembre de 2022, fecha en la que se presentó la solicitud de licencia de construcción13, la Resolución 622 de 13 Mediante Resolución L-13001-1-22-0040 de 28 de diciembre de 2022, la Curaduría Urbana 1 de Cartagena concedió licencia de construcción, en la modalidad de obra nueva, a SOLERIUM y al señor Juan Carlos Acosta Rodríguez para desarrollar el proyecto Basilio en los 4 lotes colindantes ubicados en la calle 21 #16 – 13, 16-45, 16-61 (lote 1) y 16-21 en la Boquilla, sector Cielo Mar, registrados con las matrículas inmobiliarias 060-226924, 060- 46911, 060-184087 y 060-226923 y referencias catastrales 02-00-0173-0001-000, 02-00- 0173-0003-000, 02-00-0173-0004-000 y 02-00-0173-0006-0001. 11 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 de junio de 2021, por la cual se adoptó el acotamiento de la ronda hídrica y sus elementos constituyentes en la Ciénaga de la Virgen y de los cuerpos internos de Cartagena, se encontraba suspendida, mediante auto de 26 de octubre de 2022 14; sin embargo, en providencia de 1o. de noviembre de 2023 se repuso dicha decisión. Consideró que, por lo anterior, tanto la licencia de construcción, como los conceptos técnicos de CARDIQUE fueron expedidos cuando la Resolución 622 del 25 de junio de 2021 se encontraba suspendida.
No obstante, como informó la autoridad ambiental en el Oficio núm. 1742 de 15 de junio de 2023, los predios con FMI No. 060-46911, 060- 226924, 060-184087 y 060- 226923 se superponen con la faja paralela de 30 metros, adoptada mediante la Resolución 0944 de 14 de diciembre de 2020 por CARDIQUE15. Consideró que no se tenía certeza de si el área donde se estaba construyendo el proyecto se superponía con zona de protección de la Ciénaga de la Virgen, respecto de la zonificación de manglares, razón por la que, precisamente, la falta de certeza absoluta y la 14 La citada providencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del proceso 13001233300020220015600. 15 “Por la cual se identifican y compilan las determinantes ambientales para el ordenamiento territorial del distrito y los municipios de la jurisdicción de la CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE – CARDIQUE, a las que se refiere el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones”. 12 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incertidumbre de los posibles daños ambientales que llegaren a causarse con la ejecución de la obra, permiten aplicar el principio de precaución. Agregó que en caso de admitirse la continuidad de la obra y, culminado el trámite de esta acción popular, se llegara a la conclusión de que se deben amparar los derechos colectivos, no sería posible evitar el inminente daño ambiental, en el entendido de que es posible que se finalice la construcción sin que se hayan adoptado las medidas necesarias para, por un lado, determinar con certeza la afectación ambiental y, por el otro, mitigar los posibles daños.
Sostuvo que a pesar de que el juez de la acción popular no tenía la competencia para anular o suspender actos administrativos, como lo era la licencia de construcción, sí podía verificar si los efectos de estos actos se proyectan o constituyen un elemento vulnerador de los derechos e intereses colectivos. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN SOLERIUM S.A.S. estimó que imponer una medida cautelar de suspensión de obras, «con fundamento en la apreciación respecto a unos documentos», poniendo en entredicho la viabilidad de un 13 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto en el que se invirtieron grandes cantidades de dinero, era desproporcionado e impedía que la autoridad ambiental, en ejercicio de la facultad discrecional, fuera quien realizara los estudios técnicos y, de ser el caso, adoptara las medidas de mitigación o sancionatorias a que hubiere lugar.
Sostuvo que no se cumplieron los requisitos para dar aplicación al principio de precaución, toda vez que no se contaba con un mínimo de certeza científica respecto de la existencia del riesgo que se adujo, y que la decisión se fundamentó en una apreciación subjetiva que carecía de sustento técnico. Explicó que la providencia apelada se sustentó en la superposición de los predios en donde se desarrollaba el proyecto con las zonas de recuperación de la Ciénaga la Virgen y la determinación de si el área que se superponía con la franja paralela de 30 metros de la Ciénaga de la Virgen correspondía al área construida o pendiente por construir, pero no en la incertidumbre científica acerca de la potencial ocurrencia de un daño grave e irreversible al medio ambiente.
Agregó que para la aplicación del principio de precaución se requería de la existencia de una prueba científica respecto de la ocurrencia de un daño grave e irreversible, por lo que no era aceptable que 14 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la falta de certeza fuera el único argumento del Tribunal para ordenar la suspensión del proyecto.
Sostuvo que dentro del expediente se acreditó que a pesar de que los predios donde se desarrollaba el proyecto se localizaban en un área de amenaza natural, era deber del promotor identificar a través de un estudio de riesgo de detalle su impacto, al igual que adoptar las medidas para mitigar o eliminar el riesgo, como en efecto lo hizo, pues aportó el respectivo estudio de riesgo, en el que se determinó que aun cuando el predio se encontraba ubicado en áreas de amenaza natural conforme al POMCA, se identificaron las medidas de mitigación para eliminar el riesgo.
Adujo que con el estudio de riesgo demostró que los predios en los que se desarrollaba el proyecto Basilio estaban fuera de la faja paralela de 30 metros de la Ciénaga de la Virgen, cuya conclusión también se advierte del concepto técnico 511 de 2 de septiembre de 2024, elaborado por CARDIQUE, según el cual los predios no se encuentran en la zona de ronda hídrica de la Ciénaga de la Virgen.
Manifestó, respecto de la contradicción advertida por el Tribunal en los conceptos técnicos realizados por CARDIQUE en los años 2023 y 2024, frente a la ubicación del proyecto en zonas de recuperación de 15 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ciénaga de la Virgen, delimitadas por la Resolución 0721 de 31 de julio de 2002, que en el documento que se aportó al proceso el 27 de agosto de 2024, la autoridad ambiental revisó, entre otros documentos, el Oficio 1741 de 15 de junio de 2023 y concluyó lo siguiente: «[…] R. De acuerdo con las determinantes ambientales de CARDIQUE y la zonificación de manglares, aprobada mediante Resolución No. 0721 del 31 de julio de 2002 del entonces Ministerio del Medio Ambiente, la zona referenciada, no se superpone con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen.
Es importante aclarar que actualmente la Corporación cuenta con la zonificación de manglares aprobada mediante la Resolución No. 0721 del 31 de julio de 2002 del Ministerio de Ambiente, en la cual, el área de referencia no se encuentra zonificada. Y más adelante, en respuesta a la inquietud “En caso de existir, ¿Cuáles son los potenciales impactos sobre el equilibrio ecológico de la ciénaga de la Virgen y sus ecosistemas, en especial, de las especies endémicas que lo habitan?, contesta: “R. El área de estudio no se superpone con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen” Así mismo, en respuesta a la inquietud sobre ¿Cuáles serían las medidas de prevención y/o mitigación que deberían adoptarse para evitar un eventual daño ambiental?, respondió: “R. Con la finalidad de evitar un eventual daño ambiental en el sitio, se deberá garantizar el cumplimiento de cada una de las medidas de manejo ambiental propuestas, en su proyecto constructivo.
Es decir, que para la perdida de cobertura se deberán garantizar las medidas de compensación, acorde con el Manual de Compensación del Componente Biótico; para el posible desplazamiento de la fauna asociada a las coberturas, se deberá tener en cuenta el protocolo para manejo de fauna; para los vertimientos, se deberá solicitar el permiso de vertimiento, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1076 de 2015.
Es de anotar que, en el caso de que se manejen Residuos de Construcción y Demolición - RCD, se deberán cumplir los requerimientos normativos que regulan dichas actividades, 16 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre otros, que se requieran para la ejecución del citado proyecto […]».
Señaló que, además de las pruebas que sustentaban que el predio no afectaba la Ciénaga de la Virgen, en el expediente existían permisos otorgados por CARDIQUE, como autoridad ambiental competente, en el que se posibilitó el desarrollo del proyecto Basilio y se establecen unas medidas de mitigación de impactos ambientales, los cuales no fueron revisados por el Tribunal al momento de sustentar la aplicación del principio de precaución. Resaltó que el riesgo de inundación podía ser mitigado con la nivelación del terreno, además de que los predios están por fuera de la franja de 30 metros y de la zona de recuperación, por lo que no era cierto que el proyecto invadiera la ciénaga o sus áreas de protección, lo que significaba que no existían riesgos probados de afectación a la Ciénaga de la Virgen.
Adujo que el Tribunal no valoró las pruebas relacionadas con la existencia de medidas compensatorias, esto es, la Resolución 0122 de 31 de enero de 2023, por la cual se autorizó un aprovechamiento forestal dentro de los predios que conforman el proyecto Basilio, así como el Oficio 0274 de 9 de febrero de 2023, por el cual se determinó que era viable la inscripción en el programa de manejo generador 17 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RCD – Proyecto Basilio, en concordancia con la Resolución 1257 de 2021 del MADS, medidas que fueron traídas a colación por CARDIQUE en su Concepto Técnico de 27 de agosto de 2024 y que, en su sentir, se omitieron por completo.
Adujo que frente a la medida de suspensión de obras debía evaluarse el criterio de proporcionalidad, pues «cualquier orden que se adopte debe considerar los efectos frente a las personas sobre las que recae, y cualquier otro tercero que pueda verse afectada por la misma». Señaló que para el 25 de septiembre de 2024 ya se habían construido 15 pisos de la edificación y estaba en ejecución el piso 16; además de que se ejecutaron las medidas de mitigación de amenazas que sugirió el estudio de gestión del riesgo del año 2022, conforme lo señaló el informe de interventoría 17, el que se elaboró entre el 16 de agosto y el 15 de septiembre de 2024.
Destacó que la suspensión indefinida de la obra podría frustrar el proyecto, el cual ya contaba con una inversión de $40.728.418.753; además de que las torres 1 y 2 contaban con 111 vinculados, en calidad de inversionistas, y 107 trabajadores con sus respectivas familias. 18 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el auto objeto de recurso desconoció la firmeza del auto de 26 de abril de 2024, a través del cual ya había denegado la medida cautelar, pues decretó la medida con base en hechos y pruebas que ya habían sido objeto de análisis y pronunciamiento por parte del Tribunal.
Destacó, frente a lo anterior, que el Tribunal cambió inexplicablemente de criterio respecto del contenido del Oficio 1741 de 2023 en relación con los mismos hechos expuestos en la solicitud de medida cautelar incluida en la demanda y resuelta en providencia de 26 de abril de 2024. Sostuvo que el Tribunal no adoptó la medida cautelar con base en «medios de prueba adicionales», pues la única prueba distinta fue el informe de cumplimiento de 27 de agosto de 2024, elaborado por CARDIQUE, el cual, en todo caso, concluía que «el área de estudio no se superpone con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen», por lo que estimó que con dicha decisión se le vulneró el derecho al debido proceso y a la igualdad.
Indicó que la medida cautelar «no atendió a la diferencia que exige el ejercicio de la discrecionalidad técnica», pues se decretó sin contar con argumentos técnicos distintos a los alegados en la primera 19 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de medida cautelar, la cual se negó, además de que no atendió a los criterios fijados jurisprudencialmente para desestimar las conclusiones técnicas dadas por entidades públicas.
Agregó que el concepto técnico de 27 de agosto de 2024, el cual se practicó como prueba dentro del proceso, era una manifestación del criterio técnico de la administración que el Tribunal desestimó sin mayor reflexión «simplemente acudiendo a un “documento” (no concepto técnico) previo, que no contiene contradicción alguna». Señaló que al proceso no se vinculó al propietario del predio y actual titular de la licencia urbanística, esto es, el Fideicomiso Fiduoccidente Proyecto Basilio, cuya vocera y administradora era la sociedad Fiduciaria de Occidente, por lo que era el directamente afectado con la orden de suspensión, además de que ello le generó un grave perjuicio, dado que no había podido ejercer su derecho a la defensa y contradicción. Finalmente, sostuvo que la medida cautelar objeto de recurso se decretó sin tener en cuenta lo previsto en el artículo 230 del CPACA, dado que «el Juez no se puede arrogar la facultad de adoptar una medida de naturaleza precautelativa cuando implica una facultad 20 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discrecional de la Administración, sino que debe ordenar a la autoridad hacerlo».
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA16 Al entrar a resolver el asunto, la Sala advierte que el 9 de octubre de 202517 el apoderado de la parte recurrente desistió del recurso de apelación interpuesto contra el auto de 20 de septiembre de 2024, al considerar que se configuró un hecho superado, habida cuenta que el 8 de octubre de este año el Tribunal ordenó levantar la medida cautelar decretada.
Para el efecto, señaló que el Tribunal, el 30 de julio de 2025, realizó de oficio una inspección judicial a los predios donde está ubicado el proyecto Basilio, con el objeto de «determinar la distancia de los predios respecto de la zona de protección, conservación o recuperación de la Ciénaga de la Virgen y si se superponen o no con la faja paralela de ese cuerpo de agua».
Sostuvo que les solicitó a los funcionarios de CARDIQUE identificar exactamente dónde estaba ubicada la faja paralela, la zona de 16 Mediante auto de 29 de mayo de 2025, visible en el índice 20 del expediente digital, la Sala aceptó el impedimento del consejero Germán Eduardo Osorio Cifuentes y, en consecuencia, lo separó del conocimiento del proceso de la referencia. 17 Escrito visible en el índice 53 del expediente digital. 21 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservación aferente y el cauce permanente de la ciénaga de la virgen; además de que tuvo en cuenta la intervención del señor Juan Sebastián Vitola Villeros, ingeniero ambiental que participó en la elaboración del concepto técnico rendido por la firma Asesorías y Desarrollos Ambientales S.A.S., el cual fue aportado en la contestación por la Fiduciaria de Occidente.
Adujo que una vez escuchadas las intervenciones se inició un recorrido por la obra, zonas colindantes con terrenos de terceros y el punto cercano con la Ciénaga de La Virgen, para efectos de la medición con cinta métrica lineal desde la finalización del concreto del segundo edificio de la construcción del proyecto Basilio hasta el primer cuerpo de agua cercano a la Ciénaga de la Virgen, la cual arrojó como resultado 36 metros de distancia. Respecto de la ubicación de los predios en zona de protección, conservación o recuperación de la Ciénaga de la Virgen, el Tribunal consideró, en el auto que dispuso levantar la medida cautelar decretada, lo siguiente: «[…] En la referida providencia, el despacho manifestó que le generaba dudas que Cardique llegara a conclusiones distintas respecto de la ubicación del proyecto con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen.
Basándose en ambos casos en la zonificación de manglares aprobada mediante Resolución No. 0721 del 31 de julio de 2002. 22 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el Oficio No. 1741 del 15 de junio de 2023, la entidad concluyó que, de acuerdo con la cartografía de zonificación de manglares, los predios se superponen con zonas de recuperación de Ciénagas de la Virgen y Juan Polo.
Mientras que, en el informe rendido el 27 de agosto de 2024 concluyó que los predios no se superponen con zonas de recuperación de ese cuerpo de agua. Escuchadas las declaraciones que se recibieron en la audiencia de pruebas, antes relacionadas, es posible inferir que la ubicación de los predios respecto de la ciénaga de la Virgen depende mucho de la escala que se utilice en los sistemas de identificación geográfica.
Una es la escala utilizada por Cardique y otra la utilizada por el promotor de la obra que, por lo general, es menor y más cercana al resultado real. El director de Planeación de Cardique explicó que estas áreas de protección están sujetas a verificación, una vez el promotor o desarrollador de los proyectos entreguen un estudio de riesgo que permitan mitigarlos.
Entonces, se trata de riesgos que son susceptibles de mitigación, cuando se trate de proyectos ubicados en una zona que se encuentre bajo esa denominación. Por su parte, el exsubdirector de gestión ambiental de Cardique explicó que, según el POMCA, los predios se encuentran en zona de recuperación por inundación. Que es una connotación diferente a la que se venía manejando con la unificación del manglar y que ellos fundamentaron el estudio en el POMCA.
Este plan trae unos lineamientos para mitigar las posibles restricciones o impactos ambientales. En ese orden, el despacho puede concluir que no se trató de una contradicción por parte de Cardique. La diferencia consistió en que en el segundo informe se armonizó la zonificación de manglares, aprobada mediante Resolución No. 0721 del 31 de julio de 2002 del entonces Ministerio de Ambiente, con las determinantes ambientales contenidas en el POMCA de Cardique.
De ese análisis se concluyó que los predios no se superponen con zonas de recuperación de la Ciénaga de la Virgen […]». Frente a la superposición de los predios con la faja paralela de la Ciénaga de la Virgen, el Tribunal adujo que en la inspección judicial los funcionarios de CARDIQUE explicaron que una cosa era la 23 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implantación del proyecto y la otra la del lote, por lo que era posible que hubiere una afectación sobre el lote y no sobre el proyecto, es decir, que podía presentarse una afectación sobre los predios y no sobre la obra.
Al respecto, el Tribunal consideró lo siguiente: «[…] Otro aspecto que debía revisarse, según el auto en el que se decretó la medida cautelar, consistía en la ubicación del proyecto respecto de la ronda hídrica de la Ciénaga de la Virgen. En esa providencia se precisó que para la fecha en que se presentó la solicitud de licencia de construcción (1º de diciembre de 2022) la Resolución No. 622 del 25 de junio de 2021, por la cual se adopta el acotamiento de la ronda hídrica se encontraba suspendida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
A pesar de la suspensión de dicha resolución, se aplicaban las determinantes ambientales contenidas en la Resolución 0944 del 14 de diciembre de 2020. Este acto administrativo determinó para todos los cuerpos de agua permanentes, en jurisdicción de Cardique, la identificación de una faja de 30 metros paralela a los límites permanentes de todos los sistemas lénticos y lóticos.
Determinación que estaría vigente hasta tanto se hiciera el acotamiento específico de las rondas. En el informe presentado por Cardique el 27 de agosto de 2024, se indicó que había áreas de los predios en los que se desarrolla el proyecto Basilio que sí presentaban una afectación respecto de la ronda hídrica de la Ciénaga de la Virgen.
Los predios identificados con matrícula inmobiliaria No. 060-226923 y 060- 46911 presentaban porcentaje de afectación del 8, 14% y 10,70% respecto de la faja paralela de ese cuerpo de agua. A su vez, se destaca que Cardique, mediante Resolución No. 1534 del 20 de septiembre de 2024, archivó la queja presentada el 26 de junio de 2023 por el señor Manuel Páez Ramírez, quien funge como apoderado de la parte demandante en esta acción popular.
La autoridad ambiental fundamentó su decisión en el Concepto Técnico No. 511 del 2 de septiembre de 2024. En este informe concluyó, expresamente, que los predios con matrícula inmobiliaria 060-46911, 060-226924 y 060-226923 no se encuentran en zona de ronda hídrica de la ciénaga de la Virgen. (…) 24 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisamente, en el auto del 20 de septiembre de 2024, el despacho advirtió que no se sabía con certeza si la totalidad del área construida o por construir del proyecto Basilio abarcaba la parte del predio ubicada sobre la faja paralela.
Con el fin de despejar esas dudas, fue que se decretó la inspección judicial a los predios donde se construye el proyecto Basilio. En la diligencia que tuvo lugar el 30 de julio de 2025, se midió con cinta métrica lineal la distancia desde la finalización del concreto del segundo edificio de la construcción, hasta el primer cuerpo de agua cercano a la Ciénaga de la Virgen.
Esta medición arrojó como resultado 36 metros de distancia. También se midió la distancia desde la finalización del concreto del primer edificio, hasta el primer cuerpo de agua cercano a la Ciénaga de La Virgen. Esta medición arrojó como resultado 71 metros de distancia […]». Finalmente, en la providencia que dispuso levantar la medida cautelar decretada se sostuvo que no compartía los argumentos expuestos por la parte actora, en el sentido de que la medición que se realizó en el curso de la inspección judicial carecía de rigor técnico y valor probatorio, pues dicha medición correspondía a una prueba que, valorada en su conjunto con las demás, le permitían al Tribunal afirmar que la construcción del proyecto Basilio no se superponía con zonas de recuperación de la ciénaga de la Virgen, ni estaba ubicado en zona de ronda hídrica de ese cuerpo de agua.
De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que como la medida cautelar decretada en auto de 20 de septiembre 2024 fue levantada por el Tribunal en providencia de 8 de octubre de 2025 y, por ende, ya no produce efecto alguno, resulta inane cualquier 25 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento que se efectúe respecto del recurso interpuesto contra la misma, pues el mismo carece de objeto y, en consecuencia, releva a la Sala de referirse al desistimiento de dicho recurso.
En consecuencia, la Sala declarará la carencia de objeto del recurso de apelación interpuesto contra la medida cautelar decretada por el Tribunal en auto de 20 de septiembre de 2024, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera R E S U E L V E: DECLARAR la carencia de objeto del recurso de apelación interpuesto por la sociedad GRUPO SOLERIUM S.A.S contra el proveído de 20 de septiembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través del cual se decretó una medida cautelar.
Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 26 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2023-00326-01 Actora: DARLEVYS ROJAS PAREDES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 30 de octubre de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.