www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala Accionado: Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección C Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Decisión: Se niegan las pretensiones de la acción presentada por no configurarse los defectos alegados. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela presentada por la señora Carolina Sanabria Ayala, quien actúa en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la dignidad, la igualdad, el trabajo, así como también, de los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formalidades, ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 13 de marzo de 2024, dentro del proceso de reparación directa con radicado 85001- 23-31-000-2009-00024-02.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La señora Carolina Sanabria Ayala, fungió como asesora de la Procuraduría General de la Nación en la regional de Casanare, desde el año 2003. La accionante expuso que fue víctima de acoso laboral por parte de su jefe y compañeros de trabajo, lo que le causó estrés y depresión, razón por la cual fue incapacitada en diferentes ocasiones.
El 25 de julio de 2007, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá diagnosticó a la señora Sanabria Ayala con trastorno mixto de ansiedad y depresión, y la calificó con una pérdida de capacidad laboral del 19,20%, la cual fue posteriormente modificada al 21,30%. El médico tratante y los especialistas en salud ocupacional de su administradora de riesgos recomendaron mejorar el ambiente laboral o reubicar a la actora; sin Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 embargo, la entidad ignoró estas advertencias, lo que deterioró su salud y afectó sus relaciones familiares.
El 26 de enero de 2009, la señora Sanabria Ayala presentó una demanda de reparación directa para que se declarara la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación y se ordenara el pago de los perjuicios ocasionados por la omisión de la entidad en adoptar medidas para prevenir su enfermedad. El Tribunal Administrativo de Casanare en sentencia1 del 23 de mayo de 2013 accedió parcialmente2 a las pretensiones de la actora.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia del 19 de julio de 2022, revocó la decisión anterior, declaró la ineptitud sustantiva de la demanda y señaló que se configuró el fenómeno de la caducidad. La accionante interpuso una acción de tutela3 contra la sentencia del 19 de julio de 2022, que anuló la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare.
La demandante alegó que se interpretó erróneamente el artículo 137 del CCA y se desconoció el precedente judicial de la sentencia de 7 de febrero de 2018, que permitía la reparación directa por daños derivados de acoso laboral. El 17 de abril de 2023, la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo argumentando que no se demostraron los defectos alegados.
El 13 de diciembre de 2023 la Sección Cuarta revocó la sentencia de tutela de primera instancia y argumentó que se vulneró el derecho al debido proceso y el acceso a la justicia al apartarse del criterio jurisprudencial sobre la reparación directa por daños sufridos por empleados públicos. Consideró que no podía emitirse una decisión inhibitoria por indebida escogencia de la acción, pues con ello se privaba a la demandante de un mecanismo para solicitar el resarcimiento por acoso laboral, con lo que se configuró una violación directa de la Constitución. El ad quem de tutela anuló la sentencia del 19 de julio de 2022 y ordenó que se dictara una decisión de reemplazo que hiciera referencia a las pretensiones de falla del servicio de la Procuraduría por no prevenir la enfermedad profesional de Carolina Sanabria Ayala.
Finalmente, mediante providencia del 13 de marzo de 2024 la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado, en cumplimiento de la orden de tutela, profirió una decisión de reemplazo en la que ordenó revocar la sentencia del 23 1 Expediente 85001-23-31-000-2009-00024-00, aplicativo SAMAI. 2 El Tribunal consideró que los testimonios rendidos en el proceso acreditaron que una procuradora regional devolvía sin fundamento alguno los proyectos presentados por la actora y adicionalmente, que también fue objeto de discriminación y malos tratos por parte de otros dos procuradores regionales, sin que la entidad adoptara medidas pata mejorar el ambiente laboral, ni previniera la enfermedad profesional de la accionante, o la posibilidad de reubicarla. 3 Expediente 11001-03-15-000-2023-01202-00/01, aplicativo SAMAI.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que había sido favorable a la accionante y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 2.2.
Fundamentos jurídicos La parte accionante sostuvo que, de acuerdo con la normativa vigente era necesario eliminar toda forma de discriminación, violencia y acoso contra la mujer. Citó entre otras, de manera general, el artículo 53 constitucional, las leyes 1010 de 2006, 2365 de 2024 y 1952 de 2019, en lo referente al acoso laboral y sexual, además de distintas convenciones interamericanas relativas a dichas temáticas.
Aunado a lo anterior, expuso los criterios de equidad de la Comisión Nacional de Género Rama Judicial Colombia 2011 y la herramienta virtual “lista de verificación” de esta del año 2018. Por lo anterior, manifestó que se debía aplicar a su caso el control de convencionalidad, pues con la providencia del 13 de marzo de 2024 proferida por la autoridad judicial accionada, presuntamente se incurrió en los siguientes defectos: 2.2.1.
Defecto por violación directa de la Constitución. En cuanto a esta causal específica de procedibilidad, adujo que, en su criterio, la decisión no había protegido sus derechos fundamentales como mujer acosada laboralmente, desatendiendo la garantía constitucional y convencional que reviste al enfoque de género. 2.2.2. Desconocimiento del precedente.
Al respecto señaló que en la providencia objeto de la acción de tutela se desconocieron los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado: sentencia de reparación directa proferida el 13 de marzo de 2024 dentro del proceso con radicado 25000-23-26- 000-2012-00475-01 (68409); sentencia de tutela de 29 de abril de 2021, radicado 11001-03-15-000-2021-00217-00; sentencia de tutela de 11 de septiembre de 2023, radicado 13001-23-33-000-2023-00038-01; sentencia de tutela de 19 de agosto de 2010, radicado 25000-23-15-000-2010-01304-01; sentencia de tutela del 5 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2014-03524-00; sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho de 17 de mayo de 2018 radicado 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13); sentencia de tutela de 17 de enero de 2019, radicado 41001-23-33-000-2018-00327-01.
Adicionalmente, hizo referencia a criterios orientadores de género establecidos por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia STC7683/2021 y por la Corte Constitucional en la sentencia T – 022 de 2022. 2.2.3. Defecto fáctico. Según la accionante se debió valorar las pruebas con una perspectiva de género, y, en tal sentido, debió recurrir a la prueba indiciaria o al decreto de pruebas de oficio.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2.3. Pretensiones La parte accionante solicitó: «.4.1. APLICAR CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD con fundamento en las normas relacionadas en el numeral «5.2» del presente escrito de tutela, para que el Juez Constitucional por fallo de tutela garantice la aplicación del Enfoque de Género a mi proceso judicial que conduzca a la protección efectiva de mis Derechos Humanos, Constitucionales y Fundamentales como Mujer violentada en su lugar de trabajo; cuales son: 4.1.1.
De la Constitución Política: Prohibición de tratos Inhumanos o Degradantes (12); Igualdad (13); Trabajo (25); Debido Proceso (29); No discriminación a la mujer (43); Principios Fundamentales del Trabajo de: igualdad de oportunidades, situación más favorable en caso de duda, primacía de la realidad, protección especial a la mujer, no menoscabo a la dignidad humana (53);
Interpretación conforme a tratados DDHH (93); Prevalencia del Derecho Sustancial (228), y Acceso a la Justicia (229). 4.1.2. Declaración Universal DDHH: Prohibición de tratos inhumanos o degradantes (5); Igualdad (7); Recurso Efectivo Judicial (8), y Condiciones Satisfactorias de Trabajo (23). 4.1.3. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley 74/1968): Garantías sobre recurso efectivo contra violaciones cometidas por funcionarios oficiales (2);
Prohibición de tratos degradantes (7); Acceso a Funciones Públicas (25), y Derecho a la Igualdad y Prohibición de Discriminación (26). 4.1.4. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW 1979) - Ley 51 de 1981 y su protocolo con la Ley 984 de 2005. Recomendaciones del Comité CEDAW Nº 19 y Nº 33. 4.1.5.
Declaración de Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Violencia sobre la Mujer – Resolución 48/104 (1993). 4.1.6. Convenio OIT 111 (Ley 22 de 1967) sobre la discriminación en empleo y ocupación; Convenio OIT 190 sobre la eliminación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, y Recomendación 206 de 2019 OIT. 4.1.7. Declaración Americana de los Convención Americana de los derechos y deberes del hombre: arts. 2 (igualdad) y 18 (justicia y recurso efectivo). 4.1.8.
Convención Americana sobre DDHH: arts. 24 (igualdad) y 25 (protección judicial). 4.1.9. Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer «Convención de Belem do Para» (1994) Ley 248 de 1995. 4.1.10. Normativa sobre sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres (Ley 1257 de 2008). 4.1.11.
Política de Igualdad del Poder Judicial expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de Colombia (Acuerdo No. PSAA08-4552 de 2008). Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5
4.2. CUMPLIR EL DEBER PROACTIVO DE PROTECCIÓN MULTINIVEL PRO-FÉMINA y, en consecuencia, DECLARE NULA, SIN VALOR NI EFECTO, la Sentencia de segunda instancia de 13 de marzo de 2024, proferida por la SUBSECCIÓN C - SECCIÓN TERCERA - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, dentro de la acción de reparación directa N° 85001233100020090002402 (47816), promovida por CAROLINA SANABRIA AYALA contra la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. 4.3.
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a que en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas (o en otro razonable), la autoridad judicial accionada profiera sentencia de reemplazo con aplicación efectiva de la Perspectiva de Género dentro de la reparación directa N° 5001233100020090002402 (47816), con acatamiento de las disposiciones convencionales, constitucionales, legales y jurisprudenciales concretadas a las Metodologías Judiciales de Género relacionadas en el numeral «6.3.» del presente escrito de tutela: REGLAS DE BRASILIA de la Cumbre Judicial Iberoamericana 2008;
CRITERIOS DE EQUIDAD de la Comisión Nacional de Género Rama Judicial (CNGRJ) Colombia 2011; MÉTODO WOMAN QUAESTIO de la Cumbre Judicial Iberoamericana 2015; y HERRAMIENTA VIRTUAL «LISTA DE VERIFICACIÓN» 2018 (CNGRJ). 4.4. EXHORTAR a las autoridades judiciales, para que en lo sucesivo garanticen las disposiciones convencionales, constitucionales, legales y jurisprudenciales relacionadas con la aplicación efectiva del Enfoque de Género en las decisiones judiciales cuando sea del caso, tal y como, se hizo por el Consejo de Estado (CE) con la Sentencia de reparación directa de 13/03/2024: Radicado 25000232600020120047501 (68409)»)».
(Sic a toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida mediante auto del 12 de noviembre de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C como accionada y a la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Tribunal Administrativo del Casanare como terceros interesados en el resultado del proceso. 2.4.1.
La magistrada Aura Patricia Lara Ojeda, en su condición de integrante del Tribunal Administrativo del Casanare, rindió informe4 en el que señaló que dicha entidad no vulneró los derechos de la señora Sanabria Ayala. 2.4.2. La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, a través del consejero William Barrera Muñoz puso de presente que lo que perseguía el amparo solicitado por la actora era revivir el debate propio de las instancias ordinarias y recordó que este es el segundo amparo que impetra la accionante 4 Índice 8 del aplicativo SAMAI.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 para obtener una decisión favorable a sus decisiones. Por lo demás, dejó claro que no incurrió en los defectos alegados contra su providencia. 2.4.3.
La Procuraduría General de la Nación solicitó5 que sean negadas las pretensiones, puesto que la decisión adoptada por la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado se fundamentó en la falta de demostración de los hechos de la demanda. 2.4.4. El magistrado William Barrera Muñoz, en su condición de ponente de la providencia objeto de la acción de tutela rindió informe6 en el que solicitó que se declare la improcedencia de esta, pues no se cumplen los presupuestos generales y especiales de este mecanismo.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la Sección Tercera, Subsección C, al proferir la sentencia del 13 de marzo de 2024, incurrió en los defectos fáctico, de violación directa a la Constitución y de desconocimiento del precedente.
Previo a ello, se deberá determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia cuando se reprochan decisiones judiciales. 3.3. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5 Índice 9 del aplicativo SAMAI. 6 Índice 10 del aplicativo SAMAI.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados están plenamente identificados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la ejecutoria de la providencia cuestionada.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3.3.1.4. El asunto por resolver cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de una interpretación normativa y de una valoración probatoria inadecuada, con la que la providencia censurada supuestamente incurrió en los defectos fáctico, de violación directa de la Constitución y de desconocimiento del precedente. 3.4.
La violación directa de la Constitución como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial. En relación con esta causal específica de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: «[ ] Un defecto por violación directa de la Constitución se configura, entre otros eventos, cuando el juez ordinario toma una decisión que desconoce específicamente los postulados de la Carta Política, en perjuicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En otras palabras, dicho defecto se produce cuando se deja de aplicar una disposición constitucional en un caso concreto; cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución; o cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de los postulados superiores, siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.
Las providencias que incurren en este tipo de defecto no sólo vulneran el derecho al debido proceso de las partes involucradas en el trámite, sino que también desconocen la supremacía de la Constitución Política en el ordenamiento jurídico (art, 4º. CP), por cuanto se apartan de sus mandatos con base en argumentos infraconstitucionales.
A este respecto, cabe señalar que “el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares. Por ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados»7. 3.5.
El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Respecto de los requisitos específicos de procedibilidad, corresponde determinar si en el caso concreto se configuró un desconocimiento del precedente vinculante. En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4 de la Ley 169 de 1896 se consagró la regla de la doctrina probable. 7 Corte Constitucional, sentencia T – 587 del 21 de septiembre de 2017, magistrado ponente: Alberto Rojas Ríos.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición8, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical9, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior10.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso11.
De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de 8 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 9 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 10 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 11 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación12.
Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente13.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.6.
El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional1 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa2, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su 12 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 13 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva3, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»4.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. Ahora bien, es necesario poner de presente que, en los eventos en los que se ejerza la acción de tutela contra una providencia judicial el análisis es todavía más riguroso.
En ese sentido, en la sentencia SU 126 de 2022 se señaló: «1. La acción de tutela contra providencias de altas cortes solo procede en forma excepcionalísima. Esta corporación ha defendido que, por regla general, la acción de tutela no procede para cuestionar providencias judiciales, toda vez que estas gozan de presunción de acierto y legalidad, y se amparan en los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica[126].
Esta regla es aún más rigurosa tratándose de providencias proferidas por las altas cortes, dado que su labor hermenéutica como órganos de cierre permite la definición de criterios y la unificación de la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones. De ahí que se considere que la procedencia de la acción de tutela contra una providencia de alta corte es excepcionalísima, y requiere, no solo la satisfacción de las causales genéricas y específicas de procedibilidad, sino la demostración de una anomalía de tal magnitud que no pueda resolverse sino a través del amparo»14. 3.7.
Análisis del caso concreto En el caso concreto la señora Sanabria Ayala señaló que la sentencia del 13 de marzo de 2024 trasgredió los derechos fundamentales de la mujer víctima de violencia en su lugar de trabajo. Asimismo, enunció como desconocidas algunas providencias judiciales relacionadas con la aplicación efectiva del enfoque de género y expuso los conceptos enunciados en cada una de esas decisiones. 14 Corte Constitucional, sentencia SU 126 de 7 de abril de 2022, magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Además, insistió en que la decisión cuestionada no aplicó la perspectiva diferencial de género, incumplió con el deber general proactivo de protección multinivel «profémina» y no aplicó los criterios de identificación del caso y para el procedimiento judicial establecidos por la Comisión Nacional de Género de la Rama Judicial.
Por otra parte, manifestó que se debió recurrir a la prueba indiciaria y que se debieron decretar pruebas de oficio. Para efectos de determinar si existió una valoración probatoria arbitraria es necesario conocer el texto de la providencia objeto de la acción de tutela. En esta se señaló: «… De los dos grupos de testigos existe uniformidad en un aspecto fundamental: al hecho de que durante los años 2005 a 2007 la Procuraduría Regional del Casanare tenía un retraso de muchos procesos (1.800 según el dato proporcionado por uno de los testigos) y, por este motivo, hubo un incremento de metas que implicó una carga laboral excesiva y generalizada para todos los empleados y funcionarios.
En este aspecto todos los declarantes mantuvieron la misma línea de relato y coinciden, en este aspecto, con la prueba documental aportada. Según el dicho de todos los declarantes, la Procuraduría central exigía unas metas muy altas y los procuradores regionales –como titulares y responsables de la regional– ejercían mucha presión para el cumplimiento de metas, al punto que varios empleados presentaban estrés y preocupación. 18.1.
Sin embargo, en cuanto al alegado acoso laboral sufrido por Carolina Sanabria entre los años 2005 y 2007, no existe certeza de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrió, ni si, efectivamente, se presentaron conductas de acoso laboral por parte de los dos procuradores regionales, jefes de Carolina Sanabria. Las versiones de los testigos son disímiles en aspectos esenciales, tal como pasa a verse: (i) en cuanto al trato del procurador Laureano Manuel Sánchez hacia Carolina Sanabria: mientras el primer grupo señaló que el titular del Despacho era despectivo, irrespetuoso y con exigencias desequilibradas respecto de los demás empleados, el segundo grupo de trabajadores fue enfático en que la exigencia era generalizada, sin distinción y que, más que centrarse en exigirle a una persona, la presión era generalizada por el retraso y las metas misionales a su cargo.
En este aspecto, el testigo directamente vinculado a los hechos (el procurador Laureano Sánchez) aunque es testigo sospechoso, su dicho coincide con todos los testigos y con las demás pruebas aportadas, en cuanto al retraso de procesos y metas altas desde el nivel central. Esta disparidad hace que el alegado maltrato por exceso laboral sea una circunstancia vaga y de percepción personal de cada trabajador.
(ii) En cuanto a los alegados maltratos y actos discriminatorios de la procuradora regional Gloria Sonia Cuellar frente a Carolina Sanabria Ayala, mientras el primer grupo de testigos enfatizó en un trato irrespetuoso en las directrices y correcciones de la titular del Despacho y actos de discriminación por motivos religiosos, el segundo grupo se refirió a que el trato en la relación de subordinación cursó en términos de respeto e insistieron en que la exigencia laboral no podía ser vista como maltrato.
Y en cuanto a actos de discriminación por motivos religiosos, según el segundo grupo de testigos, aunque era evidente que un grupo profesaba Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 una confesión determinada, esto no fue motivo de imposiciones religiosas ni alteró las relaciones laborales, enmarcadas únicamente en metas y resultados.
(iii) Sobre actos de exclusión de la procuradora regional Gloria Sonia Cuellar para eventos por fuera de lo laboral, mientras el primer grupo planteó que Carolina Sanabria era una persona aislada de todos sus compañeros (incluida la titular del despacho) motivo por el que era retraída y nerviosa, el segundo grupo fue uniforme y detalló las actividades recreativas a las que asistió Carolina Sanabria y a la circunstancia de que las invitaciones eran para todos, sin distinción. Esta tercera disparidad hace que el alegado mal trato y discriminación por motivos religiosos o de otra naturaleza sea una circunstancia más de percepción personal que de hechos constatables, resultado de apreciaciones subjetivas y, en consecuencia, inverosímiles.
Las declaraciones de los testigos son, disímiles respecto de la existencia de conductas de acoso laboral por parte de los Procuradores Regionales de Casanare. Aunque los declarantes –de ambos grupos– coinciden en asegurar que Carolina Sanabria se sentía estresada, cambió su comportamiento con la llegada de Laureano Sánchez y era incapacitada constantemente (aunque muchos no conocían el motivo), se aprecian serias inconsistencias en los hechos narrados por los distintos declarantes.
Mientras el primer grupo de testigos afirmó que Carolina Sanabria sufría tratos discriminatorios, otros compañeros indicaron que la Procuradora daba el mismo trato a todos los funcionarios, exigía el acatamiento de metas para cumplir con los requerimientos de la Procuraduría General de la Nación, comunicaba las correcciones y asignaba las actividades a todos los funcionarios de la misma forma, y nunca presenciaron situaciones de acoso o discriminación por parte de los jefes.
Esta divergencia en un aspecto fundamental de los hechos no solo les resta credibilidad, sino que evidencia una inconsistencia que la Sala no puede pasar por alto, máxime si todos fueron testigos directos de las condiciones laborales de Carolina Sanabria, pues todos fueron empleados en la misma oficina durante los periodos en los que se alega el acoso laboral–.
De ahí que estas declaraciones no permiten concluir que se configuró un acoso aboral y, sobre todo, que la Procuraduría General de la Nación conocía y toleró estos comportamientos. Este último aspecto es esencial, porque los testigos no dieron cuenta de una queja particular y concreta de la funcionaria a los canales competentes para recibir esos reclamos –en este aspecto tampoco hay prueba documental que respalde este hecho–.
De las declaraciones tampoco se puede concluir que los daños reclamados se originaron únicamente en esos periodos, o por ausencia de reubicación de la funcionaria. En contraste, la prueba documental acredita que la demandante tenía diagnósticos psiquiátricos antes de esos periodos y que no se originaron única y exclusivamente en exigencias laborales.
Por tanto, la prueba testimonial no permite acreditar los hechos alegados en la demanda, pues en ella se advierten contradicciones y vacíos que hacen que algunos de los dichos sean inverosímiles, circunstancia que impiden darles credibilidad. 20. Examinados los hechos de la demanda, así como las pruebas documentales aportadas al proceso, Carolina Sanabria Ayala no acreditó en el proceso que hubiera formulado ante la dependencia de recursos humanos, comité de convivencia o al comité de mediadores de la entidad demandada, solicitud de investigación, peticiones, quejas o denuncias por el alegado acoso laboral que sufrió de parte de dos procuradores regionales que fungieron como sus jefes.
Luego, la demandante no hizo uso de los mecanismos que establece la Ley 1010 de 2006. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 21. Ahora, una vez la Procuraduría conoció las conclusiones presentadas en el informe del comité de salud ocupacional del Instituto de Seguro Social, que daban cuenta de un clima laboral difícil para Carolina Sanabria Ayala, quien además había sido diagnosticada con depresión mayor, inició a través de la Veeduría de la Procuraduría una investigación disciplinaria, de oficio, contra Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, Procuradora Regional de Casanare.
Esta investigación disciplinaria terminó el 24 de julio de 2006, mediante providencia que ordenó archivar definitivamente las diligencias, porque aunque el informe del comité de salud ocupacional concluye que en la Procuraduría Regional de Casanare existe un clima laboral que presenta una situación difícil, originada por la anterior administración y prolongada en la actualidad con la procuradora investigada, contexto que presenta deficiencias, esta situación constituía un transcurso hacia el restablecimiento de la confianza de los empleados, circunstancia que no encuadraba en falta disciplinaria alguna.
La decisión de archivo de la investigación agregó: “Siendo esto así, se encuentra que la actuación de la doctora Cuellar, conforme al escrito, consistente en la corrección de los expedientes, con las observaciones jurídicas pertinentes, si se hace dentro del respeto que se merecen los funcionarios, no constituye falta disciplinaria que deba ser investigada por este Despacho.
Por último, no está por demás advertir, que en este caso no hay una queja formal en contra de la doctora Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, ya que es ella motu proprio quien solicita se inicie una investigación lo que, a juicio de este Despacho, más que una desaprobación de la actuación de la jefe, es la voluntad de ella en aclarar una situación presentada de tiempo atrás”.
(negrilla fuera del texto). El 5 de marzo de 2007, la Veeduría de la Procuraduría, nuevamente, de oficio, inicia investigación disciplinaria contra Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, con fundamento en la documentación enviada por la Comisión de Carrera de la entidad demandada, donde puso en conocimiento posibles irregularidades “relacionadas con presunto acoso laboral” contra la servidora Carolina Sanabria Ayala.
Esta investigación terminó el 19 de junio de 2007, mediante decisión que ordenó archivar las diligencias porque el hecho no existió. Consideró que los testimonios recaudados coincidieron en afirmar que el trato y las relaciones de trabajo con la doctora Gloria Sonia Cuellar con los servidores públicos de su dependencia, y concretamente con la doctora Carolina Sanabria, son de respeto y cordialidad, y que se había desvirtuado el hecho cuestionado a la investigada.
Por lo anterior, consideró que las conductas investigadas y estudiadas no constituían acoso laboral a la luz de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 1010 de 2006. Al respecto la providencia puntualmente señaló: “En este momento es preciso hacer referencia a la ley de acoso laboral, la que en efecto intenta definir las modalidades de acoso, y las formas de prevención, corrección de comportamientos de esta naturaleza y que contempla sanciones cuando se establezca que configura la falta en cualquiera de las formas de agresión, maltrato, agravios, vejámenes, ofensas o tratos desconsiderados, en fin todo ultraje en el ámbito de las relaciones laborales públicas o privadas, y en el presente caso, como ya se plasmó de acuerdo al recaudo probatorio, estas conductas no existieron.
Consagra además la norma, que las conductas son sancionables cuando se tornan persistentes y demostrables en cuanto estén destinadas a infundir miedo, intimidación, temor o angustia y, en tanto se evidencie que esos comportamientos causen perjuicio laboral, que generen desmotivación en el Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 trabajo o la afectación física o sicológica en cuanto se menoscaba la autoestima y la dignidad de las personas, situaciones estas que, de acuerdo a las pruebas, tampoco se vislumbraron. 22.
Obra en el expediente copia del dictamen fundamento de la calificación de la pérdida de la capacidad laboral y determinación de la invalidez de Carolina Sanabria Ayala, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, elaborado el 19 de julio de 2007, el cual expone que el diagnóstico motivo de la calificación de Carolina Sanabria Ayala es una enfermedad profesional denominada “TRASTORNO MIXTO DE ANSIEDAD Y DEPRESIÓN”.
Señala que tuvo en cuenta la valoración de la ARP del Instituto de Seguros Sociales que dio como resultado: “TRASTORNO ANSIEDAD/DEPRESIÓN DE ORIGEN PROFESIONAL. HAY EXPOSICIÓN AL FACTOR DE RIESGO PSICOSOCIAL”. La Junta determinó que la demandante tenía una incapacidad permanente parcial laboral equivalente al 19,20%. De acuerdo con este dictamen, el trastorno de ansiedad y depresión sufrido por la demandante tiene un origen profesional con base en la valoración de la ARP, pero el dictamen no señala como fundamento de la enfermedad profesional conductas de acoso y hostigamiento laboral.
El 26 de octubre de 2007, el Instituto de Seguro Social concedió indemnización por incapacidad permanente parcial a Carolina Sanabria Ayala por $23.573.997, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 398 de 2007. 23. La apreciación de las pruebas en conjunto permite establecer que en este proceso no se acreditó que Carolina Sanabria Ayala hubiera sido sometida a conductas persistentes y demostrables, por parte de sus jefes o compañeros de trabajo, para infundir miedo, intimidación, terror y angustia, causar un perjuicio, generar desmotivación o inducir la renuncia. La servidora pública tampoco interpuso quejas ni formuló denuncias por el alegado acoso laboral de Laureano Manuel Sánchez Lora y Gloria Sonia Cuellar de Chavarro ante las autoridades competentes, no acudió al comité de mediadores de la entidad demandada para solucionar las situaciones que alegó constituían acoso laboral, ni hizo uso de los mecanismos que establece la Ley 1010 de 2006.
Además, la pérdida de la capacidad laboral permanente parcial de Carolina Sanabria Ayala determinada por Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, tuvo como fundamento una enfermedad profesional sin mencionar como fundamento conductas de acoso y hostigamiento laboral. Adicionalmente, las investigaciones disciplinarias adelantadas por la Veeduría -que posteriormente fueron archivadas- se iniciaron de oficio, primero, por solicitud de la Procuradora Regional de Casanare, como resultado de las conclusiones incluidas en el informe de salud ocupacional del Instituto de Seguro Social, que daban cuenta de un clima laboral difícil para Carolina Sanabria Ayala y con posterioridad, debido a las consideraciones que esta funcionaria incluyó en el recurso de apelación interpuesto contra una de sus calificaciones de desempeño. Así las cosas, en este proceso no se acreditó que los procuradores regionales de Casanare, Laureano Sánchez Lora y Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, jefes de Carolina Sanabria Ayala hubieran incurrido en conductas de acoso laboral de las contempladas en el artículo 7 de la Ley 1010 de 2006 contra la demandante.
Actuaciones de la Procuraduría Regional de Casanare frente a las incapacidades médicas sufridas por la demandante Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 24. La demanda también solicita el reconocimiento de perjuicios por la falla del servicio por omisión en que incurrió la Procuraduría General de la Nación, porque la entidad no realizó acciones tendientes a prevenir la enfermedad profesional que sufrió en la entidad donde laboraba y que le generó un trastorno mental y depresión mayor, la cual fue diagnosticada por la ARP del Instituto de los Seguros Sociales de Yopal.
Afirma que la entidad no realizó visitas a su sitio de trabajo, no realizó evaluaciones médicas ocupacionales a Carolina Sanabria y no tomó las medidas de control necesarias para evitar un riesgo profesional originado en los procesos de trabajo. Los hechos de la demanda señalan que, la señora Carolina Sanabria presentaba aislamiento con sus compañeros de trabajo, debido a que estos preferían evitar cualquier tipo de contacto con ella por temor a la jefe.
Que era ridiculizada por sus compañeros de trabajo, dado que en las reuniones de grupo ventilaban información de su vida privada. Que en varias oportunidades solicitó a la Procuradora Gloria Sonia Cuellar respeto y trato igualitario. Sostiene que la entidad nunca brindó una solución real y efectiva para el tratamiento y mejoría de la demandante. 25.
Tal como quedó expuesto atrás, en el proceso no se acreditó que los procuradores regionales de Casanare, jefes de Carolina Sanabria, hubieran incurrido en conductas de acoso laboral. En todo caso, una vez la procuradora Regional de Casanare conoció la primera incapacidad médica presentada por Carolina Sanabria en enero de 2006, por un término de 30 días, generada por el ambiente laboral que vivía la trabajadora, la entidad demandada realizó las siguientes actuaciones, las cuales quedaron documentadas y probadas en este proceso así: 25.1.
El 24 de enero de 2006, Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, Procuradora Regional de Casanare, solicitó al grupo de desarrollo de bienestar de personal de la Procuraduría, practicar una valoración médico- científica a Carolina Sanabria Ayala para determinar las causas de la incapacidad por trastorno médico depresivo mayor de 30 días, como parte de los programas de salud ocupacional que desarrollaba la Procuraduría, según da cuenta copia simple de la solicitud. 25.2.
El 3 de abril de 2006, Jorge Luis Gutiérrez, médico de salud ocupacional del Instituto de Seguro Social, administradora de riesgos profesionales de la Procuraduría General de la Nación envió a Claudia Lisbeth Carreño, responsable del programa de salud ocupacional de la Procuraduría, un concepto de salud ocupacional de Carolina Sanabria Ayala en el que recomendó continuar con el tratamiento médico y hacer intervención psicosocial a la jefe inmediata, según da cuenta copia simple del concepto. 25.3.
El 17 de abril de 2006, Glenia Espinosa Castro y Katherín Bautista Castro, psicóloga y trabajadora social, respectivamente, del grupo de desarrollo y bienestar de personal del Programa de Salud Ocupacional de la Procuraduría General de la Nación, entregaron el informe de las actividades hechas durante el 21 y 24 de marzo del mismo año, para el manejo del riesgo psicosocial en la regional de Casanare, que incluyeron, entre otras, capacitaciones sobre manejo y resolución de conflictos y comunicación asertiva, según da cuenta copia simple del informe.
El informe de las visitas realizadas en el mes de marzo de 2006, para detectar riesgos psicosociales en la Procuraduría Regional de Casanare señaló como “diagnóstico grupal” lo siguiente: Desde hace 6 meses, lo procesos (sic) de cambio que se han venido generando desde la actual administración orientada por la doctora Gloria Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Sonia Cuellar de Chaparro, se resalta la interacción con más libertad con los judiciales, la celebración de cumpleaños de todos los servidores, celebraciones de navidad y reuniones esporádicas con algunos funcionarios: estos cambios han sido sustanciales para las relaciones interpersonales de los funcionarios, pero no profundos, puesto que las secuelas generadas por la anterior administración no han sido subsanadas; la prevención, el temor, el rechazo y el aislamiento se siguen presentando en la atmósfera global y en especial con la Dra. Carolina Sanabria, quien a partir del segundo semestre del año 2005, le afloró un diagnóstico de depresión mayor, concepto emitido por el Dr. Javier Cuellar Vásquez, médico siquiatra de Saludcoop EPS, por la situación vivida con el Dr. Sánchez Lara y agravada con su actual jefe, generándole una incapacidad médica de 30 días …” Este informe adjunta la entrevista realizada a la señora Carolina Sanabria, por un tiempo de 2 horas, en la que Salud Ocupacional concluye que Carolina Sanabria necesita para su recuperación una red de apoyo que le permita minimizar su estado de estrés y de depresión, tanto a nivel familiar como laboral, que la gente le genere confianza y seguridad para el desarrollo de habilidades que le permitan mejorar su actitud frente al trabajo. 25.4.
En julio de 2006, Edilia Cristina Camargo Gil, asesora especialista en salud ocupacional del Instituto de Seguro Social, administradora de riesgos profesionales de la Procuraduría General de la Nación, identificó los factores de riesgo en la seccional Yopal e hizo recomendaciones para su manejo, incluido el riesgo psicosocial, según da cuenta copia simple del documento panorama general de agentes y factores de riesgos ocupacionales. 25.5.
El 22 de noviembre de 2006, Gloria Sonia Cuellar de Chavarro, Procuradora Regional de Casanare, convocó a los servidores públicos de esta seccional a la elección de representantes para el comité para la resolución de conflictos en situaciones de acoso laboral, según da cuenta copia simple del oficio n°. 4710. 25.6. El 6 de diciembre de 2006, la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación resolvió el recurso de apelación interpuesto por Carolina Sanabria Ayala contra la calificación anual de servicios correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de mayo de 2005 y el 3 de abril de 2006, modificó la calificación parcial de los factores de responsabilidad y organización del trabajo, y ordenó remitir copia del expediente a la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación por las consideraciones incluidas por la funcionaria -en el recurso de apelación- relacionadas con un presunto acoso laboral, según da cuenta copia simple de la resolución. 25.7.
El 21 de febrero de 2007, Wilson Contreras Pinto, médico laboral del Instituto de Seguro Social, recomendó a la Procuraduría Regional de Casanare adecuar el puesto de trabajo o reubicar a Carolina Sanabria Ayala, buscar alivio de la carga laboral y mejorar las condiciones del ambiente laboral, según da cuenta copia simple de la comunicación. 25.8.
El 24 de abril de 2007, Jorge Luis Gutiérrez, funcionario de la seccional Cundinamarca del Instituto de Seguro Social, solicitó a Isaías Tristancho, coordinador de salud ocupacional del Instituto de Seguro Social en la seccional Casanare, ajustar las recomendaciones para la Procuraduría Regional de Casanare, sobre el caso de Carolina Sanabria Ayala, pues la carga laboral de la funcionaria disminuyó y estaba en niveles aceptables en promedio con los demás funcionarios de la Procuraduría. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Sobre las recomendaciones para la doctora Carolina Sanabria el Instituto de Seguros Sociales puntualmente expuso: La Procuraduría General de la Nación, envió una comisión de abogados en el año 2006 para ayudar en la descongestión de expedientes que existían en la Procuraduría Regional del Casanare.
Por esta razón, la carga laboral disminuyó notablemente para todos los funcionarios de la Procuraduría. En el caso de la funcionaria Carolina Sanabria, la carga laboral disminuyó y se encuentra en niveles aceptables en promedio con el grupo de funcionarios de la Procuraduría Regional. Por lo tanto, ruego el favor corregir esta recomendación, ya sea inmediatamente o cuando realicen el seguimiento al caso.
Si la doctora Carolina Sanabria tiene más expedientes que el resto del grupo de abogados esto no es razón para considerar que tiene más carga laboral; sugiero verificar los niveles de productividad de la doctora Sanabria, con el resto del grupo. 25.9. El 6 de julio de 2007, Piedad Bossa Madrid, psicóloga especialista en salud ocupacional del Instituto de Seguro Social, elaboró el informe de riesgo psicosocial de la Procuraduría Regional de Casanare en el que identificó los factores de riesgo psicosocial y formuló recomendaciones y alternativas para controlar estos factores, En 2008, Leny Andrea Avellaneda también elaboró este informe de riesgo, según da cuenta copia simple de los informes. 25.10.
También se acreditó que la Procuradora Regional de Casanare envió memorandos a todos los abogados, incluida Carolina Sanabria Ayala, encaminados a mejorar la eficiencia laboral, con el fin de cumplir con las exigencias de descongestión implementadas por la entidad, repartió las actividades entre los funcionarios mediante actas, en las que no se evidencia un reparto desigual de las tareas asignadas. 26.
Los anteriores documentos públicos que no fueron tachados de falsos, dan cuenta de las actuaciones que la Procuraduría Regional de Casanare realizó una vez tuvo conocimiento de la primera incapacidad médica presentada por Carolina Sanabria en el mes de enero de 2006, generada por la situación laboral de estrés que vivía con su jefe y sus compañeros de trabajo, informó de ello al área de salud ocupacional del Instituto de Seguros Sociales, quienes actuaron mediante visitas al puesto de trabajo de Carolina Sanabria por parte de sicólogos y profesionales en salud ocupacional, entrevistas para indagar sobre su situación familiar y laboral y sobre el estrés que le generaba la carga de trabajo, la relación con la jefe y con sus compañeros de trabajo.
Además, estos profesionales impartieron recomendaciones a seguir frente a estos tres específicos puntos, medidas que fueron advertidas particularmente frente a Carolina Sanabria y frente a todo el grupo de trabajadores de la Procuraduría Regional de Casanare». Al analizar la providencia objeto de la acción de tutela la Sala advierte que no se configuraron los defectos alegados por las siguientes razones: En relación con el presunto desconocimiento del precedente es preciso poner de presente que las sentencias invocadas, que en su mayoría son de tutela, no tienen los mismos supuestos fácticos que el caso analizado por la Subsección C, de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Tampoco se trata de sentencias de unificación, ni se identificó la ratio decidendi omitida por parte de la Sección Tercera al momento de resolver el caso concreto. Simplemente se hizo referencia Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 a elementos generales de la protección de las mujeres frente al acoso laboral desde la perspectiva de género.
En ese orden de ideas, es evidente que no se incurrió en el defecto endilgado, puesto que no se demostró que se haya desconocido un precedente vinculante, lo que supone similitud fáctica y jurídica. En relación con el presunto defecto fáctico es preciso poner de presente que, en el escrito de tutela se solicitó la aplicación de pruebas indiciarias, sin que se haya establecido a partir de qué hecho conocido se materializó el hecho desconocido mediante una inferencia lógica.
Tampoco se demostró a través de qué pruebas de oficio se puso llegar a una decisión diferente y que las autoridades judiciales estuvieran obligadas a decretarlas. Tal como se advierte a partir de la transcripción la sentencia valoró dos conjuntos de declaraciones testimoniales rendidos en el proceso: un primer grupo que declaró que la demandante sufrió presiones laborales, exigencias, sobrecargas injustificadas y malos tratos por parte de los procuradores regionales Laureano Manuel Sánchez y Gloria Sonia Cuéllar entre los años 2005 y 2007, y un segundo grupo que manifestó que la carga laboral era alta y generalizada, pero que no se advirtieron malos tratos o irrespetos por parte de los superiores en relación con la hoy accionante.
Además, se tuvo en cuenta que todos los testigos pusieron de presente una situación generalizada de alta carga laboral entre los años 2005 a 2007, y se demostró que incluso se iniciaron investigaciones de oficio para determinar si se presentó alguna situación de acoso laboral. Luego, esta Sala considera que la valoración probatoria no fue arbitraria o caprichosa por lo que tampoco se puede considerar que se haya materializado un defecto fáctico.
Al respecto, se advierte que la parte accionante pretende reabrir el debate jurídico de instancia, conforme su propia valoración probatoria, lo que no se ajusta al análisis que se debe realizar en una acción de tutela. Cabe recordar que el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado.
Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso», lo que no sucede en el caso concreto. Por último, no se advierte que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado haya realizado una interpretación de la normativa que rige la valoración probatoria que sea manifiestamente contraria a la Constitución Política, o que haya dejado de aplicar una excepción de inconstitucionalidad evidente y que haya sido solicitada por la parte accionante, motivo por el cual tampoco se configuró la causal de violación directa de la Constitución Política.
En ese orden de ideas, se negarán las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06075-00 Accionante: Carolina Sanabria Ayala www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Carolina Sanabria Ayala, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: De no ser impugnada esta providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.