Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) Demandante: Claudia Patricia Barrantes Venegas Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Trabajo Asunto: Resuelve solicitud de suspensión provisional.

ACCEDE MEDIDA. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA–, la señora Claudia Patricia Barrantes Venegas, actuando en nombre propio, solicitó la nulidad de la Resolución Conjunta nro. 3380 del 22 de agosto de 2025, mediante la cual el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Minas y Energía dictaron disposiciones para hacer efectiva la retención y el pago de la cuota sindical por beneficio convencional en la industria del petróleo.

De manera subsidiaria, pidió que se anularan los artículos concretos respecto de los cuales se acreditara alguno de los vicios invocados. 2. La demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Conjunta nro. 3380 de 2025. Explicó que su artículo 2 ordenó a los contratistas de la industria del petróleo descontar del salario de los trabajadores beneficiarios de un convenio colectivo o laudo arbitral, afiliados o no al sindicato respectivo, una suma equivalente a la cuota ordinaria pagada por sus afiliados y trasladarla a la organización sindical beneficiaria. 3.

Señaló que el artículo 3 ibidem obligó a las empresas contratantes y contratistas a remitir periódicamente a las organizaciones sindicales listados con información de los trabajadores, entre ella, nombre, salario, cargo, instrumento colectivo aplicable, valor de la cuota retenida y causal de exclusión, cuando corresponda. 4. Explicó que el artículo 1 del Decreto Legislativo 284 de 1957 únicamente reconoce a ciertos trabajadores de contratistas el derecho a recibir los mismos salarios y prestaciones de los empleados de la empresa beneficiaria en la respectiva zona de trabajo.

En su criterio, esa equiparación no los convierte automáticamente en beneficiarios integrales de una convención colectiva. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) 5. Además, que el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 impone la cuota sindical a los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de una convención colectiva, supuesto que debe interpretarse en concordancia con los artículos 470 y 471 del Código Sustantivo del Trabajo, relativos a la adhesión voluntaria y a la extensión legal del instrumento colectivo.

Por ello, sostuvo que la resolución confundió la equiparación salarial y prestacional prevista en el Decreto Legislativo 284 de 1957 con la extensión de una convención colectiva y creó, mediante un acto reglamentario, una nueva hipótesis de descuento salarial. 6. Agregó que la medida desconoció los límites de la potestad reglamentaria y la reserva de ley, afectó la intangibilidad del salario y vulneró la libertad sindical negativa, al imponer una carga económica a trabajadores no afiliados sin autorización ni habilitación legal expresa. 7.

Respecto del artículo 3 ibidem, manifestó que la entrega de listados permite recopilar y circular datos personales, privados y, en algunos casos, información que revela o permite inferir la relación del trabajador con una organización sindical. A su juicio, la disposición vulneró los derechos a la intimidad y al hábeas data, porque no identificó una habilitación legal específica ni estableció garantías suficientes sobre la finalidad, el acceso, la confidencialidad y la seguridad de la información. Añadió que la divulgación de datos salariales y laborales podía afectar la libertad económica y la libre competencia. 8.

También cuestionó la intervención del ministro de Minas y Energía, Edwin Palma Egea, quien había presidido la USO, participó como viceministro del Trabajo en el primer proyecto regulatorio y posteriormente suscribió el acto demandado. Según afirmó, esas circunstancias debían examinarse para determinar si existió desviación de poder. 9.

Alegó, además, falsa motivación, porque las normas invocadas por la Administración no equiparan expresamente el reconocimiento de salarios y prestaciones con la condición de beneficiario integral de una convención colectiva ni autorizan el descuento en los términos previstos por la resolución. 10. Finalmente, sostuvo que el acto fue expedido irregularmente, pues las memorias justificativas no incorporaron estudios técnicos suficientes y las observaciones formuladas durante la consulta pública fueron respondidas mediante consideraciones generales o repetitivas. 11.

Con fundamento en lo anterior, pidió decretar la suspensión con carácter urgente, para evitar la continuidad de los descuentos salariales y la circulación recurrente de datos personales mientras se profiere sentencia. De manera subsidiaria, solicitó tramitar la medida conforme al procedimiento ordinario previsto en el artículo 233 del CPACA.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA 12. La demanda fue admitida el 5 de marzo de 2026 y en la misma providencia se ordenó acudir al trámite ordinario, previsto en el artículo 233 del CPACA1.

Dentro de la oportunidad correspondiente las entidades demandadas se pronunciaron de la siguiente manera. Ministerio del Trabajo2 13. Solicitó negar la suspensión provisional, porque no se acreditó una infracción manifiesta de las normas superiores, porque el acto se limitó a hacer efectiva una obligación preexistente derivada del Decreto Legislativo 284 de 1957, el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 y los artículos 362 y 400 del Código Sustantivo del Trabajo. 14.

Agregó que la resolución está amparada por la presunción de legalidad y que los cuestionamientos de la demandante exigen un análisis de fondo propio de la sentencia. También sostuvo que no se demostró un perjuicio irremediable, pues los efectos económicos del acto podrían repararse posteriormente. Finalmente, indicó que la regulación protege la sostenibilidad financiera de las organizaciones sindicales y fue expedida en ejercicio coordinado de las competencias de los ministerios involucrados.

Ministerio de Minas y Energía3 15. Solicitó rechazar de plano la suspensión provisional, afirmó que las medidas cautelares tienen carácter excepcional y que su procedencia exige verificar la apariencia de buen derecho, el peligro en la demora y la ponderación de los intereses involucrados. Que la parte solicitante debía presentar los elementos normativos, probatorios y argumentativos necesarios para establecer que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla y que, adicionalmente, la falta de protección cautelar podría ocasionar un perjuicio irremediable o tornar nugatorios los efectos de la sentencia. 16.

Sostuvo que la demandante se limitó a remitirse a las afirmaciones formuladas en la demanda, sin explicar suficientemente cuál era el fin específico que pretendía preservar, por qué resultaba necesario suspender un acto amparado por la presunción de legalidad ni cómo se satisfacía el juicio de proporcionalidad. Agregó que la medida cautelar no podía convertirse en un juzgamiento anticipado sobre la validez de la resolución. 17.

Adicionalmente, afirmó que no se acreditó la inminencia de un daño, la amenaza o vulneración de un derecho ni la infracción de una norma superior. Por 1 Véase el índice 00006 de SAMAI. 2 Véase el índice 00019 de SAMAI. 3 Véase el índice 00020 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) tanto, concluyó que la solicitud incumplió la carga argumentativa mínima necesaria para efectuar un examen de fondo y pidió su rechazo de plano. CONSIDERACIONES Régimen de las medidas cautelares – Suspensión provisional de los efectos del acto demandado 18.

El artículo 229 del CPACA prevé la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Establece que, cuando la parte presente una petición debidamente sustentada, mediante providencia motivada, el juez o magistrado ponente podrá decretar las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa esta decisión no implica prejuzgamiento. 19.

El artículo 230 ibidem establece que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, condicionándolas a que tengan relación directa y necesaria con las pretensiones, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la efectividad de la sentencia. 20. Los requisitos para decretarlas están previstos en el artículo 231, concretamente, para la suspensión previsional exige: i) que sea a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como transgredidas, o del estudio de las pruebas remitidas con la solicitud; y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la existencia de los perjuicios se acredite sumariamente. 21.

Esto significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en los requisitos exigidos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. El primero y más importante es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, y que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas. 22.

Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, es decir, que no debe ser evidente, palmaria o producto de la simple comparación, lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, que «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad tiene distintos niveles de profundidad, según la etapa en que se encuentre. 23.

Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso. 24.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Caso concreto 25. La demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Conjunta nro. 3380 del 22 de agosto de 2025, porque, a su juicio, el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Minas y Energía excedieron los límites de su potestad reglamentaria. Sostuvo que el acto no se limitó a facilitar la aplicación de una obligación prevista en la ley, sino que creó una nueva hipótesis de descuento salarial a cargo de trabajadores no sindicalizados de empresas contratistas de la industria del petróleo. 26.

El artículo 1 del Decreto Legislativo 284 de 1957 establece que, cuando una persona dedicada a la exploración, explotación, transporte o refinación de petróleo ejecute labores propias o esenciales de su actividad mediante contratistas independientes, los trabajadores de estos tendrán derecho a los mismos salarios y prestaciones de los empleados de la empresa beneficiaria en la respectiva zona de trabajo, de acuerdo con las leyes, los pactos, las convenciones colectivas y los laudos arbitrales. 27.

Para el Despacho es claro que la disposición extendió un beneficio –salarios y prestaciones– de los trabajadores de las empresas de este sector productivo a los de contratistas –terceros– que ejerzan esas mismas actividades. 28. Por su parte, el artículo 68 de la Ley 50 de 1990 dispone que los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de una convención colectiva deben pagar al sindicato, durante su vigencia, una suma equivalente a la cuota ordinaria con la que contribuyen sus afiliados. 29.

Las normas regulan supuestos relacionados, pero diferentes. El Decreto Legislativo 284 de 1957 consagra una regla especial de equiparación salarial y prestacional aplicable a ciertos trabajadores de contratistas de la industria petrolera. El artículo 68 de la Ley 50 de 1990 regula la cuota sindical exigible a los trabajadores no afiliados que se benefician de una convención colectiva.

Esta última disposición Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) debe interpretarse en concordancia con los artículos 470 y 471 del Código Sustantivo del Trabajo, que contemplan la aplicación del instrumento colectivo a trabajadores no sindicalizados por adhesión o por extensión legal. 30.

De la comparación inicial entre la Resolución Conjunta nro. 3380 de 2025 y las disposiciones referenciadas, se encuentra que el acto demandando modificó ese marco normativo. Su artículo 2 ordenó a las personas naturales y jurídicas contratistas descontar una suma equivalente a la cuota sindical ordinaria a los trabajadores beneficiarios de un convenio colectivo o laudo arbitral, independientemente de su afiliación, cuando desarrollen actividades remuneradas con salarios y prestaciones obtenidos mediante negociación colectiva. 31.

De esta manera, el acto acusado no se limitó a regular la forma de recaudo de una cuota sindical previamente causada, pues la ley no la creó para estos sujetos. En realidad, incorporó un supuesto adicional para exigirla: que las labores ejecutadas por el trabajador del contratista de las empresas de ese sector económico se remuneren con salarios y prestaciones derivados de la negociación colectiva.

Esa circunstancia no equivale necesariamente a que el trabajador sea beneficiario integral de una convención colectiva en los términos previstos por el legislador. 32. En efecto, una cosa es que el trabajador de una empresa contratista reciba, por mandato del Decreto Legislativo 284 de 1957, los mismos salarios y prestaciones reconocidos a los empleados de la empresa beneficiaria, y otra distinta que se encuentre cobijado por la totalidad de una convención colectiva y, por esa razón, deba pagar la cuota prevista en el artículo 68 de la Ley 50 de 1990. 33.

La equiparación legal de ciertos componentes de la remuneración no permite inferir, sin una disposición superior que así lo establezca, la extensión integral del instrumento colectivo ni la creación automática de una obligación de descuento salarial. 34. La potestad reglamentaria autoriza a la Administración a desarrollar las disposiciones superiores y a establecer los mecanismos necesarios para su aplicación. Sin embargo, no le permite ampliar su ámbito material, modificar los presupuestos definidos por el legislador ni crear obligaciones sustanciales nuevas.

En este caso, se infiere que bajo la apariencia de hacer efectivo el recaudo de la cuota sindical, los ministerios extendieron su exigibilidad a un supuesto no previsto expresamente en las normas invocadas como fundamento del acto. 35. La conclusión anterior no varía por el hecho de que la resolución haya sido expedida conjuntamente por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Minas y Energía. El principio de coordinación permite armonizar el ejercicio de competencias concurrentes, pero no habilita a las autoridades administrativas para ampliar el Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) contenido de la ley ni subsana un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. 36.

La extralimitación advertida también se proyecta sobre el artículo 3 del acto acusado. Esta disposición impuso a las empresas contratantes y contratistas el deber de elaborar y remitir periódicamente a las organizaciones sindicales listados individualizados de trabajadores, con el propósito de aplicar el descuento previsto en el artículo 2.

Se trata de una obligación instrumental que depende directamente de la ampliación reglamentaria antes identificada. 37. Lo mismo ocurre con el artículo 4, que remite a las normas sectoriales, los convenios colectivos, los laudos arbitrales y las actas extraconvencionales para determinar las labores comprendidas por el mecanismo. Esa disposición integra el sistema diseñado para ejecutar la obligación cuestionada y carece de autonomía frente a ella. 38.

En consecuencia, de la confrontación preliminar entre la Resolución Conjunta nro. 3380 de 2025 y las normas superiores invocadas se advierte que los ministerios excedieron su potestad reglamentaria. El acto no se limitó a desarrollar una obligación legal preexistente, sino que introdujo una nueva hipótesis de causación de la cuota sindical y estableció los deberes necesarios para hacerla efectiva. 39.

Aunque el vicio se manifiesta principalmente en los artículos 2, 3 y 4, la suspensión debe recaer sobre la resolución en su integridad. El artículo 1 se limita a definir el objeto del mecanismo regulatorio y el artículo 5 establece su vigencia. Ninguna de esas disposiciones conserva un contenido autónomo susceptible de aplicación una vez suspendidas las reglas sustanciales e instrumentales que conforman el acto. 40.

Por tanto, se decretará la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Conjunta nro. 3380 del 22 de agosto de 2025. Esta decisión responde a un análisis preliminar propio de la etapa cautelar y no implica prejuzgamiento sobre la legalidad definitiva del acto demandado. En consecuencia, se RESUELVE Primero. SUPENDER PROVISIONALMENTE los efectos de la Resolución nro. 3380 de 2025, «Por la cual se dictan disposiciones para hacer efectiva la retención y pago de la cuota sindical por beneficio convencional en la industria del petróleo», expedida por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Minas y Energía, según las consideraciones expuestas.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00030-00 (0042-2026) Segundo. RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Sonia Pachón Rozo, identificado con cédula de ciudadanía 52.152.968 y portadora de la tarjeta profesional 119.312 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio del Trabajo, conforme al poder que obra en el índices 00019 de SAMAI; y a Maria Fernanda Murillo Delgadillo, identificada con cédula de ciudadanía 1.052.387.031 y portadora de la tarjeta profesional 221.335 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Minas y Energía, conforme al poder que obra en el índices 00020 de SAMAI.

Tercero. REALIZAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

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