Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Matilde Beltrán Figueredo Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la UGPP contra la sentencia del 22 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal EICE En Liquidación—, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las 1 Folios 1 al 17 del cuaderno 1. 2 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Resoluciones 19788 del 28 de abril de 2006, expedida en cumplimiento de un fallo de tutela, por la cual le reconoció la pensión gracia a la señora Matilde Beltrán Figueredo, y 50480 del 27 de septiembre de 2006, por la cual se modificó la anterior, en el sentido de elevar la cuantía. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó ordenar la devolución de los dineros que se pagaron por concepto de dicho reconocimiento y condenar en costas a la accionada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante señaló los siguientes: i) Cajanal EICE En Liquidación, por medio de la Resolución 015662 del 17 de diciembre de 1999, confirmada por la 000937 del 27 de febrero de 2001, le negó a la señora Beltrán Figueredo el reconocimiento de la pensión gracia, por no acreditar veinte años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. ii) El 28 de abril de 2006, por medio de la Resolución 19788, modificada por la 50480 del 7 de septiembre de 2006, Cajanal, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Siete Penal del Circuito de Bogotá, el 8 de marzo de 2006, reconoció la pensión gracia a la accionada, efectiva a partir del 3 de noviembre de 1998. iii) La prestación fue reconocida pese a que la señora Beltrán Figueredo no reunía los requisitos exigidos, pues laboró como docente del orden nacional en el INEM Luis López de Mesa; por ende, existe una irregularidad manifiesta que contraría abiertamente el ordenamiento jurídico. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Como tales se señalaron las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1997 y 91 de 1989.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la entidad demandante expuso lo siguiente: i) La Resolución 19788 del 28 de abril del 2006, modificada por la 50480 del 7 de marzo del mismo año, por la cual se reconoció la pensión gracia a la señora Matilde Beltrán Figueredo resulta violatoria de la ley, toda vez que esta se encontraba vinculada como docente del orden nacional; es decir, que no cumple con lo previsto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. ii) La expedición de la mencionada resolución pasó por alto la exigencia de contar con 20 años al servicio de la docencia oficial municipal, departamental, distrital o nacionalizada, incurriendo en la prohibición contenida en el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. 1.2.
Contestación de la demanda2 El apoderado de la señora Matilde Beltrán Figueredo se opuso a las pretensiones de la demanda con el argumento de que las resoluciones enjuiciadas carecen de vicios de ilegalidad y son creadoras de una situación administrativa concreta y consolidada, y que el reconocimiento de la pensión obedeció al legítimo ejercicio de un derecho constitucional.
Propuso como excepciones las de legalidad de los actos acusados, confianza legítima, buena fe, innominada e ineptitud formal de la demanda. Respecto de esta última afirmó que la demandante se limitó a hacer un recuento histórico de las normas que regulan la pensión gracia, sin referirse en forma expresa al concepto de violación, como lo exige el artículo 164 del CPACA. 2 Folios 728 al 735. 4 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia concentrada proferida el 22 de febrero de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) En el expediente se encuentra probado que la señora la señora Beltrán Figueredo acreditó haber prestado sus servicios como docente del orden distrital únicamente durante 5 años, 3 meses y 6 días, entre el 12 de febrero de 1970 y el 18 de mayo de 1975; el tiempo restante fue laborado al servicio de la Nación. ii) Así las cosas, los actos administrativos infringieron las normas en que debían fundarse y, por lo tanto, debe ser declarada su nulidad, a pesar de que hayan sido expedidos en cumplimiento de una orden judicial de tutela. iii) No procede la devolución de las sumas pagadas por concepto de la pensión gracia, por cuanto la parte actora no demostró la ausencia de la buena de la accionada para obtener el reconocimiento de la prestación. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. El apoderado de la señora Matilde Beltrán Figueredo pidió que se revoque la sentencia y se desestimen las pretensiones de la entidad demandante. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) La ineptitud formal de la demanda, por la deficiente sustentación del concepto de violación, impedía desatar el litigio en la forma en que lo hizo el a quo. ii) Los actos administrativos acusados le crearon a la señora Beltrán Figueredo una situación administrativa concreta, derivada de la expresión de la voluntad de la 3 Folios 792 al 799. 4 Folios 802 al 813. 5 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Administración Pública, por lo tanto, están gobernados por el principio de legalidad, legítimos y emitidos con las formalidades legales, conforme a las leyes que los regulan y de acuerdo con la Constitución Política. iii) El reconocimiento y pago de la pensión se sustentó en el legítimo ejercicio del derecho de petición, cuya resolución era competencia exclusiva y autónoma de la entidad de seguridad social, que bien pudo negarla, pues el fallo de tutela del Juzgado 37 Penal del Circuito no ordenó reconocer la prestación, sino que amparó el derecho invocado.
Sin embargo, Cajanal, de manera autónoma, optó por reconocerla y pagarla por más de una década, limitándose, entonces, la actuación de la docente a pedir a la entidad un pronunciamiento sobre su solicitud pensional. iv) Si el Consejo de Estado desestima el anterior criterio, debe confirmarse el fallo del a quo y no condenar a la demandada a devolver suma alguna de dinero, teniendo en cuenta que el fallo de tutela no le impuso a Cajanal el sentido de la decisión y si, a pesar de esto, la entidad reconoció el derecho, mal podría, amparada en su propia culpa, pedir el reintegro de lo que la demandada ha recibido de buena fe. 1.4.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado5 solicitó revocar el numeral tercero de la sentencia y, en su lugar, acceder a la pretensión de restablecimiento del derecho, pues considera que la mala fe de la demandada se materializó en el momento en que prescindió del ejercicio de las acciones legales correspondientes que brinda la normatividad para solicitar la anulación del acto administrativo que consideraba lesivo de sus intereses y, actuando de manera contraria a la buena fe, a través de la acción de tutela, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. 1.4.3.
La UGPP6 pidió, igualmente, que se revoque el numeral tercero de la sentencia en cuanto al restablecimiento del derecho y la devolución de los dineros percibidos 5 Folios 814 al 819. 6 Folios 836 al 844. 6 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP por parte de la demandada, teniendo en cuenta que es evidente que esta no cumplía con los requisitos exigidos e incurrió en comportamientos de mala fe, en tanto que tenía conocimiento de que no procedía el reconocimiento de la pensión gracia y aun así, ante la negativa de la administración de acceder a lo pretendido, optó por utilizar el mecanismo excepcional de la acción de tutela para lograr a toda costa un beneficio al que no tenía derecho, a la luz de las disposiciones que regulan la materia. 1.5.
Alegatos de conclusión La UGPP y la accionada reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.7 1.6. El Ministerio Público No emitió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa La Sala advierte que el argumento expuesto por el apoderado de la señora Beltrán Figueredo en el recurso de apelación, relacionado con la ineptitud formal de la demanda, no puede ser analizado en esta instancia, toda vez que dicha excepción fue estudiada y decidida por el Tribunal en la audiencia inicial,9 en donde se concluyó que no había lugar a declarar su prosperidad, porque el escrito sí cumplía con el requisito establecido en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA.
Tal decisión 7 Folios 876 al 881 y 882 al 887, respectivamente. 8 Constancia secretarial obrante en el folio 888. 9 Folios 781 al 788. 7 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP no fue objeto del recurso de apelación y, por ende, quedó en firme.
Por lo tanto, no puede revivirse dicha discusión en esta etapa. 2.2. Problemas jurídicos A la Sala le corresponde determinar i) si la señora Matilde Beltrán Figueredo tiene derecho a la pensión gracia que le fue reconocida en virtud de una orden de tutela y, en caso de que la respuesta sea negativa, ii) si hay lugar a la devolución de los dineros pagados con ocasión del reconocimiento de dicha prestación. 2.3.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 192810 y 37 de 193311 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.12 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión 10 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 11 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 12 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP o recompensa de carácter nacional».13 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».14 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas 13 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 15 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».16 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:17 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,19 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:20 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».21 2.4.
Hechos probados ➢ Edad y tiempo de servicios 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - Conforme al Registro Civil de Nacimiento, la señora Matilde Beltrán Figueredo nació el 3 de noviembre de 1948.22 - De acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, D. C., el 11 de septiembre de 1998, la señora Beltrán Figueredo prestó sus servicios al Distrito Capital, como maestra de primaria, entre el 12 de febrero de 1970 y el 18 de mayo de 1975.
Fue nombrada por Decreto 092 de 1970 y se le aceptó la renuncia por medio del Decreto 676 del 30 de junio de 1975.23 - Según el certificado expedido por la División Administrativa de la Secretaría de Educación del Meta, el 6 de noviembre de 1998, la docente se vinculó al servicio de dicha entidad, en el INEM Luis López de Mesa, en virtud del nombramiento efectuado por Resolución 346 del 6 de febrero de 1975.24 ➢ Actuación administrativa - El 30 de abril de 2005, la señora Matilde Beltrán Figueredo peticionó ante Cajanal E.I.C.E. el reconocimiento de la pensión gracia.25 - El 26 de abril de 2006, mediante la Resolución 19788, Cajanal, dando cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Siete Penal del Circuito de Bogotá, radicado 00076-2006, que amparó los derechos fundamentales de petición, debido proceso, igualdad y seguridad social de la accionante, resolvió reconocer y ordenar el pago a su favor de una pensión gracia, a partir del 3 de noviembre de 1998, pero con efectos fiscales a partir del 8 de marzo de 2006, fecha en que la entidad se notificó del fallo de tutela.26 22 Folio 6 del cuaderno 1. 23 Folio 25 ibidem 1. 24 Folio 27 ibidem. 25 Información extraída de la Resolución 19788 del 28 de abril de 2006. 26 Folios 86 al 108 del cuaderno 1. 14 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 27 de septiembre de 2006, por Resolución 50480, Cajanal modificó la anterior decisión, en relación con la cuantía y la fecha de efectividad.27 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Teniendo en cuenta el recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala advierte que la señora Matilde Beltrán Figueredo no reunía los requisitos legales para acceder a la pensión gracia que le fue reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, como se analizará a continuación: i) La Secretaría de Educación de Bogotá, D. C., certificó que accionada laboró como maestra de primaria entre el 12 de febrero de 1970 y el 18 de mayo de 1975, nombrada por Decreto 092 de 1970, y que se le aceptó la renuncia por medio del Decreto 676 del 30 de junio de 1975.
De ello da cuenta la imagen: 27 Folios 150 al 154 ibidem. 15 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 16 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Pese a que el acto de nombramiento no obra en el plenario, la Sala puede inferir que se trata de una vinculación de carácter territorial, toda vez que fue anterior al proceso de nacionalización de la educación, dispuesto por la Ley 43 de 1975, fecha para la cual los docentes se dividían solamente en dos categorías: nacionales y territoriales.
Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989: 3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos. A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».28 Por ende, aunque este periodo resulta válido para el reconocimiento de la pensión gracia, solo abarca un lapso de cinco años y tres meses. ii) La Secretaría de Educación del Meta reportó que la señora Beltrán Figueredo se vinculó a la docencia en dicha entidad el 6 de febrero de 1975, en virtud del 28 Artículo 27. 17 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP nombramiento efectuado por la Resolución 346 [no se indica la fecha] para prestar sus servicios en el INEM Luis López de Mesa, y a la fecha de expedición de la certificación, el 6 de noviembre de 1998, se encontraba activa en el servicio.
Respecto de esta vinculación, tampoco se aportó al proceso copia del acto administrativo de nombramiento o del acta de posesión de la docente, no obstante, el carácter de dicha relación legal y reglamentaria es posible determinarla a partir de la naturaleza de la institución en la cual prestó sus servicios durante la mayor parte del tiempo que pretendió hacer valer para acceder a la pensión gracia. En efecto, esta Sección ha indicado que los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada [INEM] son del orden nacional, creados por el Decreto 1962 de 18 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 196929 dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país; igualmente, la aludida norma precisó que los INEM estarían a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
Textualmente, los artículos 1 y 3 ibidem dispusieron: Artículo 1. Establécese en el país la enseñanza media diversificada entendida como la etapa posterior a la educación elemental y durante la cual el alumno tiene oportunidad de formarse integralmente, a la vez que puede elegir entre varias áreas de estudio, la que más se ajuste a sus necesidades, intereses y habilidades Así, el alumno podrá ingresar a la universidad o desempeñar más efectivamente una determinada función en su comunidad. [ ] Artículo 3.
El programa de educación media diversificada se desarrollará en los institutos nacionales de educación media diversificada (INEM) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice para ello. A su vez, en relación con la naturaleza de los referidos institutos, esta corporación ha precisado: 30 […] se evidencia que el señor José Jesús Jaramillo Díaz prestó sus servicios en el INEM “José Félix de Restrepo” de Medellín, desde el 9 de febrero de 1972 hasta el 30 de diciembre del 2003, Establecimiento Educativo cuya planta de personal sin duda alguna depende del Ministerio de Educación, de donde se concluye el carácter nacional del personal docente adscrito a ella. [ ] los establecimientos educativos de esta naturaleza, fueron creados por el Gobierno Nacional mediante Decreto No. 1962 de 1969, dentro de un programa de modernización, especialidad y extensión de la cobertura educativa en el país, como Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada, programa a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a quien correspondía su dirección, coordinación y financiamiento con cargo a los recursos de la Nación, razón por la que las plantas de personal docente adscritas a dichas instituciones ostentan el carácter nacional, en virtud del origen de los recursos que las sustentan.
Conforme al anterior criterio interpretativo, las plantas de personal docente adscritas a los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada ostentan carácter nacional, toda vez que dichos establecimientos dependen del Ministerio de Educación Nacional. 29 Por el cual ser establece la enseñanza media diversificada en el país. 30 Sentencia del 26 de marzo de 2006, expediente 2356-08. 19 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Ahora bien, la afirmación de que los tiempos servidos al INEM son del orden nacional no fue refutada por la demandada.
Por el contrario, en la acción de tutela que dio lugar al reconocimiento de la pensión gracia, su apoderado narró que esta «laboró como docente en el Distrito Capital desde el 12 de febrero de 1970 hasta el 18 de mayo de 1975, completando los veinte años de servicio como profesora del colegio INEM “Luis López de Mesa” de Villavicencio por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional».31 En ese orden, es claro que la señora Matilde Beltrán Figueredo no colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó los 20 años de labor como docente territorial o nacionalizado, requisito indispensable para ser beneficiario de la pensión gracia. En este punto debe precisar la Sala que el reconocimiento de la pensión gracia con tiempos servidos a la Nación, no puede constituir un justo título para predicar derecho adquirido, pues, en todo caso, prima la filosofía material de que el derecho se causa por el trato salarial desigual que tenían los maestros territoriales respecto de los nacionales.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada en el aspecto analizado, pues, como quedó probado, a la señora Matilde Beltrán Figueredo no le asiste derecho a beneficiarse de la pensión gracia. 2.5.2. Ahora, para resolver el segundo problema jurídico, relacionado con la devolución de los valores pagados por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a la accionada sin asistirle el derecho, es pertinente poner de presente que, por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica.
Sin embargo, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como 31 Folios 132 y 133 del cuaderno 1. 20 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP restablecimiento se peticione la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, pues el numeral 1, literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 previó que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
En ese orden, en lo concerniente al reintegro de las mesadas pensionales recibidas con ocasión del acto ilegal, esta Corporación ha sostenido que para que proceda el reintegro de los valores pagados se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos o maniobras abusivas dentro de la actuación administrativa, entre otros supuestos, y que ello conllevó el reconocimiento de un derecho pensional.
Así, para que resulte procedente ordenar el reembolso de las sumas recibidas por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, es indispensable que en el proceso esté acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
Pese a que el contenido del artículo 83 de la Constitución Política es aparentemente claro, es fundamental considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe, como principio general del derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos es muy amplia y compleja. Así pues, el principio de buena fe en el derecho administrativo significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la administración y a su vez esta puede confiar en el ciudadano; confianza que, en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que 21 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.32 De suerte, que el actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional.
Respecto a este particular, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:33 El incumplimiento de las normas -o su cumplimiento estratégico en función de la conveniencia personal- así como la búsqueda de beneficios a toda costa, no es un problema menor. De ahí que haya múltiples normas del ordenamiento jurídico que sancionan, con distintos grados de severidad, a quien se aleja del comportamiento esperado.
Como ya se expuso, el ordenamiento castiga incluso a quien se aprovecha del error ajeno. Dicha disposición de rango penal es compatible con el orden constitucional por al menos dos razones: (i) el principio según el cual lo ilícito no genera derechos; y (ii) el deber constitucional de obrar de buena fe. […] De esta manera, la Corte ha sido enfática al sostener que “para la realización del Estado Social de Derecho, junto a la garantía de los derechos fundamentales, es indispensable el cumplimiento por todas las personas de los deberes que asigna la Constitución”34.
Ahora bien, estos deberes no pueden convertirse en cargas desproporcionadas en cabeza de los ciudadanos, que desdibujen el concepto mismo de los derechos35. Descendiendo al objeto específico de esta tutela, se tiene el principio general de la buena fe, que el artículo 83 Superior elevó a rango constitucional y consagró como un deber. Según este, “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”36.
En su acepción más simple, 32 Véase la sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación: 73001-23-33-000-2015-00229-01 (0913-2017), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 33 Sentencia SU 182/19. 34 Sentencia C-220 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt. 35 «Directamente ligado a lo anterior, es obvio que la imposición de deberes a los particulares por el ordenamiento jurídico debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales.
Así, es cierto que las personas no sólo tienen una obligación general de respetar el ordenamiento (CP art. 6°) sino que también tienen deberes constitucionales específicos en distintos campos (CP art. 49 y 95). Además, en desarrollo de sus competencias, la ley puede establecer deberes a los particulares que faciliten las tareas de las autoridades de preservar el orden público y la convivencia democrática.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el Estado colombiano se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana y en la prevalencia de los derechos de la persona (CP arts. 1º, 2º y 5º), la ley no puede imponer cualquier tipo de deberes a los particulares. Estas obligaciones deben ser compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la naturaleza misma del Estado colombiano. Por ello esta Corte ha dicho de manera reiterada que un “un deber constitucional no puede entenderse como la negación de un derecho, pues sería tanto como suponer en el constituyente trampas a la libertad” […] Por ello concluyó esa sentencia que “los deberes exigibles a las personas no pueden hacerse tan rigurosos que comprometan el núcleo esencial de sus derechos fundamentales».
Sentencia C-251 de 2002.MP. Eduardo Montealegre y Clara Inés Vargas. 36 Constitución Política, artículo 83. 22 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP la buena fe equivale a “obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones”37.
La buena fe no solo se reclama a las autoridades públicas, imponiéndoles la obligación de abstenerse de modificar abruptamente sus decisiones38, sino que también se predica de los particulares. Esta busca materializar la confianza mutua, lo cual exige una disposición respetuosa y leal de ambas partes: “La buena fe incorpora el valor de la confianza.
En razón a esto, tanto la administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe, sin olvidar "Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”. Lo anterior implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias”39. […] En conclusión, la revocatoria unilateral de un acto de reconocimiento pensional se habilita ante un comportamiento lo suficientemente grave como para ser enmarcado en algún tipo delictivo, sin que sea necesario demostrar la responsabilidad penal a través de una sentencia condenatoria.
Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico también sanciona a quien se aprovecha de estos escenarios. El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento de la sociedad.
En el asunto sub lite, la Sala advierte que mediante sentencia del 27 de abril de 2022,40 la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, confirmó la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 3 de noviembre de 2017, que condenó al procesado Edgar Ernesto Ureña Cadena, en su condición de Juez Treinta y Siete Penal del Circuito de Bogotá, por el delito de prevaricato por acción, al proferir la sentencia de tutela en el radicado 00076-2006, con la cual le ordenó a la extinta Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia a catorce docentes del orden nacional, entre los que se encuentra la demandada, en contravía de la Constitución Política, la ley y la 37 Sentencia C-1007 de 2002.
MP. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte también ha hecho una distinción entre buena fe simple y calificada. 38 Sobre el principio de confianza legítima, ver Sentencia T-338 de 2010. MP. Juan Carlos Henao; T-328 de 2014. MP. María Victoria Calle. 39 Sentencia T-075 de 2008. MP. Manuel José Cepeda. 40 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, SP1401 – 2022, Segunda instancia No. 51918, Acta No. 089, magistrado ponente: Fabio Ospitia Garzón. 23 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP jurisprudencia. En ese orden, es dable inferir que la accionada se alejó de los postulados de la buena fe, pues, a pesar de que la entidad de previsión social le negó el reconocimiento de la pensión gracia, mediante la Resolución 015662 del 17 de diciembre de 1999, confirmada por la 000937 del 27 de febrero de 2001, por no resultar válido el periodo servido en el INEM Luis López de Mesa, como docente del orden nacional, no acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, como correspondía, si consideraba que tal decisión no se ajustaba al ordenamiento jurídico, sino que decidió, junto con otros docentes, acudir a la acción de tutela mucho tiempo después (en el año 2006) en la ciudad de Bogotá, lugar apartado de su domicilio y del último lugar de prestación de servicios (Villavicencio).
De lo expuesto, queda claro que la actuación de la demandada se enmarca dentro del concepto de mala fe o «fraude global»,41 como lo ha concluido la Sala en casos similares, que se presenta cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia y luego de ello el docente acude a través de la acción de tutela para obtener tal pretensión en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales actuaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.
En tal contexto, esta Sección indicó que se demuestra la mala fe en ciertos casos en los cuales un número considerable de docentes solicitan mediante una sola acción de tutela el reconocimiento de la pensión gracia en distritos judiciales cuyos lugares de prestación de servicios o domicilios, no coinciden, y los fallos de tutela acceden al reconocimiento de la prestación a favor de todos los docentes accionantes, ante lo cual se expiden los actos administrativos en cumplimiento de ello.42 41 Corte Constitucional en sentencia T-218 de 2012 (folios 241-272) 42 Conejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2021, expediente 68001- 23-33-000-2013-00023-03 (0700-2017), consejero ponente: William Hernández Gómez 24 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Ahora, frente al argumento expuesto en el recurso de apelación por el apoderado de la demandada, quien asegura que el juez de tutela no le ordenó a la entidad que reconociera a los docentes la pensión gracia, sino que les resolviera las peticiones por ellos presentadas, encuentra la Sala que, si bien en la parte resolutiva de la decisión el funcionario determinó que tutelaba los derechos constitucionales fundamentales de igualdad, petición, debido proceso y a la seguridad social de los accionantes y ordenó que en el término de diez días «se proceda a resolver la petición de conceder la pensión gracia», lo cierto es que en la parte motiva, como argumento conclusivo, puntualizó: […] analizadas racional y muy pormenorizadamente las pruebas allegadas al expediente de la acción de tutela (…) sin que se hagan necesarias más consideraciones, (…) efectivamente le asiste razón al apoderado (…), en el sentido que sus representados cumplen en la actualidad los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes (…) para que por parte de (…) CAJANAL les sea reconocida su pensión gracia y declarar que efectivamente se encuentran vulnerados sus derechos fundamentales.
Por lo que se ordenará a la […] Asesora de Gerencia General de Cajanal, que dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente proveído, proceda a reconocer la pensión gracia de los accionantes antes mencionados, incluyendo (sic) en nómina con la totalidad de los factores. En esos términos, no queda duda de que el fallo de tutela ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandada y, por consiguiente, se desconoció la línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia, las reglas de competencia consagradas en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2009 y se puso en entredicho la buena fe de la demandada, que faculta a la devolución de las sumas que le han sido canceladas por concepto del reconocimiento pensional.43 En consecuencia, se revocará el numeral tercero de la sentencia y, en su lugar, se ordenará a la señora Matilde Beltrán Figueredo devolver a la UGPP las sumas de dinero recibidas por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través 43 En asuntos similares la subsección ha tenido oportunidad de pronunciarse, ver radicado 20150001101. 25 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de las resoluciones acusadas. 2.6.
De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,44en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala se abstendrá de condenar en costas, teniendo en consideración que en el proceso se ventila un asunto de interés público. 3. Conclusión 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero ponente: William Hernández Gómez. 26 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en este caso se logró desvirtuar la presunción de buena fe respecto del actuar de la señora Matilde Beltrán Figueredo en el trámite del reconocimiento de la pensión gracia concedida por medio de los actos acusados, beneficio al cual no tenía derecho, pues no acreditaba los supuestos normativos para ello, motivo por el cual deviene procedente la orden de reintegro de los valores percibidos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el numeral tercero de la sentencia del 22 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto negó la pretensión de restablecimiento del derecho.
En su lugar, se dispone: Segundo. Ordenar a la señora Matilde Beltrán Figueredo reintegrar a la entidad accionante la totalidad de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión gracia, desde el 3 de noviembre de 1988 (día de efectividad de la prestación) y hasta la fecha en que se suspendió provisionalmente, en cumplimiento del auto del 15 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se decretó la medida cautelar de los actos administrativos acusados, solicitada por la parte activa.
Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Cuarto. Sin costas en segunda instancia. 27 Radicación: 50001 23 33 000 2012 00128 02 (3429-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Quinto. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.