CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 15001-23-33-000-2018-00683-01 Nº Interno: 3256-2021 Demandante: Blanca Cecilia Moreno de Cadena Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 14 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. RDP 041339 del 31 de octubre de 2016 y RDP 007039 del 24 de febrero de 2017, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada a: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a su favor, a partir del 30 de abril de 2009, con los respectivos reajustes;
(ii) actualizar las sumas adeudadas, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA; (iv) pagar intereses moratorios y costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena nació el 29 de junio de 1948 y laboró como docente territorial en el departamento de Boyacá, desde el 8 de febrero de 1969 hasta el 18 de febrero de 1976.
Manifestó que, a través de Resolución núm. 6397 del 5 de julio de 1977, fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional en el cargo de docente de educación básica desde el 11 de febrero de 1977 hasta el 9 de mayo de 1996. Indicó que dicho vínculo mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, en cuanto el departamento de Boyacá fue certificado en educación mediante la Resolución núm. 6016 del 22 de diciembre de 1995.
Por tanto, a partir del 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002, se desempeñó como docente territorial. Afirmó que el 1 de julio de 2016 solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación; sin embargo, esta petición fue resuelta desfavorablemente mediante las Resoluciones núms. RDP 041339 del 31 de octubre de 2016 y RDP 07039 del 24 de febrero de 2017.
Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357. De la Ley 39 de 1903, los artículos 3, 4 y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1993, el artículo 3. De la Ley 24 de 1947, el artículo 1.
De la Ley 4 de 1966, el artículo 4. Del Decreto 1743 de 1966, el artículo 5. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1 y 10. Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 1, 2, 3, 5 y 6. De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15. De la Ley 60 de 1993, los artículos 2, 3, 6, 14 y 15. De la Ley 715 de 2001, los artículos 7, 34, 37, 38 y 41. De la Ley 1437 de 2011, los artículos 42 y 80.
Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en la medida en que se desempeñó como docente territorial, durante más de 20 años. Alegó que, aunque fue nombrada con carácter nacional, su vinculación mutó al momento en el que descentralizó la educación con fundamento en la Ley 60 de 1993, hecho que se prueba con la resolución de certificación del departamento de Boyacá otorgada por el Ministerio de Educación Nacional.
Además, a partir del 1 de julio de 2013, el carácter departamental mutó a municipal, al protocolizarse la entrega de la educación al municipio de Tunja. Explicó que el acto administrativo acusado se expidió irregularmente, con falsa motivación e infracción de las normas en las que debía fundarse, en tanto no tuvo en cuenta las normas legales que regularon el proceso de descentralización y del situado fiscal. 2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[1]. Expuso que, de las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, se desprende que el tiempo de servicio prestado por la accionante es de carácter nacional, inclusive con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, de modo que no es posible contabilizarlo para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, y en consecuencia, no cumple con los requisitos de acreditar 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizada para acceder a la prestación. Como excepciones propuso: “inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, y prescripción”. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 14 de julio de 2021, negó las pretensiones de la demanda[2]. Destacó que la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes, que permita equipararlos a quienes en su momento fueron caracterizados como grupo especial que requirió la gracia de la pensión. Indicó que la señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena prestó sus servicios como maestra nacionalizada desde el 8 de febrero de 1969 hasta el 18 de febrero de 1976.
Posteriormente, fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional en el colegio Salesiano Maldonado de Tunja, por el lapso de 3 años, 10 meses y 7 días, y luego por 6 años y 11 días en el colegio Nuestra Señora del Rosario de Tunja. Manifestó que la demandante no consolidó los requisitos del derecho prestacional con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, de suerte que el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 10 de mayo de 1996, no puede ni siquiera considerarse para estos efectos.
Agregó que no es cierto que la vinculación nacional mutó a territorial, en consideración a que la territorialización de la educación no implica por sí el cambio de vínculo primigenio, porque ello equivaldría a dejar sin efectos la Ley 91 de 1989. 4. El recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[3].
Alegó que, contrario a lo considerado por el Tribunal, para acceder a la pensión gracia de jubilación no se requiere haber consolidado la prestación con anterioridad al 29 de diciembre de 1989, pues la Ley 91 de 1989 cobijó a quienes “llegaren a tener derecho” a dicha pensión; de suerte que el A quo, con dicho razonamiento, desconoció los principios de favorabilidad y progresividad, así como las sentencias C-084 de 1999, C-489 de 2000 y C-143 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional.
Destacó que las plantas de personal y los establecimientos públicos educativos que se conocían como nacionales o nacionalizados, pasaban a tener carácter departamental, distrital y municipal, a partir del proceso progresivo de descentralización. Agregó que los recursos del Sistema General de Participaciones no son nacionales, sino que constituyen una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales.
Explicó que la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Tunja contiene una falsedad ideológica parcial, en tanto el tiempo de servicio prestado como docente entre el 10 de mayo de 1996 y el 1 de julio de 2013 es de carácter territorial, en virtud de la descentralización del departamento de Boyacá. Sin embargo, tal falsedad no merecía tacha, pues esta se predica cuando hay falsedad material.
Así entonces, indicó que las plazas que ocupó correspondían inicialmente a un establecimiento de carácter departamental, y ope legis mutó a municipal, de modo que conforme a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, el tiempo de servicio prestado a partir del 10 de mayo de 1996, es territorial.
En el mismo sentido, argumentó que el Tribunal no hizo una adecuada valoración probatoria del certificado allegado al proceso ni un análisis integral de las pruebas, pues si bien el ente territorial certificó que su vinculación es nacional, lo cierto es que laboró para el departamento y el municipio, en plazas departamentales y municipales, por ende, el vínculo es territorial.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si la señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [4].
Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[5], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[6], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[7]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[8]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[9] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 2022[10] (dictada en otro proceso) se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.
Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena nació el 29 de junio de 1948, como consta en la copia del registro civil de nacimiento[11]. Por tanto, el 29 de junio de 1998 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación de la demandante y tiempo de servicio (i) Mediante Decreto núm. 153 del 18 de marzo de 1969, el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena como profesora de la escuela rural de Siachoque[12].
Obra acta de posesión del 20 de marzo de 1969, con retroactividad al 8 de febrero del mismo año[13]. (ii) A través del Decreto núm. 156 del 10 de marzo de 1976, el gobernador de Boyacá aceptó la renuncia de la señora Moreno de Cadena al cargo de profesora de tiempo completo del colegio departamental Jenesano, a partir del 19 de febrero de 1976[14].
(iii) En la Resolución núm. 6397 del 5 de julio de 1977 figura el nombramiento de la accionante como profesora de tiempo completo de enseñanza media, efectuado por el ministro de Educación Nacional y el secretario general de dicha cartera[15]. (iv) Según certificado de tiempo de servicio núm. 0055 del 19 de enero de 2016 expedido por el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Tunja, la señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena prestó sus servicios al ente territorial como docente en el nivel básica secundaria, en propiedad de forma continua, con vinculación nacional, así[16]: | |Acto |Fecha |Fecha |Hasta | | | |fiscal |efectos | | | | | |fiscales | | |Colegio Salesiano |Resolución |11/02/197|11/02/1977 |22/02/198| |Maldonado – Tunja |6397 del 5 |7 | |3 | |Posesión por |de julio de| | | | |nombramiento |1977 | | | | |Colegio Nuestra |Otros – 99 |23/02/198|23/02/1983 |30/12/198| |Señora del Rosario – |del |3 | |6 | |Tunja |23/02/1983 | | | | |Traslado | | | | | |Colegio de Boyacá – |Otros – 99 |31/12/198|31/12/1986 |18/01/200| |Tunja |del |6 | |9 | |Traslado |31/12/1986 | | | | |I.E. Gustavo Rojas |Sem – Desp |19/01/200|19/01/2009 |30/06/201| |Pinilla – Tunja |24 |9 | |3 | |Asignación |Del | | | | | |19/01/2009 | | | | |Renuncia |Decreto 224|01/07/201| |01/07/201| | |del |3 | |3 | | |18/06/2013 | | | | Acto administrativo demandado Por medio de la Resolución núm. RDP 041339 del 31 de octubre de 2016, la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación a la señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena, en consideración a que no acreditó 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizada[17]; decisión confirmada a través de la Resolución núm. RDP 07039 del 24 de febrero de 2017[18]. 2.3 Del caso concreto La señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación por considerar que su vinculación es de carácter nacional, de modo que no cumple con el requisito temporal para acceder a la prestación deprecada, de acuerdo con la Ley 114 de 1913.
El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, en atención a que la accionante no reunió los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Sin embargo, aclaró que, en todo caso, la territorialización de la educación no implicó el cambio del vínculo primigenio de nacional a territorial.
Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que (i) la ley no requiere haber consolidado el derecho pensional con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, pues esta incluyó a los docentes que llegaren a tener el derecho, de modo que sí es posible acreditar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989;
(ii) su vinculación nacional mutó a territorial, como consecuencia de la descentralización de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993; por tanto, cuando el departamento de Boyacá y el municipio de Tunja fueron certificados en educación, se transfirieron a estos los recursos del situado fiscal, convirtiéndola en una docente territorial, lo que la hace acreedora de una pensión gracia de jubilación. Sea lo primero precisar, que Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que la accionante no consolidó la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.
Pues bien, al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[19] fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
En dicho pronunciamiento, se expresó que la Ley 91 de 1989 no exige haber acreditado la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación con anterioridad a su entrada en vigencia, por lo que “no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación“, pues “la disposición en comento previó que a partir de su expedición y en adelante se reconocería la pensión gracia con la condición de que el docente cumpliera con el requisito de tener una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que acreditara las demás exigencias para acceder a dicho beneficio especial“.
En esos términos, en primer lugar, la Sala disiente del planteamiento expresado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto negó las pretensiones de la demanda por considerar que la actora no consolidó el derecho pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, pues el conforme el criterio unificado es posible reunir los requisitos previstos con posterioridad a dicha fecha.
De modo que, en este caso, se determinará si la accionante cumple con las condiciones para acceder a la referida prestación. En el sub lite está acreditado que la señora Blanca Cecilia Moreno de Cadena fue nombrada como docente oficial en propiedad en el departamento de Boyacá, a través del Decreto núm. 153 del 18 de marzo de 1969, a partir del 8 de febrero del mismo año, con vinculación territorial, cargo en el que laboró hasta el 19 de febrero de 1976, según consta en los actos administrativos de nombramiento y aceptación de renuncia[20].
Sin embargo, el Ministerio de Educación, mediante Resolución núm. 6397 del 5 de julio de 1977, fue nombrada como docente nacional de tiempo completo desde el 11 de febrero del mismo año, cargo en el que laboró de forma continua hasta el 1 de julio de 2013. Así entonces, de las certificaciones y el acto administrativo de nombramiento aportado, se observa que la demandante ostentó una vinculación nacional desde el 11 de febrero de 1977 hasta el 1 de julio de 2013, sin que se incorporaran medios probatorios que indiquen lo contrario.
De modo que, de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11- S2)[21], se precisa que dichos documentos prueban que la docente se vinculó al servicio desde el año 1977 y era del nivel nacional. Además, se observa que la demandante se desempeñó como maestra territorial en el departamento de Boyacá desde el 8 de febrero de 1969 hasta el 19 de febrero de 1976, por el lapso de 7 años y 11 días.
En vista de lo anterior, advierte la Sala que la señora Moreno de Cadena no cumple con el requisito temporal previsto en la Ley 114 de 1913, consistente en acreditar 20 años de servicio como docente con vinculación territorial y/o nacionalizada, pues, como se dijo, solo demostró haber contado con dicha calidad por el término de 7 años y 11 días.
No obstante lo anterior, la accionante esgrime que su vinculación nacional mutó a territorial en el proceso de descentralización, y con ello pasó a formar parte de la planta de personal del departamento de Boyacá; al respecto, debe decirse que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales.
En ese sentido, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993[22] previó que el régimen prestacional aplicable a “los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones”, es decir, “el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que les podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales”[23].
Así entonces, como quedó evidenciado, en el proceso sub examine la vinculación de la parte demandante era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Por lo tanto, como quiera que la señora Moreno de Cadena solo tuvo vinculación territorial por el término de 7 años y 11 días, no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la parte accionante, pero por las razones que aquí se expresaron.
Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 14 de julio de 2021, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin lugar a condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) (Firmada electrónicamente) Ausente con excusa ----------------------- [1] Folios 245 a 266. [2] Folios 352 a 377. [3] Folios 382 a [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [6] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [7] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655- 2017), M.P. César Palomino Cortés. [11] Folio 90. [12] Folios 299 a 301. [13] Folio 298. [14] Folios 302 a 304. [15] Folio 297. [16] Folio 93. [17] Folios 164 a 168. [18] Folios 187 a 189. [19] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano;
M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [20] Folio 298 y folios 299 a 301. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [22] «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [23] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia 16 de mayo de 2019, expediente: 66001-23-33-000-2016-00086-01(2163-18).