1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Accionante: Magda Nydia Escudero García Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Temas: Acción de tutela contra providencia que confirmó decisión de primera instancia que negó pretensiones de la demanda, tendientes a que se reconociera pensión gracia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Magda Nydia Escudero García, mediante apoderado, en contra del Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección B.
ANTECEDENTES La señora Magda Nydia Escudero García instauró acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la expedición de la providencia de 25 de enero de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-33-000-2018- 00167-00 [01].
HECHOS Manifestó que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en aras de que se 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, que el Tribunal Administrativo de Risaralda el 18 de octubre de 2019 negó las pretensiones y formulado el recurso de apelación contra esta decisión, el 25 de enero de 2024 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B confirmó la providencia. La señora Escudero considera que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, dado que valoró indebidamente el Decreto de Nombramiento núm. 0242 del 29 de marzo de 1995, pues con base en éste aseveró que la docente fue vinculada a la Institución Educativa Nacional Deogracias Cardona, lo cual no es cierto, pues sí laboró en la Institución, pero en razón de un traslado “mas no por efectos de un nombramiento, igualmente sucedió cundo (sic) laboro (sic) en el plantel educativo municipal de Pereira Rafael Uribe Uribe”.
Alegó que también se configura el desconocimiento del precedente judicial, pues la autoridad accionada omitió la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la corporación con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01, complementada mediante la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, pues dichas decisiones “exige una constancia de la plaza a ocupar solamente le exige al juzgador analizar el ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO”.
Además, señaló las providencias de: 25 de octubre de 2019 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A radicado 11001-03-15-000-2019-02867- 01; 16 de julio de 2020 del Consejo de Estado, Sección Quinta radicado 11001- 03-15-000-2020-00802-01 y 7 de marzo de 2023 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera radicado 05001-33-33-001-2015-01420-01 y 05001-33- 33-024-2014-01884-01; donde a su juicio, se resolvieron casos similares.
PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos invocados, dejando sin efectos la sentencia de 25 de enero de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y, en consecuencia, ordenar que se profiera una nueva decisión, aplicando la Constitución, la ley y la jurisprudencia de la corporación. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 26 de julio de 2024 se dispuso su admisión, se ordenó la notificación a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, como tercero interesado.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B rindió informe donde señaló que no tuvo en cuenta el tiempo del 17 de abril de 1995 al 14 de mayo de 2009, para la pensión gracia, ya que encontró que durante este término la demandante desempeñó su labor como docente en el colegio Nacional Deogracias Cardona, en una plaza del orden nacional.
Además, indicó que en las sentencias del 26 de junio de 20201 y 30 de septiembre de 20212, en casos similares, la Sección Segunda de la corporación consideró que la Institución Educativa Nacional Deogracias Cardona de Pereira (Risaralda) es de carácter nacional; por lo cual, en este caso era improcedente entender que se trataba de una plaza territorial o nacionalizada.
Por lo anterior, expuso que la decisión cuestionada no transgrede los derechos alegados y, en cambio, sí propone reabrir un debate que ya se dio. POSICIÓN DEL VINCULADO La Secretaría General del Consejo de Estado el 30 de julio de 2024 notificó la acción de tutela a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP; sin embargo, ésta guardó silencio. 1 Sentencia de 26 de junio de 2020.
MP. Carmelo Perdomo Cuéter. 66001-23-33-000-2016-00288-01(3761- 18). 2 Sentencia de 30 de septiembre de 2021. MP. Gabriel Valbuena Hernández. 66001-23-33-000-2015-00356- 02(3747-17). 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual abordarán los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela;
II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) caso concreto. I) Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
II) Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales3, siempre y cuando se cumplan la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/054.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario. 3 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 4 M.P. Jaime Córdoba Triviño 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
III) Caso concreto En síntesis, la señora Magda Nydia Escudero García considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en los defectos fáctico y en el desconocimiento del precedente, por no valorar el Decreto de Nombramiento núm. 0242 del 29 de marzo de 1995, conforme a las reglas de unificación de las sentencias del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022.
Encuentra la Sala que la acción de tutela contra la sentencia de 25 de enero de 2024 cumple los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia constitucional esta dada, en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales por los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia; d) no se invoca una irregularidad procesal y e) la tutela no se dirige contra un fallo de tutela.
Revisada la providencia discutida en esta sede, esta Subsección advierte que la autoridad judicial aquí accionada analizó el hizo un recuento del marco normativo de la pensión gracia, esto es, las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como de la sentencia SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, para señalar que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en nacionales, cuando en el acto de su vinculación interviene el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como el miembro de la Junta Administradora del respetivo Fondo Educativo Regional. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que por el contrario, lo relevante para determinar el reconocimiento de la pensión gracia es que se acredite la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora.
Adicionalmente, trajo a colación la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, donde la Sección Segunda de la corporación fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2.°, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
Frente al caso concreto expuso que mediante el Decreto núm. 0242 del 29 de marzo de 1995 la accionante fue nombrada por el gobernador del departamento de Risaralda “en uso de las facultades conferidas por la Ley 29 de 1989, que en los artículos 9o y 10o asignaba a los gobernadores la facultad temporal de nombrar y trasladar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados”.
Por ello indicó, que desde la fecha de posesión, el 17 de abril de 1995, y hasta el 14 de mayo de 2009 la demandante se desempeñó como docente en el Colegio Nacional Deogracias Cardona en una plaza del orden nacional, tal y como lo certificó la Secretaría de Educación de Pereira en el oficio del 10 de julio de 2019. Recordó que la Sección Segunda de la corporación en las sentencias de 26 de junio de 2020 y 30 de septiembre de 2021, en casos similares, consideró que la Institución Educativa Nacional Deogracias Cardona de Pereira (Risaralda) es de carácter nacional.
Además, señaló que en el certificado único de información laboral se registra que la accionante obtuvo un ascenso a la Institución Educativa Rafael Uribe Uribe, a partir del 14 de mayo de 2009; no obstante, no fue posible determinar si dicha plaza era del nivel territorial o nacional. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que el tiempo del 17 de abril de 1995, y hasta el 14 de mayo de 2009 no se puede tener en cuenta para obtener la pensión gracia, ya que del material probatorio aportado se evidencia que la vinculación de la demandante en la Institución Educativa Nacional Deogracias Cardona era nacional.
Así las cosas, evidencia la Sala que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B analizó el tipo de vinculación de la accionante entre el 17 de abril de 1995 y hasta el 14 de mayo de 2009, de acuerdo a las pruebas que obraban en el expediente, lo que le permitió concluir que los 14 años y 27 días que la accionante laboró en el Colegio Nacional Deogracias Cardona, corresponden a una plaza del orden nacional y no territorial, motivo por el cual no podían ser tenidos en cuenta para la pensión gracia. De igual forma, se evidencia que la decisión objeto de cuestionamiento atendió las reglas de unificación de las sentencias SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 en cuanto al elemento determinante para el reconocimiento de la pensión gracia, que es la acreditación de la plaza a ocupar y no el origen de los recursos de la entidad nominadora.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que lo planteado en esta sede constitucional se limita a evidenciar la inconformidad de la demandante con la decisión adoptada por la corporación, lo que no es suficiente para calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, y menos aún, violatoria de derecho fundamental alguno pues, como quedó visto, la autoridad judicial accionada resolvió el asunto bajo un análisis plausible, con una carga de argumentación suficiente y razonable que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial.
Por otro lado, es del caso mencionar que las providencias de 25 de octubre de 2019 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A radicado 11001- 03-15-000-2019-02867-01; 16 de julio de 2020 del Consejo de Estado, Sección Quinta radicado 11001-03-15-000-2020-00802-01 y 7 de marzo de 2023 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera radicado 05001-33-33-001- 2015-01420-01 y 05001-33-33-024-2014-01884-01 no son de unificación, en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, pues corresponde a fallos de 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela y del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no constituyen pronunciamientos de obligatorio acatamiento, más allá de los efectos para el caso concreto.
En consecuencia, se negará el amparo invocado al no encontrarse estructurado ninguno de los defectos aquí estudiados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Negar el amparo invocado por la señora Magda Nydia Escudero García, conforme a las consideraciones del fallo.
Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-03840-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC