CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00181-00 (0757-2012) Actor: DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ Demandado: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho – Decreto 01 de 1984 Temas: Sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargo o función pública por el término de 10 años y 1 mes; desistimiento del restablecimiento del derecho por reintegro laboral y pago de indemnización al accionante, al reformar la demanda; decaimiento de los actos administrativos demandados La Sala decide en única instancia las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Dagoberto Tovar Gómez en contra de la sanción disciplinaria proferida por la Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Dagoberto Tovar Gómez por conducto de apoderado judicial, solicitó de la judicatura se reconozcan las siguientes pretensiones y condenas[1]: 1.1. Declarar la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia proferido el 19 de mayo de 2006 por la Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL, mediante el cual destituyó e inhabilitó por el término de 10 años y 1 mes al demandante. 1.2.

Declarar la nulidad del fallo disciplinario de segunda instancia emitido el 14 de agosto de 2006 por el presidente de ECOPETROL, mediante el cual confirmó la sanción disciplinaria proferida por la primera instancia. 1.3. Que se ordene a la demandada reintegrar al señor Dagoberto Tovar Gómez al mismo cargo que venía desempeñando o en otro de igual o superior categoría. 1.4.

Que se condene a ECOPETROL al pago de los salarios, primas, reajuste o aumentos de sueldo y demás emolumentos que el demandante hubiera dejado de percibir como beneficiario de la convención colectiva de trabajo, desde la fecha de su retiro hasta su reintegro. 1.5. Que se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios morales causados a su esposa Blanca Teresa Romero y a sus hijos Camilo Andrés, Paula Liliam Tovar Romero y a su señora madre Beatriz Gómez Rodríguez, en cuantía de 100 s.m.l.m.v. a la fecha del fallo. 1.6.

Que se ordene el cumplimiento de la presente sentencia dentro del término del artículo 176 CCA, que se liquiden los intereses comerciales y moratorios según el artículo 177 ídem y que la condena sea actualiza de acuerdo con el 178 ibidem. Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones y condenas son los siguientes: El señor Dagoberto Tovar Gómez estuvo vinculado a la empresa demandada mediante contrato de trabajo a término indefinido, desempeñando el cargo de Técnico Supervisor en el Complejo Regional de Barrancabermeja, desde el 26 de septiembre de 1994 hasta el 30 de septiembre de 2006 cuando se le terminó su vinculación laboral.

La Oficina de Control Disciplinario de ECOPETROL el 16 de mayo de 2006 lo sancionó con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 10 años y 1 mes, fallo que fue confirmado mediante decisión del 14 de agosto de dicha anualidad proferida por el presidente de la empresa. El proceso sancionatorio tuvo su génesis en el conflicto laboral suscitado entre la Unión Sindical Obrera “USO” y ECOPETROL S.A. que conllevó al cese de actividades desde el 22 de abril de 2004, decisión ésta que fue declarada ilegal[2].

Posteriormente ECOPETROL S.A. pactó con la USO un compromiso arbitral que dio lugar a la decisión del 21 de enero de 2005, mediante la cual el Tribunal de Arbitramento Voluntario, ordenó el reintegro del señor Dagoberto Tovar Gómez y dispuso que se iniciara la actuación disciplinaria en su contra, motivo por el cual la Oficina de Control Disciplinario Interno abrió investigación disciplinaria, profirió pliego de cargos en el que le fueron imputados seis cargos, los cinco primeros fueron calificados como falta gravísima dolosa y el sexto como grave dolosa.

Frente a esta decisión se efectuaron los respectivos descargos, los cuales fueron todos desestimados. Una vez agotada la etapa probatoria, la Oficina de Control Interno Disciplinario expidió los actos administrativos acusados. A raíz de la destitución, tanto el demandante como su núcleo familiar se vieron afectados, ya que la esposa y los hijos del señor Tovar Gómez eran beneficiarios del plan educacional que la empresa les proveía, al igual que la señora Beatriz Gómez Rodríguez madre del ex trabajador quien se afectó por el retiro.

En vista de los perjuicios soportados por la familia del actor, es que solicita su resarcimiento. Normas y concepto de violación El apoderado de la parte actora citó como normas violadas las siguientes: los artículos 2°, 6°, 25, 29 y 125 de la Constitución Política; así como normas del Código Sustantivo del Trabajo y de la Ley 734 de 2002 sin citar alguna en particular.

La parte demandante invocó como causales de nulidad las siguientes: i) Violación al debido proceso por falta de competencia del funcionario instructor, al haberse tramitado la actuación disciplinaria en la ciudad de Bogotá y no en Barrancabermeja donde acaecieron los hechos, como quiera que en esta ciudad existen funcionaros que ejercen el control interno disciplinario tanto así que fueron comisionados para la práctica de pruebas, situación que desconoció el artículo 76 de la Ley 734 de 2002. ii) Violación del derecho de defensa del investigado, por cuanto no se llevó a cabo una debida notificación por comisionado en los términos del artículo 104 de la Ley 734 de 2002, pues no existe en el expediente prueba que así lo acredite en lo que respecta al auto de apertura de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo de primera instancia, “ya que estas surgen es en la ciudad de Bogotá y no en Barrancabermeja, lo cual para su perfeccionamiento se debía comisionar tal como lo señala el artículo 104 del CDU”. iii) Violación al debido proceso por indebida sustentación en el soporte probatorio de los cargos endilgados, por cuanto las conductas calificadas como gravísimas endilgadas en los cinco primeros cargos, se estructuraron a partir de supuestos que no están soportados en pruebas que acrediten la responsabilidad del actor. iv) Existencia de irregularidades que afectan sustancialmente el debido proceso por no aplicación del procedimiento administrativo, como quiera que en virtud de la declaratoria de ilegalidad de la huelga efectuada por el Ministerio de la Protección Social mediante la Resolución 01116 del 22 de abril de 2004, se debía recurrir el supuesto del artículo 450 del CST, con el fin de calificar la participación de los trabajadores en el cese de actividades y que, al omitir el operador disciplinario el anterior procedimiento, desconoció el artículo 14 de la Ley 734 de 2002 que establece el principio de favorabilidad en materia disciplinaria. v) Incumplimiento del contrato de trabajo por parte de ECOPETROL S.A., por cuanto el empleador restringió el ingreso del personal sometiéndolo a unos listados para su ingreso que no incluyeron el nombre del señor Dagoberto Tovar, por lo que terminó involucrado en el cese de actividades, sin que fuera su propósito hacerlo viéndose afectado por el despido masivo, cuando lo que en realidad sucedió fue que las causas generadores de la no asistencia del actor a laborar se debieron: i) a la imposibilidad de su ingreso a las instalaciones sin justa causa, por culpa atribuible al empleador y, ii) por el temor que tenía el señor Tovar Gómez al ser objeto de ataques y agresiones por miembros de grupos al margen de la ley, de lo cual existe prueba que el operador disciplinario no quiso valorar.

Por tanto, no es cierto que el demandante se hubiera adherido a la huelga, sino que fueron razones externas las que originaron su inasistencia a trabajar. vi) Indebida valoración probatoria, como quiera que los testimonios recaudados con fundamento en los cuales fue sancionado, provienen de directivos de ECOPETROL S.A., quienes están subordinados a las decisiones de la alta gerencia por lo que resultan ser “testigos sospechosos” dada su parcialización, pero no mencionó el nombre de los testigos cuyas declaraciones aduce no son objetivas. vii) Cuestionamiento a los cargos endilgados, el operador disciplinario incurrió en error al pretender darle una connotación de concurso aparente de tipos disciplinarios pues todas las conductas se subsumen en el cargo primero, ya que son consecuencia de un mismo hecho y solo se afectó un bien jurídico.

Aunado a que la prueba recaudada acreditó, que la no comparecencia del demandante a laborar está justificada por el temor debido al conflicto laboral y porque al actor se le impidió el ingreso a su sitio de trabajo, causales que dan lugar a la exclusión de responsabilidad consagrada en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002, dada la fuerza mayor y el caso fortuito.

Indicó que los cargos tercero, cuarto y quinto incurren en violación al debido proceso por irregularidad sustancial, al no aplicar en debida forma el precedente constitucional sobre el abandono del cargo, en todo caso afirmó que el demandante no tuvo la intención de dejar de manera definitiva el cargo y sus funciones, además que dicha inasistencia fue transitoria y estuvo justificada. viii) Violación al debido proceso por irregularidad sustancial por la inexistencia de la calidad atribuida al actor como sujeto activo determinado, por cuanto el señor Dagoberto Tovar no es empleado público sino que es trabajador oficial según el CST, ordenamiento que no prevé el abandono del cargo función o servicio como causal de terminación del contrato de trabajo, pues dicha causal se predica exclusivamente para los servidores públicos en virtud de los decretos 2400 y 3074 ambos de 1968, cita apartes de la sentencia C-1189 de 2005.

Respecto del cargo sexto señaló que no es viable su aplicación, por cuanto la comunicación del 30 de abril de 2004, que ordenó la reincorporación del actor a sus labores, no fue recibida por el señor Tovar Gómez, por lo que al no haber tenido conocimiento de la orden impartida le era imposible cumplirla. ix) Violación del derecho a la igualdad, al considerar que no se respetó este principio de manera uniforme a todos los trabajadores, pues “si el trabajador faltó al sitio de trabajo dentro del término de cese de actividades debió aplicarse el proceso convencional, por consiguiente, el proceso disciplinario, por lo tanto vulneró el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Nacional”.

(negritas del texto original) 1.1. Reforma de la demanda Luego de la admisión de la demanda por parte de este Despacho el 30 de mayo de 2013[3], la apoderada judicial del señor Dagoberto Tovar Gómez radicó escrito el 2 de septiembre de 2013 mediante el cual reformó la demanda en los siguientes términos[4]: En forma expresa señaló que el objeto de la reforma, era renunciar a las pretensiones de la demanda inicialmente radicada excepto las referidas a la reparación del daño moral, por cuanto la demandada atendió los requerimientos del señor Tovar Gómez como quiera que los supuestos de hecho enunciados en la presente acción contenciosa que dieron lugar a la solicitud de condenas, se constituyen en lo que se denomina “hecho superado”, en virtud del reconocimiento voluntario efectuado por ECOPETROL S.A. al haber reintegrado al señor Tovar Gómez y haberle pagado los salarios y prestaciones que se piden a través de la presente demanda.

Afirmó la apoderada del demandante que renunciaba a la primera pretensión al resultar irrelevante el reintegro, pues la inhabilidad impuesta en los fallos disciplinarios sancionatorios había cesado sus efectos; en cuanto a la segunda pretensión indicó que no había lugar al reintegro pues ya se había hecho efectivo sin solución de continuidad; respecto de la tercera pretensión afirmó que ECOPETROL S.A. reconoció y canceló al demandante “una suma dineraria con la cual se satisfizo la pretensión que se deprecaba” y, en cuanto a la cuarta pretensión pidió que se condenara en costas y agencias en derecho, solo en lo que corresponda a la pretensión que subsiste, respecto de las demás pretensiones no hay lugar a dicha condena.

Concluyó que en vista de que desde el año 2010 la empresa demandada ya había reintegrado al accionante y lo había indemnizado, resultaban improcedentes las condenas solicitadas en virtud del hecho superado y carencia actual de objeto, al haberse satisfecho las peticiones que mediante esta reforma se renuncian y que motivaron la presente acción. Mantuvo la solicitud de la condena por perjuicios morales. 2.Trámite procesal La demanda se radicó el 30 de enero de 2007 ante el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja[5]; mediante Auto del 10 de marzo de 2008 el citado despacho judicial admitió la demanda y dispuso la notificación de la demanda a ECOPETROL S.A. y al delegado de la Procuraduría General de la Nación[6]; la empresa demandada por intermedio de apoderada judicial contestó la demanda mediante memorial radicado el 11 de agosto de 2008[7]; mediante Auto del 30 de septiembre de 2008 el Juzgado Único Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, abrió la etapa probatoria y decretó la práctica de pruebas, entre ellas la testimonial y el interrogatorio de parte[8].

El 12 de diciembre de 2011 el Juzgado Administrativo de Descongestión de Barrancabermeja, profirió Auto mediante el cual declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, por lo que remitió el proceso a esta corporación, pero decretó la validez de las pruebas practicadas[9]. Mediante Auto del 15 de noviembre de 2012, este Despacho avocó conocimiento de la demanda[10], a través de Auto del 30 de mayo de 2013, admitió en única instancia la demanda interpuesta por Dagoberto Tovar contra ECOPETROL, para lo cual dispuso la notificación personal a la demandada y al agente del Ministerio Público[11].

La apoderada de la parte demandante, dentro del término de fijación en lista radicó escrito ante la Secretaría de esta Sección el 2 de septiembre de 2013, mediante el cual reformó la demanda al presentar desistimiento de las pretensiones excepto de la referida al resarcimiento del daño moral[12]; la empresa demandada en la misma fecha -2 de septiembre de 2013-, radicó escrito en el que contestó la demanda[13]; mediante auto del 3 de noviembre de 2015 este Despacho no aceptó el desistimiento parcial de las pretensiones de la demanda presentado por la parte actora[14], decisión que fue objeto de recurso de reposición por la apoderada del demandante[15], que fue resuelto por este Despacho en Sala Unitaria mediante providencia del 29 de abril de 2021[16], mediante la cual decidió reponer parcialmente el Auto del 3 de noviembre de 2015 y, en su lugar, aceptó el desistimiento de las pretensiones de la demanda relativas al restablecimiento del derecho relacionado con el reintegro y el pago de salarios y emolumentos dejados de percibir, pero ordenó que el proceso continuara respecto de la nulidad de los fallos disciplinarios de 19 de mayo y 14 de agosto de 2006 y la condena por los perjuicios morales.

La apoderada de ECOPETROL mediante memorial dirigido el 11 de junio de 2021 vía correo electrónico[17], solicitó la ilegalidad de la decisión adoptada por este Despacho en el auto del 29 de abril de 2021, para que en su momento se aceptara el desistimiento de las pretensiones de la demanda en los términos en que fue planteado por la apoderada de la parte actora, al considerar que dicha providencia sigue rechazando el desistimiento por lo que solicitó se declararan los efectos del mismo, petición que fue rechazada por improcedente mediante Auto del 16 de septiembre de 2021[18], al considerar que contra el recurso de reposición interpuesto por ECOPETROL S.A. contra el Auto del 29 de abril de 2021, no es procedente interponer ningún otro recurso [19].

La empresa demandada allegó vía correo electrónico memorial adjuntado a SAMAI[20], mediante el cual solicitó adición al Auto del 16 de septiembre de 2021, peticiones que fueron reiteradas a índices 50 y 51 del 19 de octubre de 2021 del mismo aplicativo. 3. Contestación de la demanda Mediante escrito radicado el 2 de septiembre de 2013, la apoderada de la empresa ECOPETROL S.A. contestó la demanda inicialmente radicada por la parte actora, escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos[21]: Respecto de los cargos de nulidad fueron todos desestimados por la apoderada de la empresa al considerar, en cuanto a la supuesta falta de competencia que no se violó el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, como quiera que la empresa cuenta con una sola dependencia para adelantar las actuaciones disciplinarias, siendo competente la Oficina de Control Interno para adelantar el proceso por hechos cometidos a nivel nacional.

Indicó que las decisiones disciplinarias al ser proferidas en Bogotá, su notificación la efectuó un funcionario de la OCD de la ciudad de Barrancabermeja, por lo que no se requería de comisionar a dicho servidor para que adelantara dicho trámite, pues es la misma dependencia la que está dando publicidad a sus actos. En todo caso, advirtió que en ningún momento se le vulneró el derecho de defensa al actor, ya que siempre fue notificado de las distintas decisiones frente a las cuales ejercicio su derecho de contradicción. Descartó la supuesta violación al debido proceso por indebida sustentación del soporte probatorio, como quiera que la parte actora no señaló de manera expresa en que consistieron ya que no mencionó si se trató de una errada valoración de un testimonio o porque un documento era inconducente, es decir, se trató de una mención generalizada pero no precisó ni probó dicho cargo.

Afirmó la apoderada de la demandada, que no existió ninguna irregularidad sustancial al haberse supuestamente inaplicado el procedimiento administrativo, como quiera que esta discusión fue definida en el laudo emitido por el Tribunal de Arbitramento Voluntario, perdiendo de vista el actor que la presente demanda lo que procura es verificar el cumplimento del proceso disciplinario con fundamento en la normativa aplicable al caso.

Refirió que tampoco se acreditó el supuesto incumplimiento del contrato de trabajo por parte de ECOPETROL como lo deprecó el accionante, pues en la actuación disciplinaria tanto de primera como de segunda instancia, fueron valorados los elementos probatorios que acreditaron que la conducta asumida por el señor Tovar Gómez de no presentarse a laborar, no obedeció al hecho de que se le impidiera ingresar a trabajar pues hubo libertad de acceso ni tampoco fue por el temor de una posible acción violenta en su contra, como quiera que no existe ningún prueba que así lo acredite.

En lo que respecta a la supuesta indebida valoración probatoria, la vocera de la empresa demandada adujo que el operador disciplinario aplicó el principio de apreciación integral contemplado en el artículo 141 de la Ley 734 de 2002, respecto de las pruebas allegadas de oficio y de las solicitadas por el actor, diferente es que no haya quedado conforme con las decisiones adoptadas.

Destacó que tampoco precisó cuáles fueron las pruebas que no le respetaron el debido proceso y que fueron indebidamente apreciadas por el fallador disciplinario. En cuanto a las irregularidades atribuidas que soportaron los cargos disciplinarios endilgados, apreció que fueron lo suficientemente sustentados en los fallos demandados en los que se analizaron las conductas imputadas al disciplinado y el análisis del material probatorio en que se sustentaron.

Desestimó el cargo según el cual, el Código Sustantivo del Trabajo no previó el abandono del cargo, función o servicio como causal de terminación del contrato de trabajo, por cuanto la Ley 734 de 2002 sí lo estipula legislación que le es aplicable por ostentar la condición de servidor público. Advirtió que estando en vigencia el Código Disciplinario Único, se expidió la ley 1118 de 2006 que en el artículo 7° previó el régimen laboral, al disponer que la totalidad de los servidores públicos de ECOPETROL S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y que a los contratos individuales de trabajo se les seguiría aplicando el Código Sustantivo del Trabajo, la Convención Colectiva de Trabajo y el Acuerdo 01 de 1977.

Esta norma fue revisada por la Corte Constitucional[22], fallo en el que señaló que los trabajadores de la Empresa son servidores públicos. Finalmente, la vocera de la empresa demandada afirmó que la parte actora no efectuó una comparación real y precisa que permita colegir la supuesta transgresión del derecho a la igualdad, ya que no señaló la supuesta discriminación de la que fue objeto el demandante en el trámite de la actuación disciplinaria.

Solicitó se declaren probadas las siguientes excepciones previas: i) hecho superado como quiera que ECOPETROL, en atención al fallo proferido el 22 de julio de 2010 por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, reincorporó a la vida laboral al demandante; ii) inepta demanda pues carece de precisión respecto de las disposiciones violadas y el sentido de la infracción, lo cual redunda en dificultad para el derecho de defensa de la demandada; iii) caducidad de la acción por cuanto el fallo de segunda instancia fue notificado el 7 de septiembre de 2006 y la acción debía haber sido interpuesta el 8 de enero de 2007, cuando lo cierto fue que se radicó el 30 de enero siguiente.

También propuso las siguientes excepciones de fondo: i) inexistencia de causal de nulidad, pues ECOPETROL respetó el marco legal al ordenar la apertura de la investigación disciplinaria contra el actor, que se adelantó en cumplimiento del laudo proferido por el Tribunal de Arbitramento Voluntario convocado por el Gobierno Nacional, ECOPETROL y la USO; ii) falta de legitimación por pasiva por cuanto la demandada no es responsable ya que el citado laudo arbitral no fue expedido por la demandada; iii) inexistencia de violación de los derechos fundamentales del actor; iv) inexistencia de la obligación que se reclama a cargo de la demandada; v) cobro de lo no debido y, vi) buena fe. 4.

Alegatos de conclusión Mediante Auto del 3 de marzo de 2022 proferido en sala unitaria se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto. Se le advirtió a la apoderada de ECOPETROL S.A. que la petición de legalidad del auto del 29 de abril y de adición del auto del 16 de septiembre ambos expedidos en el año 2021 por este Despacho, serían respondidos de fondo en el fallo[23].

Según certificación secretarial del 9 de mayo de 2022, vencido el término concedido en el auto del 3 de marzo, la parte demandante, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica y la Procuraduría Tercera Delegada guardaron silencio[24]. Por parte de ECOPETROL La apoderada judicial de la demandada remitió memoriales allegados vía correo electrónico, en los que descorrió esta etapa procesal y reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda mediante los cuales pidió no fueran acogidas ninguna de las pretensiones del libelo introductorio, no obstante evidenciar el acaecimiento de la figura del decaimiento automático de los efectos de los actos administrativos, al haber tenido como fundamento la Resolución N° 01116 del 22 de abril de 2004 declarada ilegal por esta Sección[25].

Insistió en la inexistencia de la supuesta violación a los derechos fundamentales del demandante, entre ellos el del debido proceso, defensa y contradicción como quiera que la actuación disciplinaria, se adelantó en estricto cumplimiento de las normas del Código Único Disciplinario. Afirmó que la Empresa no asumió una actuación desleal ni temeraria en contra del accionante, pues al contrario las actuaciones surtidas dentro del proceso disciplinario, estuvieron precedidas y enmarcadas en el principio de legalidad con fundamento en la decisión adoptada por el Ministerio de Trabajo en la Resolución 01116 de 2004, según la cual se presumía ilegal la huelga adelantada por los trabajadores de dicha entidad.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde conocer en única instancia al Consejo de Estado[26] del presente proceso en virtud de los numerales 1° y 13 del artículo 128 del Decreto 01 de 1984, por controvertirse una sanción disciplinaria consistente en destitución del servicio e inhabilidad funcional por el término de diez (10) años y un (1) mes, expedida por una autoridad nacional como lo es ECOPETROL S.A. para dicha época hoy ECOPETROL. 2.

Problema jurídico En el presente caso lo constituye el determinar, si los fallos disciplinarios proferidos en primera instancia el 19 de mayo de 2006 por la Oficina de Control Disciplinario Interno y en segunda el 14 de agosto de la misma anualidad por la Presidencia de ECOPETROL, mediante los cuales fue destituido e inhabilitado para ejercer cargos públicos el señor Dagoberto Tovar Gómez por el término de diez (10) años y un (1) mes, por haberse vinculado entre el 25 y el 30 de abril de 2004 al cese de actividades promovido por la Unión Sindical Obrera USO y no justificar su inasistencia, adolecen de las causales de nulidad invocadas en la demanda, o si operó como causal sobreviniente el decaimiento de los actos administrativos demandados, en virtud de la declaratoria de nulidad de la resolución que había declarado ilegal el cese de actividades, acto que sirvió de fundamento legal para la expedición de la sanción disciplinaria.

La Sala con el fin de resolver el anterior problema jurídico seguirá el siguiente esquema metodológico: 2.1. Acerca de la naturaleza jurídica de Ecopetrol y marco legal de su personal; 2.2. Del control de legalidad de las sanciones administrativas disciplinarias; 2.3. Hechos probados; 2.4. Del caso concreto; 2.4.1. Consideración previa; 2.4.2.

Resolución de las excepciones propuestas por la parte demandada; 2.4.2.1. De la inepta demanda; 2.4.2.2. De la caducidad de la acción; 2.4.2.3. Falta de legitimación en la causa por pasiva; 2.5. De la actuación disciplinaria objeto de nulidad; 2.6. Resolución del caso concreto, decaimiento de los actos administrativos demandados; 2.7. Del restablecimiento del derecho y 2.8.

De la condena en costas. 2.1. Acerca de la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y marco legal de su personal El Congreso de Colombia profirió la Ley 165 del 27 de diciembre de 1948 “Por la cual se promueve la organización de una empresa colombiana de petróleos y se dictan otras disposiciones.”, que dispuso: “ARTÍCULO 1º. Autorízase al Gobierno para promover la organización de una empresa colombiana de petróleos con participación de la Nación y del capital privado nacional y extranjero.

En caso de no obtenerse la cooperación del capital extranjero, la empresa podrá constituirse solamente con aportes de la Nación y del capital privado colombiano. Si no fuere posible obtener la creación de la empresa de economía mixta, en la forma prevista en este artículo, facúltase al Gobierno para organizarla como empresa netamente oficial.” En acatamiento de la anterior orden legal, el Presidente de la República expidió el Decreto 30 del 9 de enero de 1951 “Por el cual se organiza la Empresa Colombiana de Petróleos.”, en uso de las facultades atribuidas por la Ley 165 de 1948, que en el artículo 1° dispuso la creación de la Empresa Colombiana de Petróleos como organismo autónomo con personería jurídica, que se regirá por las disposiciones pertinentes establecidas en la Ley 165 y por los estatutos constitutivos que reglamenten su funcionamiento, cuyo objeto principal es la explotación, administración y manejo de los campos petroleros, oleoductos, refinerías, estaciones de abasto entre otros.

Este decreto concibió esta empresa con una naturaleza de economía mixta de carácter oficial. Posteriormente se expidió la Carta Política de 1991, que en el artículo 123 establece: “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. (subrayas fuera de texto) Por su parte, la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.", definió cuáles son las entidades descentralizadas así: «Artículo 68.- Entidades descentralizadas.

Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.» (Subrayas nuestras) De acuerdo con las normas de rango constitucional y legal transcritas, no cabe duda que tienen la calidad de servidores públicos, los empleados y trabajadores al servicio de las entidades descentralizadas, como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Mediante el Decreto 1760 del 26 de junio de 2003 “Por el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A.”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, dispuso: “ARTÍCULO 1º.

Escisión. Escíndase de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, la administración integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación y la administración de los activos no estratégicos representados en acciones y participaciones en sociedades, en los términos que se establecen en el presente decreto.

ARTÍCULO 2 º. Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH. Modificado en lo pertinente por el Artículo 14 del Decreto 4137 de 2011. Créese la Unidad Administrativa Especial denominada Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera, sometida al régimen jurídico contenido en el presente decreto y, en lo no previsto en él, al de los establecimientos públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y en las normas que la sustituyan, modifiquen o adicionen.

(…)

ARTÍCULO 33. Naturaleza jurídica, denominación y sede. La Empresa Colombiana de Petróleos, empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, y escindida mediante el presente decreto, quedará organizada como sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, se denominará Ecopetrol S. A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D. C. y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior.” Según las normas transcritas, ECOPETROL como una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, pasó a ser una sociedad pública por acciones pasándose a denominar ECOPETROL S.A. que dejó de administrar las reservas de hidrocarburos de la Nación y la de los activos y las participaciones en sociedades, función que asumió la Agencia Nacional de Hidrocarburos.

Acerca de la planta de personal, el Decreto 1760 de 2003 dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 55. Planta de personal actual. Los funcionarios de la planta de personal de la Empresa Colombiana de Petróleos -Empresa Industrial y Comercial del Estado- vigente a la fecha de promulgación del presente decreto continuarán con sus contratos laborales, en las mismas condiciones en las que fueron suscritos.” Luego el Congreso de la República profirió la Ley 1118 del 27 de diciembre de 2006 “Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones”, que en el artículo 1° autorizó a Ecopetrol S. A., la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas, por lo que la sociedad quedó organizada como una Sociedad de Economía Mixta de carácter comercial, del orden nacional vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se denominará Ecopetrol S. A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior.

A partir del año 2006 ECOPETROL S.A. cambió su naturaleza jurídica de sociedad por acciones a una sociedad de economía mixta de carácter comercial del orden nacional, en todo caso mantuvo la vinculación al Ministerio de Minas y Energía. Acerca del régimen laboral, el artículo 7° dispuso: “Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten.

Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.

PARÁGRAFO 1 o. A Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan.” El aparte subrayado del primer inciso del artículo transcrito, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-722 del 12 de septiembre de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, al considerar: “En efecto, contra lo que parece entender el demandante, en la disposición acusada no se está disponiendo que, al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., quienes laboran para la aludida empresa perderán su condición de servidores públicos para pasar a convertirse en trabajadores particulares.

Si se toma el texto integral de la disposición contenida en el artículo 7º. de la Ley 1118 de 2006, se pone en evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar el régimen laboral aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar su condición de servidores públicos, para  señalar luego que dichos servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos.

Significa lo anterior que la asignación del carácter de trabajadores particulares a los servidores públicos - para efectos de la aplicabilidad de las normas del Código Sustantivo de Trabajo y para asegurar la vigencia de las prerrogativas plasmadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás acuerdos que puedan existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores - resulta constitucionalmente admisible en la medida en que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores y se asegure la plena observancia de lo dispuesto en los artículos 53 y 58 de la Constitución Política.” (subrayas nuestras)   Por su parte el artículo 8° de la legislación analizada previó: “ARTÍCULO 8º.

Transición en materia disciplinaria. La Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S. A. continuará conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de investigación disciplinaria hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de economía mixta. Las demás investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado.” Esta norma fue objeto de revisión por la Corte Constitucional mediante sentencia C-026 de 2009, que declaró la exequibilidad de la primera parte de la norma acusada y la inexequibilidad del inciso segundo, así como de las siguientes expresiones del inciso primero: i) “se encontraren con apertura de investigación” y (ii) “hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de economía mixta.” Por tanto, se tiene la claridad que deviene del texto normativo como de la jurisprudencia de la alta corporación judicial que ha sido prohijada por esta Sección[27], que a partir de la Ley 1118 de 2006 no obstante el carácter de trabajadores particulares los empleados de ECOPETROL no perdieron su condición de servidores públicos y, que sólo se aplicarán las normas del Código Sustantivo del Trabajo, para garantizar las prerrogativas de la Convención Colectiva de trabajo y demás acuerdos que se puedan suscribir, con el fin de respetar los derechos adquiridos de los trabajadores.

Así mismo que la Oficina de Control Disciplinario Interno conserva la facultad de seguir conociendo de las investigaciones disciplinarias en contra de los servidores públicos que incurran en faltas de esta naturaleza. 2.2. Del control de legalidad de las sanciones administrativas disciplinarias El demandante en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos en su contra por ECOPETROL, mediante los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad general para ejercer cargo o función pública en el término de 10 años y 1 mes.

En virtud de lo expuesto, se trata de una sanción disciplinaria proferida en el marco de un proceso administrativo que está siendo objeto de cuestionamiento, para lo cual esta Sección en sentencia de unificación acordó el criterio relativo al alcance del control integral según el cual, el juez no se encuentra sometido a ninguna limitante al efectuar la revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas por los titulares de la acción disciplinaria, ello con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva.

Es así como en sentencia del 9 de agosto de 2019[28], se consignaron las siguientes consideraciones: “1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva (…)”.

Siguiendo los anteriores lineamientos jurisprudenciales, esta Sala efectuará el presente examen de legalidad de manera integral de cara a la resolución de la presente demanda. 2.3. Hechos probados Del voluminoso acopio probatorio que conforma el expediente, se destacan las pruebas que tienen incidencia para la resolución del presente caso, así: 2.3.1.

Contrato a término indefinido nómina convencional suscrito el 26 de septiembre de 1994 entre el Jefe Sección de Empleos de ECOPETROL y el señor Dagoberto Tovar Gómez, en el que fue nombrado para desempeñar el cargo de Operador de Refinería IV, a ser ejecutado en el Complejo Industrial de Barrancabermeja[29]. 2.3.2. Comunicación del 30 de abril de 2004 dirigida a Dagoberto Tovar Gómez por el Jefe del Departamento de Cracking de la Refinería de Barrancabermeja, mediante la cual le notificó la terminación del contrato individual de trabajo por justa causa a partir del 1° de mayo de 2004, en vista de que no había comparecido a una diligencia de descargos que se tenía programada para el 28 del mismo mes y año, con el fin de que ejerciera su defensa y se pronunciara respecto de su inasistencia a laborar los días 25 y 26 de abril[30]. 2.3.3.

En el año 2004, entre la Unión Sindical Obrera USO y ECOPETROL se presentó un conflicto laboral que conllevó un cese de actividades por parte de aquella a partir del 22 de abril de dicho año[31]. 2.3.4. La Oficina de Control Interno Disciplinario de ECOPETROL inició en febrero de 2005 la respectiva investigación en contra del señor TOVAR GÓMEZ, dentro del proceso PD-1209-05 que dio lugar a los fallos disciplinarios de primera instancia del 19 de mayo de 2006 y de segunda instancia del 14 de agosto de 2006 objeto de nulidad, a los cuales se hará referencia más adelante en la actuación disciplinaria. 2.3.5.

Mediante comunicación del 28 de septiembre de 2006 la Coordinadora de Servicios al personal (E) de la Regional Magdalena Medio, le informó al señor Dagoberto Tovar la ejecución de la sanción disciplinaria dentro del proceso PD-1209-05 luego de cobrar ejecutoria, “la terminación de su contrato de trabajo a partir del 30 de septiembre del año que avanza, siendo su último día de trabajo el 29 de septiembre de 2006(…)”[32] 2.3.6.

Mediante Resolución N° 001116 del 22 de abril de 2004 “Por la cual se decide una solicitud de declaratoria de ilegalidad de una suspensión colectiva de trabajo”, el Ministro de la Protección Social de la época, declaró la ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo realizada por trabajadores de ECOPETROL S.A., el día 22 de abril de 2004, promovida por la Unión Sindical Obrera - USO, con fundamento en el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 1° del Decreto Extraordinario 753 de 1956, que consagra la prohibición de la huelga en los servicios públicos entre ellas, las del literal h) en las actividades de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustible del país[33]. 2.3.7.

Luego de convocado Tribunal de Arbitramento Voluntario pactado entre la Empresa Colombiana de la Industria del Petróleo “ECOPETROL S.A.” y la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, mediante decisión adoptada el 21 de enero de 2005 en el artículo 7° dispuso: “Ordenar el reintegro, a fin de aplicar el CDU y cumplir el debido proceso, con la consecuencia económica única de la indemnización (con base en el último salario básico), de (…) 81.

Dagoberto Tovar Gómez (…)[34]. 2.3.8. Mediante sentencia del 27 de octubre de 2011 esta Corporación, declaró la nulidad de la Resolución 1116 del 22 de abril de 2004, a través de la cual el Ministerio de la Protección Social había dispuesto la ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo realizada por trabajadores de Ecopetrol S.A. el 22 de abril de 2004, promovida por la USO. 2.3.9.

El señor Dagoberto Tovar Gómez promovió acción de tutela ante el Juzgado Tercero Promiscuo de Familia de Barrancabermeja, que mediante fallo del 28 de agosto de 2007 no declaró el amparo a los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el accionante[35]. 2.3.10. Posteriormente se intentaron otras acciones de tutela y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta mediante proveído del 22 de julio de 2010, concedió el amparo deprecado por los accionantes entre ellos por el señor Dagoberto Tovar Gómez[36]. 2.3.11.

En sede de revisión de tutela, la Corte Constitucional mediante sentencia T-171 del 14 de marzo de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, avaló la decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta que concedió el amparo a los trabajadores de ECOPETROL que habían sido desvinculados por haber participado en la huelga del año 2004, declarada ilegal y por haberse sustraído al cumplimiento de las recomendaciones adoptadas por la OIT.

En todo caso declaró hecho superado y la carencia actual de objeto, por cuanto los trabajadores ya habían sido reintegrados a sus empleos y debidamente indemnizados por ECOPETROL[37]. 2.3.12. Según pantallazo aportado por ECOPETROL en el escrito de alegados de conclusión, se acreditó que el ahora accionante fue reintegrado a la empresa el 20 de agosto de 2010 y que en dicha fecha le fue cancelada la suma de $133.207.024, por concepto de los emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación como consecuencia de la sanción disciplinaria hasta el cumplimiento del fallo de tutela[38].

Igualmente se comprobaron pagos sucesivos entre dicha fecha y el 21 de mayo de 2014 por la suma total de $364.367.074. Así mismo esta prueba evidenció que el señor Dagoberto Tovar Gómez se desvinculó de ECOPETROL el día 30 de octubre de 2020 y que su último cargo desempeñado fue Técnico de Operaciones A en la unidad organizativa Departamento de Craqueo Catalítico III. 2.4.

Del caso concreto. 2.4.1. Consideración previa Sea lo primero advertir, en los términos del Auto de 29 de abril de 2021 proferido por el Despacho Ponente[39], que en atención al desistimiento de las pretensiones de la demanda expresado por la parte demandante mediante escrito de reforma a la demanda[40], el presente examen de legalidad se circunscribirá a determinar la legalidad de los fallos disciplinarios del 16 de mayo y del 14 de agosto ambos de 2006 y de los supuestos perjuicios morales soportados tanto por el accionante como por su núcleo familiar, con ocasión de la destitución impuesta.

Siendo así, la Sala está relevada de pronunciarse sobre el restablecimiento del derecho deprecado por el accionante, como quiera que el señor Dagoberto Tovar Gómez fue reintegrado a la empresa demandada y le fueron pagados los salarios y demás prestaciones salariales dejadas de devengar, circunstancia que en todo caso no relevará a la Sala -si es del caso- pronunciarse de oficio, para ordenar la cancelación de la sanción disciplinaria en caso de declararse la nulidad de los fallos disciplinarios acusados.

Del mismo modo la Sala se pronunciará, respecto de la reclamación de los supuestos perjuicios morales soportados por el actor y por su familia dada la sanción disciplinaria que le fue impuesta, pretensión única que se mantuvo luego de ser reformada la demanda. Siendo así, el acontecer fáctico según la abundante prueba documental allegada al expediente, da cuenta que el accionante fue destituido de la entidad demandada el 30 de septiembre de 2006, reintegrado producto de un fallo de tutela en el año 2010, por lo que es pues durante dicho periodo que los fallos disciplinarios surtieron efectos jurídicos, no obstante, a la fecha no los están proyectando en virtud de la circunstancia sobreviviente que será objeto de pronunciamiento más adelante. 2.4.2.

Resolución de las excepciones propuestas por la parte demandada Fueron nueve las excepciones presentadas por la apoderada judicial de la empresa demandada, tanto en el escrito de contestación de la demanda como en el de alegatos de conclusión ante esta instancia. La Sala advierte que no declarará probadas ninguna de las excepciones propuestas por ECOPETROL dadas las siguientes razones: como quiera que se dirigen en contra de la pretensión deprecada en la demanda por lo que enervan el fondo de la discusión, es decir, el del examen de legalidad de los fallos disciplinarios sancionatorios, se resolverán en el marco de la resolución del caso concreto, las excepciones denominadas: i) hecho superado en virtud del fallo de tutela proferido el 22 de julio de 2010 por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta que reincorporó a la vida laboral al demandante; ii) inexistencia de causal de nulidad porque ECOPETROL respetó el marco legal en el adelantamiento de la actuación disciplinaria, que fue en cumplimiento del laudo proferido por el Tribunal de Arbitramento Voluntario; iii) inexistencia de violación de los derechos fundamentales del accionante; iv) inexistencia de la obligación que se reclama a cargo de la demandada; v) cobro de lo no debido y, vi) buena fe.

En lo que respecta a las otras tres relativas a la inepta demanda, caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva, serán objeto de resolución así: 2.4.2.1. En cuanto a la excepción de inepta demanda por cuanto en el sentir de la empresa demandada, carece de precisión la demanda respecto de las disposiciones violadas y el concepto de la infracción, pues el accionante se limitó a relacionar una serie de hechos de cuya enunciación no es posible deducir el sentido de la acción. La excepción invocada tiene su fundamento legal en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo que dispone: “CONTENIDO DE LA DEMANDA.

Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: (…) 4) Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”. La Sala no acoge el anterior reparo como quiera que, en el libelo introductorio de la demanda fueron relatados diecinueve hechos que motivaron la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, luego de enunciar las pretensiones en el capítulo disposiciones quebrantadas, el apoderado del accionante citó las disposiciones tanto constitucionales como legales que en su sentir resultaron infringidas por los actos administrativos demandados.

A renglón seguido en el acápite concepto de violación, enunció de manera clara y precisa los nueve cargos mediante los cuales pretende sustentar las causales de nulidad de los fallos disciplinarios que se concretan en las siguientes: i) falta de competencia del operador disciplinario; ii) irrespeto al debido proceso y derecho de defensa; iii) indebida sustentación en el soporte probatorio de los cargos endilgados; iv) inaplicación del procedimiento administrativo; v) incumplimiento del contrato de trabajo por parte de ECOPETROL; vi) irregularidades en los cargos endilgados; vii) inexistencia dela calidad de servidor público del demandante; viii) vulneración al debido proceso y, otras irregularidades probatorias.

De tal manera que lejos está de estarse ante una demanda carente del requisito de la enunciación de las normas infringidas y del concepto de violación por lo que, no se declarará probada la excepción propuesta. 2.4.2.2. Respecto de la excepción de caducidad de la acción pues en el sentir de ECOPETROL la demanda no se interpuso dentro de los cuatro meses del artículo 136 CCA, como quiera que la segunda instancia al resolver el recurso de apelación contra el fallo de la Oficina de Control Disciplinario, profirió la decisión el 14 de agosto de 2006 siendo notificada mediante edicto el 7 de septiembre siguiente[41], por lo que el término para interponer la acción vencía el 8 de enero de 2007 mientras que la demanda se radicó el 30 de enero de 2007, por fuera del término legal[42].

El sustento normativo de la caducidad de la acción impetrada es el siguiente: “Artículo 136. Caducidad de las acciones: (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

(…)” Tampoco es acogido este criterio de interpretación, como quiera que la señora apoderada de la empresa demandada pierde de presente, que en el presente caso no opera la notificación por edicto a partir del 8 de septiembre de 2006, sino la fecha en que se ejecutó el fallo disciplinario de segunda instancia fechado 14 de agosto de 2006 proferido por la Presidencia de ECOPETROL, esto es el día en que se ejecutó dicha providencia al darse la terminación por parte de la empleadora, del contrato laboral del señor Dagoberto Tovar Gómez, hecho que aconteció el 30 de septiembre de 2006[43].

En vista de que la demanda como ya se advirtió, fue radicada el día 30 de enero de 2007, día en que vencía el término de los cuatro meses del artículo 136 CCA, la acción fue interpuesta dentro de la oportunidad procesal legal por lo que no se declarará probada esta excepción. 2.4.2.3. Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues según la demandada fue en virtud del laudo arbitral proferido por el Tribunal de Arbitramento Voluntario conformado por acuerdo entre el Gobierno Nacional, ECOPETROL y la Unión Sindical Obrera USO, que se definió la situación de los trabajadores que participaron en el cese de actividades, laudo arbitral que al no ser expedido por la demandada la exonera de toda responsabilidad en vista de que no existe titularidad directa con relación a Ecopetrol, pues el Laudo Arbitral rompió el nexo de causalidad exigido para endilgarle cualquier tipo de compromiso.

Tampoco se declarará probada esta excepción, como quiera que en el sub judice la nulidad recae contra los actos administrativos consignados en los fallos disciplinarios sancionatorios expedidos por la Oficina de Control Disciplinario Interno y por el Presidente de ECOPETROL, mas no se dirigió en contra del Tribunal Voluntario de Arbitramento y el respectivo laudo arbitral.

Por otra parte, no es dable a ECOPETROL desligarse de responsabilidad en caso de prosperar alguna de las causales de nulidad endilgadas, como quiera que fue la entidad que adelantó la actuación disciplinaria, de cara al marco normativo del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 que prevé que el control interno disciplinario debe preservar la garantía de la doble instancia y que, en aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la accionada a quien le corresponda investigar al servidor público en primera instancia. En vista de que fue ECOPETROL quien adelantó la actuación disciplinaria, es innegable que mantiene estrecha y directa relación procesal con los hechos que configuraron el presente litigio, en los términos de las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto se declara la impróspera esta excepción. 2.5. De la actuación disciplinaria objeto de nulidad A través del auto del 25 de febrero de 2005 la Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL ordenó abrir investigación disciplinaria PD 1209-05 en contra del señor Dagoberto Tovar Gómez para dar cumplimiento al laudo proferido por el Tribunal de Arbitramento Voluntario[44].

Mediante auto del 20 de mayo de 2005 la Oficina de Control Disciplinario Interno, le formuló pliego de cargos al señor Dagoberto Tovar Gómez, en su condición de Técnico Supervisor, en los siguientes términos[45]: “Primer cargo. Presuntamente usted señor DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ, Registro Interno N° 2-1657, identificado con la cédula de ciudadanía N° xxx, en ejercicio del cargo perteneciente al nivel directivo denominado TÉCNICO SUPERVISOR, el cual venía ejerciendo al interior del DEPARTAMENTO DE CRACKING de ECOPETROL S.A., de la Gerencia Complejo de Barrancabermeja, para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria (incumplimiento de sus deberes e incursión en prohibiciones) al participar durante los días 24 al 30 de abril de 2004 (fecha en la que fue despedido de ECOPETROL S.A.), en la suspensión colectiva de trabajo promovida, organizada y ejecutada por la USO a partir del día 22 de abril y hasta fines del mes de mayo del citado año aproximadamente, pese a la declaratoria de ilegalidad de la misma decretada por el Ministerio de la Protección Social mediante Resolución N° 1116 del 22 de abril de 2004.

Segundo cargo. Presuntamente usted señor DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ, Registro Interno N° 2-1657, identificado con la cédula de ciudadanía N° xxx, en ejercicio del cargo perteneciente al nivel directivo denominado TÉCNICO SUPERVISOR, el cual venía ejerciendo al interior del DEPARTAMENTO DE CRACKING de ECOPETROL S.A., de la Gerencia Complejo de Barrancabermeja, para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria (incumplimiento de sus deberes e incursión en prohibición) al no presentarse a trabajar sin justa causa y sin permiso del patrono desde el día 24 y hasta el 30 de abril de 2004, conforme a la programación de turnos establecida para la segunda quincena de abril (16 al 30) de 2004, según consta en las comunicaciones y documentación anexa a folios 42, 43, 46 a 49 y 319 al 356 del expediente.

Tercer cargo. Presuntamente usted señor DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ, Registro Interno N° 2-1657, identificado con la cédula de ciudadanía N° xxx, en ejercicio del cargo perteneciente al nivel directivo denominado TÉCNICO SUPERVISOR, el cual venía ejerciendo al interior del DEPARTAMENTO DE CRACKING de ECOPETROL S.A., de la Gerencia Complejo de Barrancabermeja, para la época de los hechos, Trabajador Oficial en virtud del contrato de trabajo a término indefinido suscrito con la citada empresa, incurrió en falta disciplinaria al abandonar desde el 24 y hasta el 30 de abril de 2004, sin causa justificada, el cargo citado de TÉCNICO SUPERVISOR DEPARTAMENTO DE CRACKING, el cual venía ejerciendo al interior de ECOPETROL S.A. Gerencia complejo de Barrancabermeja para la referida fecha, generando como consecuencia de su conducta la afectación de las actividades a cargo del personal que debió suplirlo Cuarto cargo.

Presuntamente usted señor DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ, Registro Interno N° 2-1657, identificado con la cédula de ciudadanía N° xxx, en ejercicio del cargo perteneciente al nivel directivo denominado TÉCNICO SUPERVISOR, el cual venía ejerciendo al interior del DEPARTAMENTO DE CRACKING de ECOPETROL S.A., de la Gerencia Complejo de Barrancabermeja, para la época de los hechos, Trabajador Oficial en virtud del contrato de trabajo a término indefinido suscrito con la citada empresa, incurrió en falta disciplinaria al abandonar entre el 24 y el 30 de abril del año 2004, sin causa justificada, las funciones asignadas por la empresa ECOPETROL S.A. Quinto cargo.

Presuntamente usted señor DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ, Registro Interno N° 2-1657, identificado con la cédula de ciudadanía N° xxx, en ejercicio del cargo perteneciente al nivel directivo denominado TÉCNICO SUPERVISOR, el cual venía ejerciendo al interior del DEPARTAMENTO DE CRACKING de ECOPETROL S.A., de la Gerencia Complejo de Barrancabermeja, para la época de los hechos, Trabajador Oficial en virtud del contrato de trabajo a término indefinido suscrito con la citada empresa, incurrió en falta disciplinaria al abandonar entre el 24 y el 30 de abril del año 2004, sin causa justificada, el servicio asignado por la empresa ECOPETROL S.A. Sexto cargo.

Presuntamente usted señor DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ, Registro Interno N° 2-1657, identificado con la cédula de ciudadanía N° xxx, en ejercicio del cargo perteneciente al nivel directivo denominado TÉCNICO SUPERVISOR, el cual venía ejerciendo al interior del DEPARTAMENTO DE CRACKING de ECOPETROL S.A., de la Gerencia Complejo de Barrancabermeja, para la época de los hechos, Trabajador Oficial en virtud del contrato de trabajo a término indefinido suscrito con la citada empresa, incurrió en falta disciplinaria al desconocer la orden impartida mediante escrito de 27 de abril de 2004 (folio 119), Asunto: Reincorporación a sus labores, firmado por el doctor CARLOS MARIO GÓMEZ NARANJO, Coordinador Cracking Orthoflow Barrancabermeja, y no reincorporarse a laborar en los términos señalados en aquél documento”.

La Jefatura de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol emitió el 19 de mayo de 2006 Fallo de Primera Instancia, mediante el cual declaró responsable a DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ de los cargos segundo, cuarto, quinto y sexto, razón por la que le impuso sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de diez (10) años y un (1) mes, que en virtud del artículo 45 numeral 1° literales c) y d) de la Ley 734 de 2002 implica la terminación del contrato de trabajo.

El primer cargo endilgado fue subsumido por el segundo, al tiempo que absolvió al investigado del tercer cargo y de cualquier referencia que se hiciera en los demás cargos atribuidos, para el día 24 de abril de 2004[46]. La anterior decisión fue apelada por el sancionado, siendo resuelta por el presidente de ECOPETROL mediante Fallo del 14 de agosto de 2006, que negó las nulidades impetradas por el defensor del sancionado y confirmó la decisión de primera instancia[47]. 2.6.

Resolución del caso concreto, decaimiento de los actos administrativos demandados Esta Sala en la presente oportunidad, prohijará la postura uniforme asumida por esta misma Subsección entre otras providencias, en las sentencias del 11 de abril de 2018[48] y del 28 de enero de 2021[49], que al resolver en sede de única instancia las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los fallos disciplinarios proferidos por ECOPETROL en el año 2006 que sancionaron a los demandantes Germán Luis Alvarino Soracá y Germán José Polanco Castillo respectivamente, con destitución e inhabilidad general en ambos casos por el término de diez (10) años y un (1) mes, en su lugar declararon la nulidad de dichos actos administrativos.

En las citadas providencias se analizó el tema del decaimiento de los actos acusados. Lo anterior, por cuanto las circunstancias fácticas analizadas en dichos precedentes judiciales resultan idénticas a las que motivaron la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que se tiene la certeza de los siguientes hechos incontrovertibles: La investigación disciplinaria radicada con el número PD-1209-05 adelantada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL en contra del señor Dabogerto Tovar Gómez, tuvo como origen según lo relata el acápite de hechos del Fallo de primera instancia del 19 de mayo de 2006, los siguientes[50]: “Estos tuvieron ocurrencia entre los días veinticinco (25) y treinta (30) de abril de dos mil cuatro (2004), cuando una vez declarada por la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo – USO-, la suspensión colectiva de trabajo en ECOPETROL S.A. que se cumplió a partir del 22 de abril hasta el 26 de mayo de 2004, el disciplinado optó por no retornar a laborar.

Lo anterior ya que no obstante que mediante Resolución N° 1116 del mismo día del inicio de la huelga, el Ministerio de la Protección Social declaró su ilegalidad por afectar la prestación de un servicio público, el trabajador de esta empresa DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ dejó de concurrir a su trabajo, tres (3) días después de tomada dicha decisión, esto es, a partir del veinticinco (25) de abril de 2004; desconociendo no sólo la obligación que le surgía de reintegrarse a sus labores como consecuencia de dicho pronunciamiento ministerial, sino las órdenes que en tal sentido le fueron dadas por las directivas.

La situación condujo a que una vez cumplido el trámite reglamentario (artículo 95) y convencional (artículo 86); de conformidad con la Ley Sustantiva Laboral (artículo 450), aplicables a estos casos, se le diera por terminado unilateralmente por justa causa, entre otros, el contrato de trabajo, a partir del 30 de abril del mismo año. En estas condiciones, y ‘ante el desacuerdo planteado por los representantes de la Unión Sindical Obrera – USO’, respecto de la decisión de ECOPETROL S.A., de dar por terminados unilateralmente por justa causa dichos contratos, con ocasión d ela suspensión colectiva de trabajo declarada ilegal mediante Acta de Acuerdo suscrita el 26 de mayo de 2004, acordaron, entre otros temas, ‘constituir un Tribunal de Arbitramento Ad hoc’ para que ‘decida en derecho y según la normatividad vigente, incluyendo todos los aspectos sustanciales y procesales de la misma, las reclamaciones de los ex trabajadores a quienes se les terminó el contrato de trabajo por justa causa, con ocasión de los hechos derivados de la suspensión colectiva de labores iniciada el 22 de abril de 2004, exclusivamente.

Es decir, este organismo arbitral no conocerá ni definirá asuntos diferentes a despidos originarios por los hechos aquí denunciados’. Como consecuencia de este Acuerdo, y una vez adelantado el trámite arbitral correspondiente, dicho Tribunal se pronunció a través del Laudo proferido el 21 de enero de 2005, mediante el cual se dispuso el reintegro de algunos de los trabajadores cuyo contrato fue unilateralmente terminado por justa causa por ECOPETROL S.A., entre los cuales se encuentra DAGOBERTO TOVAR GÓMEZ a fin de que se les aplicara el Código Disciplinario Único, mediante el procedimiento correspondiente, por considerarlo pertinente, como en efecto se ha hecho”.

No cabe duda que los hechos que motivaron la sanción disciplinaria se relacionan con la participación del señor Dagoberto Tovar Gómez, con el cese de actividades al no incorporarse a trabajar, pese a la declaratoria de ilegalidad de la suspensión de labores. Ahora bien, en el Fallo sancionatorio de primera instancia del 19 de mayo de 2006, el accionante fue destituido e inhabilitado por el término de diez (10) años y un (1) mes, de acuerdo con el auto de cargos del 20 de mayo de 2005, “por cuanto decide adherirse al cese de actividades a partir del 25 de abril de 2004, esto es tres (3) días siguientes a la declaratoria de ilegalidad del cese de actividades y dada la divulgación que de tal hecho se dio en el entorno en que vivía el disciplinado,(…) la conducta imputada en el cargo primero se declarará subsumida en el cargo segundo tipificado como tal en el pliego de cargos”[51] El segundo cargo por el que fue sancionado fue por no asistir a su puesto de trabajo, mientras que fue absuelto del tercer cargo y, respecto del cuarto y quinto cargos se le encontró responsable a Dagoberto Tovar Gómez, por haberse separado de su cargo como Técnico Supervisor que ostentaba debido a su decisión voluntaria de no presentarse a laborar, mientras que el cargo sexto consistió en no haber dado cumplimiento al oficio del 27 de abril de 2004 mediante el cual se le ordenaba reincorporarse a sus labores[52] Las faltas fueron calificadas como gravísimas endilgadas a título de dolo, en tanto el señor Dagoberto Tovar Gómez tuvo la intención de desconocer su deber funcional y sabía de la ilicitud de su comportamiento, por tanto, de las normas que lo imponían.

En últimas el Fallo sancionatorio del 19 de mayo de 2006, emitido por la Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL S.A. consideró: “(…) El servidor involucrado al momento de iniciarse la suspensión colectiva de trabajo había sido advertido por la Administración acerca de la declaratoria de ilegalidad del cese que se pretendía realizar y de sus efectos, esto, mediante comunicados elaborados por la Presidencia de la Entidad de fechas enero y abril 22 de 2004; adicional a ello, el mismo día en que se inició el cese de actividades el Ministerio de la Protección Social declaró mediante Resolución N° 1116 la pronosticada ilegalidad y aunado a lo anterior él tenía conocimiento de las obligaciones adquiridas con la Empresa ECOPETROL S.A. previamente y de los turnos que debía prestar durante los meses de abril y mayo, de tal suerte que este trabajador sabía claramente de la ilicitud de su comportamiento, sin embargo, a pesar de todo lo anterior desconoció la mencionada ilegalidad, las invitaciones a reincorporarse a sus labores y persistió en el cese de actividades objeto de tratamiento en este averiguatorio”[53] Por su parte, en el Fallo de segunda instancia del 14 de agosto de 2006, se consignó lo siguiente como consideración precedente de la confirmación del fallo de primera instancia: “Previamente a abordar el análisis de las pruebas, debe advertirse que en el desarrollo de los hechos se distinguen dos situaciones en el cese de actividades propiamente dicho.

La primera, que va desde los días inmediatamente anteriores al 22 de abril de 2004 y la segunda, a partir de la declaratoria de ilegalidad del cese de actividades, ocurrida mediante Resolución 1116 de la fecha antes indicada y hasta el reintegro del trabajador a sus labores o su despido como ocurrió en este caso” [54]. En la parte resolutiva del Fallo de segunda instancia dispuso negar las nulidades impetradas por el apoderado del señor Dagoberto Tovar Gómez y confirmó el ordinal primero del Fallo de primera instancia del 19 de mayo de 2006, es decir, la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cargo o función pública por el término de diez (10) años y un (1) mes.

En conclusión, la motivación de los actos administrativos demandados fue la participación del actor en la suspensión colectiva de actividades promovida por la Unión Sindical Obrera USO, a pesar de haber sido declarada ilegal por el Ministerio de la Protección Social para el mes de abril del año 2004. No cabe duda entonces que, la sanción disciplinaria proferida en contra del demandante tuvo su origen en el cese de actividades que había sido declarado ilegal mediante Resolución N° 01116 de 22 de abril de 2004 por el Ministerio de Protección Social, como fundamento principal para endilgarle ECOPETROL las faltas disciplinarias al señor Dagoberto Tovar Gómez, calificadas como gravísimas dado el abandono sin justa causa del empleo y función que desempeñaba y, por no haberse reincorporado cuando se le ordenó hacerlo.

Sea esta lo oportunidad para refutarle a la apoderada de la demandada, que no es cierto que los fallos disciplinarios tuvieron como fundamento el laudo arbitral del 21 de enero de 2005 que ordenó el reintegro del señor Tovar Gómez para que se le investigara disciplinariamente, sino su participación en el cese de actividades de la petrolera entre el 25 y 30 de abril de 2004, por tanto, la causa jurídica mediata de dicha sanción fue la supuesta violación a la Resolución N°01116 del 22 de abril de esa anualidad, que había declarado la ilegalidad de la suspensión colectiva de actividades.

Resulta un hecho también acreditado, que estando en trámite la resolución de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Sección mediante sentencia del 27 de octubre de 2011[55], declaró la nulidad de la Resolución N° 01116 del 22 de abril de 2004, a través de la cual el Ministerio de la Protección Social había ordenado la ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo promovida por la Unión Sindical Obrera llevada a cabo por trabajadores de Ecopetrol S.A. desde el 22 de abril de 2004.

En la sentencia del 27 de octubre de 2011, la Subsección A de esta Sección al declarar la nulidad de la Resolución N° 001116 de del 22 de abril de 2004 “Por medio de la cual declara la ilegalidad de una suspensión colectiva de trabajo realizada por los trabajadores de ECOPETROL S.A.”, efectuó las siguientes consideraciones: “De lo anterior se colige, que NO se cumplió con los presupuestos señalados en la jurisprudencia transcrita, pues el Ministerio de la Protección Social se limitó a dar cumplimiento a su circular 019 de 1991, que contiene los requisitos mínimos y la forma como debe avanzar la diligencia de constatación, en cuanto se invitó a participar a los directivos del sindicato en la elaboración del acta como posibles afectados, se procedió a realizar el recorrido por la Empresa, y finalmente a elaborar las actas respectivas.

La omisión, como lo señala la jurisprudencia transcrita, está relacionada con el procedimiento que desencadena la petición de declaratoria de ilegalidad del cese de actividades, y no en el procedimiento previo de constatación, en cuanto no se escuchó a los posibles afectados y no se practicaron pruebas, transgrediendo con ello los postulados del artículo 29 de la Carta Política sobre la garantía del debido proceso que envuelve tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas.

No bastaba, en consecuencia, como lo hizo la Empresa, con dejar constancia sobre la negativa de la junta directiva del sindicato de participar en la elaboración de las Actas, sino que han debido brindarse las garantías constitucionales y legales a quienes podían resultar afectados con la decisión que habría de tomar. En las anteriores condiciones, se impone la declaración de nulidad del acto acusado, por haber infringido las normas en que debía fundarse y así se hará en la parte resolutiva de la presente providencia.” (subrayas y negritas nuestras) La anterior determinación judicial, tuvo como fundamento el hecho de que el Ministerio de Protección Social de la época, al proferir la Resolución demandada omitió tener en cuenta las garantías fundamentales a un debido proceso durante el procedimiento que desencadenó la petición de declaratoria de ilegalidad del cese de actividades y no en el procedimiento previo de constatación de actividades.

Por lo anteriormente expuesto, al tenerse la certeza de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que había declarado la ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo, dicha circunstancia fáctica y jurídica condujo el decaimiento de los actos sancionatorios proferidos en contra del señor Dagoberto Tovar en mayo y agosto del año 2006, al haber desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoyaron esos fallos disciplinarios, declaración que opera ipso iure, puesto que no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni en sede judicial.

Acerca de la figura del decaimiento de los actos administrativos, el Decreto 01 de 1984 disponía: “ARTICULO

66. PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1. (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

(….)” Según el texto normativo transcrito, opera la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo cuando, después de su expedición, sobreviene la ausencia de obligatoriedad de ejecución en virtud de presentarse alguna de las causales del artículo 66 CCA, que para el presente caso consistió en la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, dada la anulación del acto administrativo que le sirvió de fundamento –Resolución N°01116 del 22 de abril de 2004-.

En lo que respecta a la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general, se sabe que tiene efectos ex tunc o retroactivos desde la fecha misma de expedición del acto, salvo las situaciones jurídicas consolidadas en favor del trabajador antes de la decisión anulatoria, por lo que deben mantenerse íntegramente en virtud del principio de seguridad jurídica.

También se tiene claro que basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos enjuiciados, para que opere el decaimiento de estos por la ilegalidad del acto que les sirvió de fundamento, decisión con fundamento en la cual dejaron de producir efectos, no obstante, estos últimos requiera para su anulación de pronunciamiento del juez administrativo.

Por tanto, teniendo en cuenta que para la fecha de la declaratoria de nulidad de la Resolución 01116 de 2004 no existía una situación jurídica consolidada que pudiera serle más favorable al actor, los efectos de la anulación de dicho acto administrativo se retrotraen al 22 de abril de 2004, lo que significa que las decisiones disciplinarias acusadas del año 2006, carecen de sustento jurídico ante la ausencia de calificación ilegal de la suspensión colectiva de trabajo.

Relacionado con este punto, en la sentencia del 11 de abril de 2018 esta misma Subsección efectuó las siguientes consideraciones[56]: “Lo anterior significa que al anularse por el Consejo de Estado el acto administrativo que declaró la ilegalidad del aludido cese de actividades, se produjo el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de los actos disciplinarios demandados por el actor, por haber desaparecido del mundo jurídico los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoyaron, cuanto más por el derecho a la protesta que tienen tales trabajadores oficiales, como el demandante, en particular por su condición de sindicalizado de la USO.

Esta consecuencia resulta armónica con el orden jurídico, pues, como lo sostuvo la Corte, existen ocasiones en las que a pesar de que el acto administrativo fue expedido legalmente, en el transcurso del tiempo en que debe exigirse su ejecución se presentan sucesos que excluyen su respaldo normativo, ‘ (…) tal es el caso, por ejemplo, de la derogatoria, o de la inexequibilidad de una ley en cuya vigencia se expidieron actos administrativos que desarrollaban plenamente sus mandatos, o de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general que sirvió de sustento a un acto particular (artículo 175 del Código Contencioso Administrativo)’.

Y, según la misma jurisprudencia, la insistencia de la autoridad pública en darle plenos efectos a un acto administrativo, que por efectos del decaimiento ante la declaratoria de inexequibilidad (o ilegalidad) de la norma legal que le servía de fundamento pierde fuerza ejecutoria, constituye una vía de hecho. Ahora, la pérdida de ejecutoria opera automáticamente y hacia el futuro; no se requiere declaración judicial; basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos, y que se requerían para su existencia para que dejen de surtir efectos.

Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado: «[…] en relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por desaparición de los fundamentos de derecho que lo sustentaban, la jurisprudencia y la doctrina especializada han dicho reiteradamente que opera ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada ni en sede administrativa ni mucho menos en sede judicial, pues, incluso, no puede solicitarse al juez contencioso administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita (recuérdese que el decaimiento del acto administrativo no constituye causal de nulidad del mismo).

Su análisis puede hacerse en la vía judicial, de manera excepcional, cuando, por ejemplo, para evitar la ejecución forzosa se interpone la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria» (sentencia T152 de 2009). De lo anterior concluye la Sala que la anulación del acto administrativo que sirvió de fundamento a los aquí acusados hizo que estos perdieran automáticamente su sustento jurídico y, por consiguiente, dejaran de ser aplicables”.

De acuerdo con las anteriores motivaciones, a juicio de esta Sala, la anulación del acto administrativo que sirvió de fundamento a los aquí acusados, hizo que estos perdieran automáticamente su sustento jurídico, por consiguiente, dejaron de ser aplicables. En todo caso, no se puede desconocer que la figura del decaimiento del acto administrativo al no constituirse en causal autónoma de nulidad, exige del examen de legalidad por lo que resulta imperioso tener de presente, que entre la fecha de expedición de los fallos sancionatorios y el momento en que perdieron ejecutoria, estuvieron vigentes y amparados por la presunción de legalidad.

Incluso debe tenerse de presente que la sanción disciplinaria decaída, constituye legalmente antecedente disciplinario a pesar que la inhabilidad para desempeñar cargos públicos por 10 años y un mes que le fue impuesta al señor Dagoberto Tovar Gómez, ya se encuentra superada por el paso del tiempo, razón por la que deberá pronunciarse esta instancia en sede de legalidad de las decisiones cuestionadas pese a su decaimiento.

No obstante, esta misma Sala sobre el particular en un caso de idénticas situaciones fácticas, consignó lo siguiente[57]: “(…) no hay duda de que, en consecuencia y por comunicabilidad de circunstancias, los actos disciplinarios que se examinan, al haber sido fundados en dicha Resolución, son igualmente violatorios de la Constitución y la ley, por lo tanto, son nulos, pero por los mismos motivos que el Consejo de Estado anuló el acto que les sirvió de fundamento y que los puso fuera del ámbito jurídico por decaimiento, por lo señalado se deberá acceder a las súplicas de la demanda.

Al prosperar la tesis del decaimiento de los actos sancionatorios, no es del caso proceder a realizar el estudio respecto de los demás cargos endilgados, por técnica jurídica.” (subrayas fuera de texto) Es pues con fundamento en las anteriores consideraciones que la Sala, al encontrar acreditada la comunicabilidad de circunstancias entre los fallos sancionatorios del 19 de mayo de 2004 y el del 14 de agosto ambos del año 2006, en vista de que se sustentaron en la Resolución 01116 de 2004 cuya nulidad fue declarada por la Subsección A mediante fallo del año 2011, la sanción proferida en contra del señor Dagoberto Tovar Gómez también resultó ilegal, con fundamento en las mismas razones por las cuales se declaró nula la declaratoria de ilegalidad de la suspensión de actividades proferida en su momento por la Administración, al no haberse escuchado a los posibles afectados y no practicarse las pruebas solicitadas lo que a juicio de la Subsección A, condujo a la transgresión de los postulados del artículo 29 de la Carta Política.

Siendo así, la Sala se abstendrá por esta razón de pronunciarse sobre los cargos de nulidad invocados por la parte accionante y, porque también el señor Dagoberto Tovar Gómez al reformar la demanda, renunció expresamente a las pretensiones de la demanda que estaban apoyadas entre otros cargos, en el de la violación al debido proceso durante la actuación disciplinaria surtida en su contra. 2.7.

Del restablecimiento del derecho Según se advirtió en el acápite 2.3.1. de consideración previa, en los términos del Auto de 29 de abril de 2021 proferido por el Despacho Ponente[58], en atención al desistimiento de las pretensiones de la demanda expresado por la vocera de la parte demandante[59], en el presente caso no obstante la declaratoria de nulidad de los fallos sancionatorios, la Sala se abstendrá de ordenar el restablecimiento del derecho en lo relativo al reintegro del demandante y al pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir con ocasión de la destitución, como quiera que la entidad demandada lo reintegró a sus labores tanto así que el demandante prestó sus servicios a ECOPETROL hasta el 30 de octubre de 2020[60], al tiempo que le fueron cancelados varios emolumentos razón por la que se encontró satisfecho el actor y renunció voluntariamente a las pretensiones del libelo introductorio, al aceptar la indemnización económica pagada a su favor.

Sin embargo, a la única pretensión que no renunció la parte actora al reformar la demanda, fue la relativa al reconocimiento y pago de los perjuicios morales soportados tanto por el accionante como por su núcleo familiar, con ocasión de la destitución que le fue impuesta. La Sala no accederá al reconocimiento de esta pretensión, por cuanto no existe prueba en el expediente que acredite la aflicción o daño moral padecido por el demandante y su familia como quiera que en la demanda apenas se limitó a afirmar: “5.

Se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios morales causados a los señores (sic) por su esposa BLANCA TERESA ROMERO y sus hijos CAMILO ANDRÉS, PAULA LILIAM TOVAR ROMERO, BEATRIAZ GÓMEZ RODRIGUEZ, en cuantía de 100 salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha del fallo”[61] Lo anterior, por cuanto ha sido postura uniforme de esta Corporación exigir la necesidad de que quien pretenda el reconocimiento de esta clase de perjuicios, compruebe y acredite la ocurrencia de los daños morales irrogados por la expedición de un acto administrativo, salvo casos en que dichos perjuicios se presumen[62].

No obra prueba alguna en el expediente que compruebe el padecimiento soportado y la magnitud del dolor, que conduzca al pago de una indemnización, razón suficiente para negar el reconocimiento de perjuicios morales reclamados por el demandante. Tampoco se puede aceptar la tesis que por la falta del subsidio educativo que pagaba la empresa a los hijos del actor, estos soportaron un perjuicio moral.

Empero la Sala, no obstante tratarse de una pretensión de la demanda que no fue pedida por la parte actora, ordenará de oficio a la entidad demandada que elimine de la hoja de vida del señor Dagoberto Tovar Gómez la anotación de la sanción disciplinaria que le fue impuesta mediante los fallos sancionatorios del año 2004. De igual forma, se oficiará a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que inscriba esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones y causas de Inhabilidad (SIRI) y, en consecuencia, elimine la anotación de la sanción impuesta al demandante por ECOPETROL. 2.8.

Sobre la condena en costas Con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. La Sala no encuentra el sustento para condenar en costas a la parte demandante, como quiera que no obra prueba que acredite el gasto adicional que hubiera implicado el ejercicio de la defensa técnica por parte de la entidad demandada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar no probadas las excepciones de inepta demanda, caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por la parte demandada, de acuerdo con las consideraciones esgrimidas en esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Como consecuencia del decaimiento de los actos administrativos demandados, en virtud de la declaratoria de nulidad de la Resolución N° 01116 del 22 de abril de 2004, declárase la nulidad de los fallos sancionatorios fechados 19 de mayo y 14 de agosto ambos expedidos en el año 2006, por la Oficina de Control Disciplinario Interno y por la Presidencia de ECOPETROL, a través de los cuales fue destituido e inhabilitado el señor Dagoberto Tovar Gómez, por el término de (10) años y un (1) mes para ejercer cargo y función pública, según se analizó en precedencia.

ARTÍCULO TERCERO. - Niéguese el reconocimiento y pago de los perjuicios por los daños morales soportados por el accionante y su núcleo familiar, por cuanto no se encuentran acreditados en el expediente.

ARTÍCULO CUARTO. - Ordénase a ECOPETROL que elimine de la hoja de vida del ex servidor Dagoberto Tovar Gómez, la sanción disciplinaria que le fue impuesta mediante los fallos declarados nulos mediante esta sentencia.

ARTÍCULO QUINTO. - Ofíciese a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, para que inscriba esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones y causa de Inhabilidad (SIRI), con el fin de eliminar la anotación de la sanción impuesta al señor Dagoberto Tovar Gómez por ECOPETROL.

ARTÍCULO SEXTO. - Sin condena en costas para la demandada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) En comisión de servicio SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 113-157 [2] por el Ministerio de Protección Social mediante Resolución N° 1116 del 22 de abril de 2004, con fundamento en el Decreto 753 de 1956 [3] Folios 610-613 [4] Folios 636-642 [5] Folio 114-157 vuelto y 158 C.P. 1 [6] Folios 224-225 C.P. 1 [7] Folios 229-257 [8] Folios 283-286 C.P. 1 [9] Folios 594-597 C.P. 1 [10] Folios 601-604 C.P. 1 [11] Folios 610-613 C.P. 1 [12] Folios 636-642 C.P. 1 [13] Folios 668-699 C.P. 1 [14] Folios 701-704 C.P. 1 [15] Folio 706 C.P. 1 [16] Folios 719-722 C.P. 1 [17] Incides 39 y 40 SAMAI [18] Folio 724 y 724 vuelto C.P. 1 [19] Folios 724 y 724 vuelto C.P. 1 [20] Visible a índice 49 [21] Folios 668-699 C.P. 1 [22] Mediante sentencia C-722 de 2007 [23] folio 732 C.P. 1 [24] folio 733 C.P. 1 [25] índices 58 y 59 SAMAI [26] Por auto de 18 de mayo de 2011, N.I. 0145-2010.

C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consolidó la línea jurisprudencial sobre competencia en materia disciplinaria, determinando que acorde con las providencias del 12 de octubre de 2006, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, número interno 799-2006; 27 de marzo de 2009, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, número interno 1985-2006; y 4 de agosto de 2010, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, número interno 1203-2010, esta Corporación en única instancia no solo conocía de las sanciones disciplinarias administrativas de destitución, sino también las de suspensión en el ejercicio del cargo, siempre y cuando las sanciones provengan de autoridades del orden nacional. [27] Entre otras en la sentencia de la Subsección A del 28 de enero de 2021 radicación N° 76001-23-33-000-2012-00394-01 y en la sentencia de la Subsección B del 6 de diciembre de 2012 radicación N° 11001-03-25-000-2011- 00575-01 [28] Raadicación número 110010325000201100316 00 (2011-1210) M.P. William Hernández Gómez (E) [29] Folios 105-107 C.P. 1 [30] Folios 15-16 cuaderno de anexos [31] Hecho que fue así reconocido por la demandada [32] Folio 15 Cuaderno de Anexos [33] folios 117-118 vuelto Cuaderno N°11 [34] folios 1-22 Cuaderno de copias N°2 [35] Folios 189-202 del Cuaderno de Anexos sin número. [36] Hecho no controvertido por la parte demandada [37] Sentencia consultada en la página web de la Corte Constitucional, hecho que tampoco fue negado por la demandada [38] Pág. 4 vuelto del escrito de alegatos de conclusión adjuntado índices 58 y 59 SAMAI. [39] Folios 719-722 [40] Folios 636-642 C.P.1 [41] Folio 224 C.P. 1 [42] Según el sello de la Secretaría del Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja visible a folio 157 vuelto del C.P. 1 [43] Folio 185 Cuaderno de Anexos [44] folios 23-28 Cuaderno N°11 [45] folios 360-392 Cuaderno N°11 [46] Folios 164-220 C.P. 1 [47] Folios 229-265 C.P. 1 [48] Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00209-00(0828-12) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter demandante [49] Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00744-00 (2499-12) M.P. César Palomino Cortés [50] folios 1-2 Cuaderno Principal 1 [51] Folio 197 C.P. 1 [52] Folios 198-209 C.P. 1 [53] Folio 49 C.P. 1 [54] Folio 83 C.P. 1 [55] Subsección A radicación número: 11001-03-25-000-2004-00140 01 (2309- 2004), M. P. Alfonso Vargas Rincón, actor, Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo (USO) y otros. [56] Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00209-00(0828-12) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter demandante [57] Sentencia del 28 de enero de 2021 radicación número: 11001-03-25-000- 2012-00744-00 (2499-12) M.P. César Palomino Cortés [58] Folios 719-722 [59] Folios 636-642 C.P.1 [60] Folio 5 del escrito de alegatos de conclusión [61] Folio 118 C.P. 1 [62] Sentencia del 10 de julio de 2014 radicación número: 52001-23-31-000- 2006-00268-01 (0354-09) M.P. Gerardo Arenas Monsalve.