CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C, 20 de octubre de 2022 Radicación: 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Asunto: Reconocimiento pensión gracia- tiempos de servicio válidos para acceder a la prestación pensional FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala 2 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 10 de abril de 20153 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”4, que accedió a las súplicas de la demanda, encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. La señora Bertha Lilia Gutiérrez Martínez, a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resolución No. PAP 011205 de 30 de agosto de 20105 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. 1 En adelante UGPP 2 Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 2 de marzo de 2018, folio 310. 3 Ver folios 232 al 239. 4 Providencia suscrita por los magistrados Carmelo Perdomo Cueter (Ponente), César Palomino Cortés y José Romero Romero. 5 Suscrita por el Liquidador de CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación. REF.

Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 2 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la parte actora que se ordene a la demandada, reconocerle y pagarle una pensión gracia, incluyendo todos los factores devengados y pagados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus y cualquier otro factor que demuestre haber recibido como contraprestación de su relación laboral en ese periodo, efectiva desde el 15 de junio de 2005; que las sumas de dinero que resulten de la condena, sean indexadas a valor presente, que el fallo sea cumplido en los términos de los artículos 189 y 195 de la Ley 1437 de 2011.

Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica de la demandante, así: 3.1 Señala que nació el 16 de junio de 19556, y se desempeñó como docente al servicio del Departamento del Meta desde el 15 de marzo de 1976 hasta 19 de mayo de 1981, y en el Distrito de Bogotá D.C. desde el 6 de mayo al 30 de noviembre de 1986; del 25 de marzo al 30 de noviembre de 1987; del 18 de enero al 30 de noviembre de 1988; del 16 de enero al 3 de diciembre de 1989; del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990; del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991; 20 de enero al 30 de noviembre de 1992; y del 8 de febrero de 1993 al 25 de abril de 2012. 3.2 Sostiene que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 12 de febrero de 2010, la solicitó a CAJANAL; no obstante, el derecho le fue negado7, al considerar el ente previsional que los nombramientos fueron del orden nacional; que a su vez, los tiempos de servicio laborados en el municipio de Villavicencio desde el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981, fueron desestimados por cuanto el certificado de historia laboral no indica el tipo de vinculación de la accionante, y frente al periodo servido en el Distrito de Bogotá entre el 22 de enero de 1990 a 30 de noviembre de 2009, tampoco se tuvieron en cuenta, pues de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, todas las vinculaciones posteriores al 1º de enero de 1990 son del orden nacional.

(Acto acusado) 6 Ver folio 15 cédula de ciudadanía 7 Ver folios 42 al 47 Resolución No. PAP 011205 del 30 de agosto de 2010. REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 3 Normas vulneradas y concepto de violación. 4.

La actora cimenta su demanda en los artículos 2°,13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Ley 43 de 1975; Ley 91 de 1989; Decreto 2277 de 1979; Código Civil; y, Código Sustantivo del Trabajo. 5. Señala, que la demandante se vinculó como docente al Magisterio Oficial y laboró por más de 20 años, por lo que reunió la totalidad de los requisitos señalados en las leyes que regulan la pensión gracia y que de acuerdo con pronunciamientos de la Corte Constitucional, la pensión gracia constituye un régimen especial de dicha prestación pensional y por tanto no le son aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985 para efectos de determinar los factores salariales para la liquidación de la misma.

Contestación de la demanda. 6. La UGPP en su escrito se opone a las pretensiones de la demanda, afirmando que la demandante no cumple con lo establecido en la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933 y Ley 91 de 1989, pues la pensión gracia está prevista exclusivamente para los docentes de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, por lo que los tiempos del orden nacional no podrán ser válidos para la obtención de la prestación pensional.

Por último, propone las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción y la genérica. La sentencia de primera instancia. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 8. Para decidir así fijó como problema jurídico a determinar, “si la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 117 de 1928, entre otras normas, o al contrario, carece de fundamento pues no completó el tiempo de servicios como docente en REF.

Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 4 planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años”. 9.

Para lo anterior, tuvo en cuenta que la demandante laboró como docente territorial, inicialmente para el Departamento del Meta desde el 15 de marzo de 1976 hasta el 19 de mayo de 1981 y con el Departamento de Cundinamarca del 6 de mayo de 1986 al 13 de septiembre de 2012, por lo que encontró acreditados plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales por más de 20 años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años de edad y observar buena conducta. 10.

Precisó que el fenómeno de la prescripción trienal operó, pues la liquidación de la pensión debe ser efectiva a partir del 12 de febrero de 2007, por cuanto la petición inicial fue presentada el 12 de febrero de 2010. Recurso de apelación. 11. La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque y en su lugar se nieguen las pretensiones; insistió en los argumentos expuestos en la réplica de la demanda, en el sentido de que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia, porque no cumple con los requisitos para acceder a ella, pues los tiempos servidos entre el 15 de marzo de 1976 y el 19 de mayo de 1981, no fueron ejercidos como docente por lo que, conforme a la Resolución 57 del 15 de marzo de 1976 expedida por el Gerente de la Beneficencia del Meta, la accionante laboró como Instructora de menores del hogar de Betania en las fechas previamente señaladas.

Por lo tanto, al no existir una vinculación laboral anterior al 31 de diciembre de 1980 con entidades del orden territorial o nacionalizado, no es procedente el reconocimiento de la pensión pretendida. Alegatos en segunda instancia. 12. La parte demandante reiteró lo manifestado en el escrito inicial de la demanda y solicitó se confirme la decisión. La parte demandada reiteró los argumentos de la alzada y pidió se revoque la sentencia de primera instancia. Y el REF.

Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 5 Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, no rindieron concepto en la causa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 13. De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si la actora cumplió con el requisito de tiempo de servicio en la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y 20 años de servicio como lo concluyó el a quo; o si por el contrario, el tiempo de servicios en el cargo de Instructora de menores designada por la Beneficencia del Meta, no es válido para acceder a la pensión gracia, como lo sugiere el apelante. 14.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, el contexto normativo de la pensión gracia y en particular el requisito del tiempo de servicio, para abordar el análisis del caso concreto. Contexto normativo de la pensión gracia. 15. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 19138 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta.

Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación. 16. Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos9: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). 8 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 9 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. REF.

Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 6 Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. » 17. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 18.

Al respecto, esta Sala en la sentencia de 17 de noviembre de 201610, mantuvo la misma línea expuesta así: «Sobre los tiempos nacionales. […] La ley 114 de 1913 que creó la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

“Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198911 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

“Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» 19. Por último concluyó: 10 Rad. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” REF.

Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 7 «Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio. » (negrillas fuera de texto original). 20.

De otro lado, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. » 21. De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales, hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal. 22.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 23. Lo anterior, constituye un referente inequívoco que no cambió al clarificarse la compatibilidad de la pensión gracia con la de jubilación, pues la ley fue diáfana en que los demás requisitos para su reconocimiento debían acreditarse, es decir, la prestación efectiva en la docencia territorial o nacionalizada por espacio de al menos 20 años y 50 años de edad. 24.

El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro.

Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 8 autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto Ley 2400 de 196812, en concordancia con el artículo 3º del Decreto Ley 2277 de 197913. 25.

En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión14.» 26. Esta línea, ha sido mantenida por la Sala, inclusive, alrededor de situación en donde el tiempo de servicio lo certifica la misma institución educativa a donde prestó los servicios el docente; destacándose las siguientes consideraciones: «Es necesario precisar respecto de los certificados docentes para la pensión gracia, como ya se ha dicho por esta Subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el Secretario General de la Alcaldía municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el periodo comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de julio de 1983 en el que el docente estuvo vinculado como interino en la Escuela Rural Mita de la Laguna15».

(Negrillas fuera de texto original). 12 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones. 13 por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 14 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. 15 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, expediente 2636-2014, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 9 27. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; pues dicha información, es la que permite esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 28.

De otro lado, resulta muy relevante señalar, que el artículo 6° de la Ley 116 de 192816, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección. » 29.

Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los tiempos servidos en cualquier época, en primaria, como normalista, inclusive en labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 30. Sobre el particular, esta Sala alrededor de la modalidad de la vinculación válida para el reconocimiento de una pensión gracia, razonó así: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la 16 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 10 naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor […]17» (negrillas y subrayas fuera de texto original). 31.

Respecto, al tiempo de vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: « […], para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la […] ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal. » (Negrillas fuera de texto original). 32.

De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 17 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp.2636-2014, CP Gerardo Arenas Monsalve.

REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 11 Del caso concreto. 33. Es importante recordar, que en la sentencia apelada accedió las pretensiones de la demanda al considerarse que la actora logró demostrar en debida forma su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por lo que encontró acreditados plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. La parte demandada, en su condición de apelante único, discrepa de tales conclusiones al estimar que la señora Bertha Lilia Gutiérrez Martínez no cumple con los requisitos para acceder a ella, pues los tiempos servidos entre el 15 de marzo de 1976 y el 19 de mayo de 1981, no fueron ejercidos como docente por lo que, conforme a la Resolución 57 del 15 de marzo de 1976 expedida por el Gerente de la Beneficencia del Meta, la accionante laboró como Instructora de menores del hogar de Betania en las fechas previamente señaladas. 34.

Para resolver los extremos que comprenden la apelación, la sala acudirá a la prueba obrante en la actuación, encontrando que la señora Bertha Lilia Gutiérrez Martínez: 34. 1. Nació el 16 de junio de 195518. 34.2 Que a través de Resolución No. 057 de 15 de marzo de 197619, el Gerente de la Beneficencia del Meta nombró a la actora en el cargo de Instructora de menores del Hogar de Betania en la Clase I, Categoría 8. 34.3 Que mediante Resolución No. 202 de 1º de febrero de 199320 suscrita por el Alcalde Mayor de Bogotá DC., la accionante fue nombrada como docente de tiempo completo en la planta de personal docente del Distrito Capital- Secretaria de Educación. 34.4 A su vez, por medio de constancia de 5 de julio de 201221, expedida por el Jefe de Oficina de Recurso Humano de la Gobernación del Meta, se señaló que la actora laboró como Instructora de menores del Hogar de Betania, nombrada mediante Resolución No. 057 de 1976, desde el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981. 18 Cédula de Ciudadanía, folio 15. 19 Ver folio 17. 20 Ver folios 6 a 9. 21 Ver folio 18.

REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 12 34.5 De otra parte, se destaca que la Secretaría de Educación de Bogotá como entidad nominadora mediante formato único de certificado de historia laboral de 13 de septiembre de 201222, acreditó los tiempos de servicio de la demandante como docente territorial, con fuente de recursos propios del respectivo Distrito de Bogotá, así: 35.

Debe señalarse, que si bien la manera idónea de probar la efectiva prestación de un servicio como empleado público, es el acto de nombramiento y la posesión, para efectos de la pensión gracia, tal como ha sido definido por la jurisprudencia de esta sección23, también puede hacerse con certificados expedidos por autoridades competentes que indistintamente de su denominación, ofrezcan certeza sobre el cargo ocupado, plantel educativo, su nivel, naturaleza de la vinculación, y duración; aspectos, que en juicio de la Sala están cumplidos con los documentos previamente analizados. 36.

En el anterior orden, cuestiona el apelante de manera puntual, que la actora no cumplió con el requisito del tiempo de servicios en la docencia oficial en el orden departamental, municipal o distrital no menor a 20 años, pues según su parecer, el periodo de servicios comprendido entre el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981 no fue el servicio de la docencia, sino como Instructora de menores en el Hogar de Betania. 37.

De lo registrado, la Sala puede concluir: 22 Ver folio 3 y 4. 23 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro, previamente citada. Tipo Acto Administrativo Tipo de Novedad Desde Hasta Resolución 408 31/07/1986 Vinculación temporal tiempo completo 06/05/1986 30/11/1986 Resolución 479 19/05/1987 Vinculación temporal tiempo completo 25/03/1987 30/11/1987 Resolución 209 04/0371988 Vinculación temporal tiempo completo 18/0171988 30/11/1988 Resolución 107 24/01/1989 Vinculación temporal tiempo completo 16/01/1989 03/12/1989 Resolución 0213 30/01/1990 Vinculación temporal tiempo completo 22/01/1990 03/12/1990 Oficio 23/01/1991 Vinculación temporal tiempo completo 21/01/1991 02/12/1991 Resolución 748 10/03/1992 Vinculación temporal tiempo completo 20/01/1992 30/11/1992 Resolución 202 01/02/1993 Nombramiento en propiedad 08/02/1993 REF.

Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 13 37.1 La Beneficencia del Meta fue creada a través de los Decretos intendenciales No. 192 de 1943 y 431 de 1960, los cuales requerían para su validez la aprobación del Gobierno Nacional, y luego se reorganizó por Ordenanza No. 17 del mismo año. 37.2 Mediante Acuerdo No. 018 de 22 de febrero de 1983 “por medio del cual se deroga el Acuerdo 001 de 18 de febrero de 1976 y se crea y reglamenta el servicio para limitados visuales y auditivos”, dicho servicio funcionaría como una unidad dependiente administrativamente de la Beneficencia, y su objetivo era brindar atención integral a niños con limitación visual y auditiva en las áreas de conocimientos básicos, rehabilitación y capacitación, con atención médica general y asesoría familiar, vinculando a la familia en el proceso de educación para la incorporación del niño en la sociedad, y los usuarios como bien lo señala el acuerdo, eran menores entre 3 y 18 años los cuales estaría sujetos a un programa de escolaridad de 4 años para su ingreso a una escuela regular. 37.3 A través de Acuerdo de No. 022 de 1986 “por el cual se adoptan los estatutos de la beneficencia del Meta”, el cual señaló en su artículo 2º que la Beneficencia del Meta es un establecimiento público de orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Y en su artículo 4° reseño como objetivos “La BENEFICENCIA DEL META tiene como objetivo fundamental la consecución, evaluación, y administración de fondos y orientarlos a la asistencia pública en el Departamento del Meta, de acuerdo con los planes generales del Gobierno Departamental”. 37.4 La demandante fue nombrada a través de Resolución No. 057 de 15 de marzo de 197624, por el Gerente de la Beneficencia del Meta en el cargo de Instructora de menores del Hogar de Betania en la Clase I, Categoría 8, así: 24 Ver folio 17.

REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 14 38. Sobre este último aspecto, que constituye el motivo de discordia entre las partes en esta instancia, debe señalar la Sala que luego de analizar el acto administrativo25 a través del cual fue nombrada la demandante, se extrae, que no lo fue para prestar sus servicios en el sector de la educación directamente, pues basta ver, que con la creación del servicio a limitados visuales y auditivos de la Beneficencia del Meta el objetivo fue brindar una atención a menores entre los 3 y 18 años. 39.

De esta manera, el tiempo laborado como Instructora de menores del Hogar de Betania, desde el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981, no puede ser 25 Resolución No. 057 de 15 de marzo de 1976, folio 17. REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 15 tenido en cuenta pues las labores desempeñadas allí, no estaban dirigidas a la educación sino a una atención integral en las áreas de conocimientos básicos, rehabilitación y capacitación, atención médica general y asesoría familiar para la incorporación del niño en la sociedad, dentro del marco de la política de asistencia pública definida dentro de los objetivos de la Beneficencia del Meta como se reseña en los numerales 37.2 y 37.3 anterior. 40.

Pues bien, no hay duda entonces que la accionante laboró como docente territorial en Bogotá D.C., desde el 6 de mayo al 30 de noviembre de 1986; del 25 de marzo al 30 de noviembre de 1987; del 18 de enero al 30 de noviembre de 1988; del 16 de enero al 3 de diciembre de 1989; del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990; del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991; del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992; y del 8 de febrero de 1993 hasta el 13 de septiembre de 2012, tal como se señaló en el certificado de historia laboral de 13 de septiembre de 201226. 41.

Las referidas condiciones, imponen concluir que la demandante tuvo un vínculo territorial, al igual que el origen de los recursos que financiaron los sueldos de la actora en el segundo periodo, no obstante, son insuficientes para sostener que tiene derecho a la pensión gracia, ya que la prueba del proceso muestra que no cumple con el requisito de estar vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 42.

Es plausible entender, que el cargo y remuneración de la demandante al interior de la institución descentralizada del orden departamental, estuvieron incorporados a la estructura orgánica de ésta, esto es, la Beneficencia del Meta en donde, por definición la asignación salarial dista de la prevista para los maestros territoriales. 43.

Pues bien, la Sala encuentra total fundamento a los reparos formulados a la sentencia de primer grado de parte de la demandada UGPP en su apelación, en cuanto a que el tiempo de servicios de la actora iniciado como Instructora de menores del Hogar de Betania, desde el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981, no puede ser computable para cumplir el requisito de la pensión gracia, en cuanto al ejercicio de la profesión docente en el sector territorial por 20 años; pues, el expediente deja ver una vinculación para una institución y actividad 26 Ver folio 3 y 4.

REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 16 distinta a la básica primaria27 y secundaria28, que son los que justifican el reconocimiento de tal prestación, que como explicamos existe en el ordenamiento jurídico para compensar la diferencia salarial entre docentes nacionales y territoriales. 44.

Si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden29, y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales30, tenían derecho a ella.

La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 116 de 1928, en la sentencia C-085-02, razonó justo así: “En lo relativo a la pensión de gracia, pensión que es a la que se refiere el artículo 6 acusado, dado que extendió el derecho a percibirla a otros docentes distintos a los mencionados en la Ley 114 de 1913, la Corte, en la sentencia C-479 de 1998, analizó las causas que la originaron, al examinar la constitucionalidad de uno de los requisitos para acceder a ella, pues, la acusación, en aquella ocasión, consistía en que había una diferencia injustificada para su reconocimiento entre los educadores oficiales de primaria y los de secundaria.

La Corte, entonces, se remontó a las razones históricas que explicaron su establecimiento, y señaló que la pensión de gracia se concibió como una compensación o retribución a favor de los maestros de primaria del sector oficial, cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de los entes territoriales, en cuantía mucho menor que la que recibían los docentes de la secundaria, vinculados a la Nación. En esta providencia, también se mencionó que el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, ahora acusado, constituyó una ampliación al número de educadores con derecho a acceder a la misma.

En lo pertinente, la providencia dijo lo siguiente: “Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector.

Si bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y 27 Ley 114 de 1913. 28 Ley 37 de 1933. 29 Centralizada o descentralizada. 30 Después se hizo extensiva a los docentes de básica secundaria y de escuelas normales, inspectores y directivos docentes, pero guardando el mismo referente de vinculación y de remuneración. Leyes 116 de 1928 y 37 de 1937.

REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 17 municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel.

El legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los citados servidores públicos.” (Negrillas fuera de texto original). 45. En tal virtud, a diferencia de lo considerado por el a quo, en juicio de la Sala, la demandante no tiene derecho a que le sea reconocida una pensión de jubilación gracia, pues ha de reiterarse, que el tiempo certificado en este proceso, no se ajusta a las condiciones exigidas en la ley para el efecto, por lo que la sentencia apelada deberá ser revocada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con fundamento en lo expuesto en esta providencia. Costas procesales. 46.

La jurisprudencia de la Sala31 en la temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 47.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar en costas al vencido. 48.

Finalmente, dos de los integrantes de la Subsección “B”, doctores Carmelo Perdomo Cuéter y Cesar Palomino informaron su impedimento32 en atención a que suscribieron la decisión de primera instancia de fecha 10 de abril de 2015, ante lo cual la Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, en auto del 23 31 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 Ver folio 286. REF. Expediente Nro. 25000-23-42-000-2013-02162-01 Nro. Interno: 4902-2015 Demandante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (U. G. P. P.). 18 de marzo de 201733 declararon fundado el impedimento manifestado por los Consejeros.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA REVOCAR la sentencia del 10 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Bertha Lilia Gutiérrez Martínez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, y en su lugar:

PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda. Sin condena en costas en esta instancia.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS 33 Ver folios 288 al 289.