CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS BOGOTÁ D.C., DIEZ (10) DE DICIEMBRE DE DOS MIL VEINTIUNO (2021) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-05358-01 Accionante: Sacramento González Flórez Accionados: Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 46 Oral Administrativo de Bogotá SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por Sacramento González Flórez en contra de la sentencia del 9 de agosto de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Sacramento González Flórez, por medio de apoderado, solicitó el amparo[1] de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, así como de los principios de legalidad y de seguridad jurídica. La accionante considera lesionadas las anteriores garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 9 de octubre de 2020 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del fallo del 7 de junio de 2019 dictado por el Juzgado 46 Oral Administrativo de Bogotá. Lo anterior, en el trámite del proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-42-046-2017- 00447-00/01. 1.2.
Hechos 1.2.1. Sacramento González Flórez nació el 7 de julio de 1957 y laboró en la Secretaría de Educación de Bogotá, como docente, entre el 28 de febrero de 1994 y el 1° de febrero de 2017. 1.2.2. La Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá, con la Resolución núm. 7737 del 20 de noviembre de 2014, reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación por aportes a favor de la señora González Flórez. 1.2.3.
La señora González Flórez, el 24 de abril de 2017, solicitó que se ajustara su pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la obtención del estatus pensional. Además, pidió la devolución de las sumas de dinero que fueron descontadas, por concepto de aportes en salud, en las mesadas pensionales causadas hasta el momento. 1.2.4.
La Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá expidió la Resolución núm. 7363 el 2 de octubre de 2017, con la que negó la solicitud de ajuste pensional, requerida por la señora González Flórez. 1.2.5. Sacramento González Flórez presentó demanda[2], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria la Previsora S.A. y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
La demandante pretendía, entre otras cuestiones, que se anulara la Resolución núm. 7363 del 2 de octubre de 2017 y se declarara el silencio administrativo negativo y la consecuente nulidad del acto ficto respecto de la petición del 29 de noviembre de 2016. A título de restablecimiento del derecho, la señora González Flórez requirió que se ordenara a la parte demandada, a reliquidar la pensión de jubilación por aportes reconocida a su favor, con la inclusión de los factores salariales devengados el año anterior al retiro del servicio; y a reintegrar los valores descontados, por concepto de aportes en salud, en las mesadas pensionales causadas hasta el momento en que se llegare a proferir sentencia. 1.2.6.
El Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá, con sentencia proferida el 7 de junio de 2019, accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda instaurada por Sacramento González Flórez. 1.2.7. Inconforme con la anterior decisión, la demandante incoó recurso de apelación en el que solicitó se accediera a la totalidad de las súplicas de la demanda.
Centró su inconformidad en la decisión de negar la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a su favor, con la inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional. En concreto, consideró que la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 no era aplicable a esta controversia, en la medida en que sus efectos solo son extensibles a las pensiones reconocidas a los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y que hubieren sido pensionados bajo la Ley 33 de 1985, pero no para los maestros a los que se les reconoció el beneficio pensional de conformidad con lo dispuesto en la Ley 71 de 1988. 1.2.8.
La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el fallo de primera instancia del proceso ordinario, por medio de la sentencia del 9 de octubre de 2020[3]. El juzgador de segundo grado encontró que no era procedente la inclusión de la prima especial y de la prima de navidad, en la base de liquidación de la pensión de jubilación reconocida a la demandante, por cuanto no se encuentran enlistados como factores salariales en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 y no se acreditó que sobre aquellos se hubiera efectuado los aportes para pensión. Lo anterior, con base en estas razones: 1.2.8.1.
La Ley 91 de 1989 se refirió al régimen prestacional que venían disfrutando los docentes en cada entidad territorial, pero no estableció requisitos pensionales, diferentes a los que ya prevén las normas de carácter general vigentes, estas son, “la Ley 33 de 1985 y la Ley por aportes”. 1.2.8.2. La señora González Flórez adquirió el estatus jurídico como pensionada el 7 de julio de 2012, según los criterios definidos en la Ley 71 de 1988 para acceder a una pensión de jubilación, por lo que la liquidación de la referida prestación debe efectuarse en un 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, anterior a la adquisición del estatus pensional sobre los cuales haya realizado aportes, y, además, se encuentren enlistados en la Ley 62 de 1985. 1.2.8.3.
El Consejo de Estado, por medio de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, indicó la forma en la que debían ser liquidadas las pensiones de jubilación de los docentes vinculados con anterioridad al 23 de junio de 2003. 1.2.8.4. La Secretaría de Educación de Bogotá reconoció pensión de jubilación a favor de la señora González Flórez, en aplicación del régimen contenido en la Ley 71 de 1988 y con la inclusión del factor salarial de asignación básica y el de la doceava parte de la prima de vacaciones, devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 1.2.8.5.
De conformidad con el formato único para la expedición de certificación de salarios, que hace constar los factores salariales devengados por la demandante dentro del periodo comprendido del 8 de julio de 2011 al 7 de julio de 2012, es posible concluir que la señora González Flórez tiene derecho a que se le incluya en la liquidación de su pensión de jubilación, los factores de asignación básica y de la prima de vacaciones, toda vez que se encuentra probado que sobre ellos se efectuaron aportes a seguridad social, tal y como lo concluyó la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado. 1.2.8.6.
La Secretaría de Educación de Bogotá solo debe incluir en la liquidación de la pensión de jubilación de la demandante, los factores salariales sobre los que cotizó en el año anterior al retiro del servicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 y 8 del Decreto 2709 de 1994, que reglamentó la Ley 71 de 1989. 1.2.8.7. La demandante solicitó que no se tuviera en cuenta la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, al considerar que no era aplicable a los docentes que accedieron al beneficio pensional de conformidad con la Ley 71 de 1988.
Este argumento no es procedente, porque la referida providencia[4]: “es de carácter vinculante y de obligatorio cumplimiento, y en esta se fijó una subregla para la liquidación de la pensión de jubilación de todos los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que de conformidad con la subregla fijada para los docentes, y lo consagrado en la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario, no se le pueden tener en cuenta los factores reclamados, ya que a pasar de haberlos devengado en el último año de servicios, no realizó las respectivas cotizaciones para pensión sobre estos, ni se encuentran enlistados en la Ley 62 de 1985”[5]. 1.2.8.8.
Comoquiera que la demandante es apelante única, la decisión que se adoptará será la de confirmar la sentencia de primera instancia, en virtud del principio de non reformatio in pejus. No obstante, es necesario aclarar que la posición mayoritaria de la sala es negar la pretensión dirigida a obtener la devolución de los descuentos en salud, sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre, y, por consiguiente, la suspensión de los referidos descuentos. 1.2.8.9.
Finalmente el Tribunal concluyó que no le asistía razón a la accionante respecto de lo pretendido en la demanda, ya que en el caso era “aplicable la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, y de conformidad con la Ley 71 de 1988 y el Decreto Reglamentario 2709 de 1994, solo deben incluir los factores salariales sobre los cuales haya efectuado cotizaciones en el último año de servicios que se encuentren consagrados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, y en el caso de la demandante Sacramento González Flórez se reconoció en debida forma la asignación básica y la prima de vacaciones”[6]. 1.3.
Pretensiones de tutela Sacramento González Flórez solicitó al juez de tutela:[7] dejar sin efecto la sentencia del 9 de octubre de 2020 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y, en consecuencia, ordenar a la autoridad judicial en mención que dicte un fallo de reemplazo, en el que condene al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de la accionante, con la inclusión de “todos (sic) las cotizaciones efectuadas al sistema pensional de conformidad a la ley 71 de 1988 y Ley 91 de 1989”. 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela 1.4.1. La accionante sostuvo que, con las providencias proferidas por las autoridades cuestionadas, así como con los actos administrativos proferidos, no se tiene en cuenta que su solicitud es la “Revisión y Ajuste de la Pensión de Jubilación por Aportes con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, acorde con lo establecido en la Ley 71 de 1988 y en virtud del principio de favorabilidad”[8], por lo que, estos son violatorios de sus garantías constitucionales.
En ese sentido, la accionante enunció varios argumentos que la Sala resume a continuación: 1.4.1.1. Al haber negado la reliquidación de su pensión de jubilación incurrieron en un defecto sustantivo por inapropiada aplicación de la Ley 33 de 1985. 1.4.1.2. Sostuvo que las autoridades cuestionadas incurrieron en un defecto material o sustantivo porque no fue aplicado lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 referente al régimen prestacional de los docentes nacionalizados y porque fue aplicada de forma equivocada la Ley 71 de 1988, que establece los requisitos y la forma como debe liquidarse la pensión de jubilación por aportes, que goza de un régimen especial y que es más favorable para el pensionado.
Indicó que al pertenecer a un régimen prestacional especial como lo es el de los docentes, y estar vinculada al FOMAG con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se le debe reliquidar su pensión en concordancia con la Ley 71 de 1988, la cual ordena su reconocimiento en una suma equivalente al 75% de lo percibido durante el año anterior al retiro del servicio, teniendo en cuenta para establecer el ingreso base de liquidación, todo lo que haya recibido de manera habitual como retribución por su labor, salvo que se trate de un factor expresamente excluido por la ley para tales efectos.
Agregó que la Ley 812 de 2003 derogó el descuento por salud en las mesadas adicionales al remitir la cotización de los docentes oficiales a las Leyes 100 de 1993 y 737 de 2003, por lo que el efectuarlo constituye un abuso. 1.4.1.3. Solicitó tener en cuenta la sentencia del 19 de febrero de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, respecto de la reliquidación de las pensiones reconocidas bajo la Ley 71 de 1988 y, por otro lado, no tener en cuenta la Sentencia del 25 de abril de 2019 también proferida por esta Corporación, ya que, a su juicio, las reglas allí fijadas son aplicables a la pensión de los maestros vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 812 de 2003, por lo que esta, no es aplicable a su caso. 1.4.1.4.
Indicó que las autoridades cuestionadas no cumplieron con lo previsto en los incisos 2° y 3° del artículo 53 de la Constitución Política, que disponen: “aplicar la situación más beneficiosa al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho” y en ese sentido la sentencia C-862 de 2006 en la que la Corte Constitucional manifestó que en virtud del principio “in dubio pro operatio”, entre dos o más fuentes formales de derecho aplicable en una situación laboral, debe elegirse la que más favorezca al trabajador. 1.4.1.5.
Manifestó que, en su caso, las autoridades cuestionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado y prohijada por las distintas Secciones y Subsecciones de la misma Corporación, ya sea en sede ordinaria o de tutela.
En este aspecto, reiteró que las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y de 25 de abril de 2019 no son aplicables a su caso. 1.5. Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho Sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, el 18 de agosto de 2021[9], admitió la acción de tutela, y ordenó la vinculación a este trámite del Juzgado 46 Administrativo de Circuito de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En el mismo proveído ordenó la vinculación como terceros con interés a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduciaria La Previsora S.A. y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
Notificadas las partes y los sujetos vinculados, ese Despacho recibió las siguientes respuestas: 1.5.2. El Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá[10] sostuvo que el juez de tutela debe desestimar las pretensiones de la accionante, por cuanto las sentencias de primera y de segunda instancia del proceso ordinario fueron proferidas de acuerdo a los parámetros previstos en el precedente jurisprudencial vigente, respecto de la aplicación del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y sin que hubiera un motivo o circunstancias que justificaran apartarse de aquel pronunciamiento judicial. 1.5.3.
La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[11] informó que en el fallo de segunda instancia del proceso ordinario se justificaron “plenamente” las razones de su decisión. Además, afirmó que no desconoció el precedente jurisprudencial aplicable, así como tampoco incurrió en alguna irregularidad procesal.
Finalmente, sostuvo que la acción de tutela es improcedente, porque la accionante utiliza este mecanismo constitucional como una tercera instancia del trámite judicial ya adelantado. 1.5.4. Colpensiones[12] solicitó que, por un lado, se declarara improcedente la acción de tutela, por cuanto no se ha materializado alguna vulneración de los derechos fundamentales de la accionante; y, por el otro, se negaran las pretensiones de la accionante que involucren su responsabilidad, en tanto que sus actuaciones han sido conforme a derecho. 1.6.
Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de agosto de 2021[13], negó la acción de tutela presentada por la accionante, al no encontrar configurados los defectos, sustantivo por indebida aplicación de la norma y por desconocimiento del precedente judicial, en los fallos objeto de tutela.
En concreto, el fallador constitucional de primera instancia coligió que las decisiones judiciales se ajustaron al criterio fijado por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en el que estableció que los factores salariales que se deben incluir en el IBL de la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado las cotizaciones al Sistema de Pensiones. 1.7.
Impugnación y trámite 1.7.1. El Despacho Sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto el 11 de octubre de 2021[14], en el que concedió la impugnación presentada por la señora González Flórez. 1.7.2. La señora Sacramento González Flórez presentó escrito de impugnación[15], en el que manifestó su inconformidad con el fallo de tutela de primera instancia y reiteró los argumentos que expuso en el escrito de tutela.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer de la impugnación promovida por la parte accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[16] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[17] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[18]. 2.2.1.
Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada, porque la tutelante es la titular de los derechos que manifestó son vulnerados, en su condición de parte demandante dentro del proceso ordinario en el que se profirió la decisión judicial objeto de tutela, y, por lo tanto, en caso de configurarse los cargos planteados, resultarían afectados en relación con sus garantías al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por ser la autoridad que profirió la providencia cuestionada. 2.2.2.
Ahora bien, la Sala observa que los cuestionamientos de la accionante van dirigidos en contra de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, sin embargo, es preciso aclarar que el estudio de la solicitud de amparo incoada se efectuará respecto de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por ser esta decisión la que dio fin a la controversia en concordancia con el requisito de inmediatez, que se encuentra satisfecho ya que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 9 de octubre de 2020, notificada el 31 de marzo de 2021 y ejecutoriada el 6 de abril de 2021[19]. 2.2.2.
El requisito de procedibilidad consistente en expresar de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, implica cierta rigurosidad en la presentación de la petición de amparo —sin que ello implique una técnica hermenéutica específica—, en el sentido de que, como mínimo, el tutelante presente de manera inteligible los motivos de la vulneración[20].
En el caso concreto, la solicitud de amparo supera este requisito en tanto que de la lectura de aquella se desprende que la parte actora endilga los siguientes defectos a la decisión del 9 de octubre de 2020: (i) sustantivo por indebida aplicación de la norma, por cuanto la regulación normativa que regía la controversia era la contenida en la Ley 71 de 1988, la cual ordena su reconocimiento en una suma equivalente al 75% de lo percibido durante el año anterior al retiro del servicio, teniendo en cuenta para establecer el ingreso base de liquidación todo lo que haya recibido de manera habitual como retribución por su labor, salvo que se trate de un factor expresamente excluido por la ley para tales efectos; y no la Ley 91 de 1989 que se refirió al régimen prestacional que venían disfrutando los docentes en cada entidad territorial y la Ley 33 de 1985;
(ii) desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado y prohijada por las distintas Secciones y Subsecciones de la misma Corporación, pues, a su juicio, las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y de 25 de abril de 2019 no son aplicables a su caso, teniendo en cuenta que la norma para la reliquidación de su pensión es la Ley 71 de 1988. 2.2.3.
En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez […] no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”[21]. Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria[22], a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto[23]. 2.2.3.1.
Primer cargo. Defecto sustantivo Sobre el defecto sustantivo por indebida aplicación de la norma, la señora González Flórez sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, debió resolver el conflicto jurídico según lo dispuesto en la Ley 71 de 1988, la cual ordena su reconocimiento en una suma equivalente al 75% de lo percibido durante el año anterior al retiro del servicio, teniendo en cuenta para establecer el ingreso base de liquidación todo lo que haya recibido de manera habitual como retribución por su labor, salvo que se trate de un factor expresamente excluido por la ley para tales efectos; además, afirmó, debió aplicarse tal norma por ser la más favorable a su situación particular.
Frente a esto, cabe destacar que el juzgador de segundo grado del proceso ordinario consideró la aplicación de la subregla fijada en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por esta Corporación “para la liquidación de todos los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003”, la que sería el sustento de su decisión en la sentencia del 9 de octubre de 2020: “por lo que de conformidad con la subregla fijada para los docentes, y lo consagrado en la Ley 71 de 1988 y su Decreto Reglamentario, no se le pueden tener en cuenta los factores reclamados, ya que a pasar de haberlos devengado en el último año de servicios, no realizó las respectivas cotizaciones para pensión sobre estos, ni se encuentran enlistados en la Ley 62 de 1985”[24].
A juicio de esta Subsección, los argumentos del escrito de tutela no presentan un cuestionamiento concreto, en términos de lo que la Corte Constitucional ha definido como defecto, contra la razonabilidad del escenario normativo aplicado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para colegir la inviabilidad de reliquidar la pensión de vejez de la señora González Flórez conforme a lo dispuesto en la Ley 71 de 1988.
Lo que se puede observar es que la accionante manifiesta su intención de insistir en su criterio normativo personal, al que el juez de la causa le brindó una respuesta, y que, por ende, está resguardado por los principios de autonomía e independencia judicial. Inclusive, llama la atención que la parte actora reclame la aplicación de las normas que, en su parecer, son más favorables a sus intereses, sin controvertir el análisis que efectuó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección E, al advertir que incluir todos los factores salariales como ingreso base de liquidación de su pensión, resultaban ser más beneficiosos para aquella, por cuanto los criterios de las normas aplicables y los hechos revelados en los medios de pruebas, conducían a un resultado mucho más gravoso para la demandante.
Por las razones expuestas, la Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por Sacramento González Flórez, en relación con el defecto sustantivo por indebida aplicación de la norma, al no exponer hechos y motivos con relevancia constitucional, es decir, no aportar la carga argumentativa requerida, en términos del defecto enunciado, para advertir la posible violación de los derechos invocados en el fallo del 9 de octubre de 2020; y, por el contrario, reducir sus justificaciones a cuestiones de legalidad respecto de la norma que debió aplicarse y que era viable, a su juicio, en torno a la controversia objeto del proceso ordinario, lo que ya fue analizado por el juez de la causa, y que está por fuera de la competencia del fallador en materia de acciones de tutela contra providencias judiciales[25]. 2.2.3.2.
Segundo cargo. Desconocimiento del precedente Ahora, frente al cargo, que, aduce un desconocimiento del precedente, contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado y prohijada por las distintas Secciones y Subsecciones de la misma Corporación y, en ese orden, la indebida aplicación de las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y de 25 de abril de 2019, es preciso partir de que el defecto por desconocimiento del precedente, como lo ha definido la Corte Constitucional “se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos [sic] por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia”[26].
Por tanto, la invocación de un precedente está determinado por la especialidad, de manera que sea el órgano de cierre que defina los criterios y reglas aplicables en casos semejantes, o, en el caso del precedente horizontal, los órganos judiciales deben resolver los asuntos que conocen a partir de un criterio de igualdad. En el caso, Sacramento González Flórez invocó una providencia que a su juicio no fue tenida en cuenta por la autoridad cuestionada para sustentar el análisis del proceso ordinario y sostuvo sus argumentos al indicar que, las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y de 25 de abril de 2019 no son aplicables a su caso, teniendo en cuenta que la norma para la reliquidación de su pensión es la Ley 71 de 1988.
Al respecto, lo cierto es que, la accionante no presentó argumentos que permitieran realizar un estudio de fondo de su cargo en esta instancia constitucional, pues solo se limitó a enunciar la providencia sin traer, para ello, las razones que permitieran establecer que la subregla aplicada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, fue irracional o caprichosa, en contravía de los presupuestas fácticos y jurídicos, en el sentido en el que reclama y en ese orden se limitó a indicar que las sentencias de unificación antes mencionadas no debían aplicarse en su caso, sin plantear ningún argumento en los términos del defecto invocado.
Así las cosas, en virtud del estudio antes expuesto, la Sala concluye que la solicitud de amparo incoada por Sacramento González Flórez, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 9 de octubre de 2020, no superó el estudio de procedibilidad. Por consiguiente, revocará la sentencia del 9 de agosto de 2021, proferida por la Sección Primera de esta Corporación que negó el amparo deprecado y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 9 de agosto de 2021 que negó el amparo solicitado por la señora Sacramento González Flórez, a través de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y el Juzgado 46 Oral Administrativo de Bogotá, para en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud respecto de todos los cargos.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Archivo electrónico que contiene la acción de tutela y sus anexos, con ubicación: 34708C3213B768F6 C5C3830622DD0E7B F5FA9CB5E961BD01 B142BBD703746688. [2] Archivo electrónico que contiene las piezas del expediente procesal, con ubicación: 81B125E1242A7325 0694F242EC66624D ED30481D8D6C97A6 E8E9BF19C2769D84. [3] Ibidem. [4] Folio 22 del archivo electrónico que contiene el expediente del proceso ordinario, con ubicación: 81B125E1242A7325 0694F242EC66624D ED30481D8D6C97A6 E8E9BF19C2769D84. [5] Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [6] Folio 23 del archivo electrónico que contiene el expediente ordinario, con ubicación: 81B125E1242A7325 0694F242EC66624D ED30481D8D6C97A6 E8E9BF19C2769D84. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [7] Folio 53 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, con ubicación: 34708C3213B768F6 C5C3830622DD0E7B F5FA9CB5E961BD01 B142BBD703746688.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [8] Folio 7 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, con ubicación: 34708C3213B768F6 C5C3830622DD0E7B F5FA9CB5E961BD01 B142BBD703746688. Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [9] Archivo electrónico que contiene el auto admisorio de la acción de tutela, con ubicación: 9F0C5059FD25BD66 16C9C449C4906403 048021F1A9608884 CC7AE04F9833ED5D. [10] Archivo electrónico que contiene la respuesta del juzgado, con ubicación: 94EE344E7C5FCEAC 472BD2FC1953DF35 1CB3C4FD342495B6 31C7B46434247F50. [11] Archivo electrónico que contiene la respuesta del Tribunal, con ubicación: FDA73CDA098F9AF3 FC02F2FB03BD3F92 7CBFC29DD3F21857 70BC5DDDD831DE41. [12] Archivo electrónico que contiene la respuesta de Colpensiones, con ubicación: 71C7AA10B61F9AF6 99ADF332EE342FF2 494D89895C25AB9A 128B7C7F12D6D8DA. [13] Archivo electrónico que contiene el fallo de tutela de primera instancia, con ubicación: 1217BF0B249A5545 9E4472CC932EDDAD D125C98DB442FE82 E8F9A7A458DC6DE9. [14] Archivo electrónico que contiene el auto que concede la impugnación, con ubicación: 8C083076B3ADAC86 B34BFECF3216B84F 4D547238D076FD70 D4A3DAA793B48208. [15] Archivo electrónico que contiene el escrito de impugnación, con ubicación: D3D59768A7052E56 211231C3E952F3F5 BB3B366FB0C8087E 8B5ED79887EDA6BE. [16] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [17] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [18] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [19] Archivo electrónico que contiene las constancias de notificación y ejecutoria, con ubicación: 81B125E1242A7325 0694F242EC66624D ED30481D8D6C97A6 E8E9BF19C2769D84. [20] Sobre la razón de esta exigencia, la Corte Constitucional, en sentencia SU-116 de 2018, ha señalado expresamente: “Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.
La Sección Quinta de esta Corporación ha reiterado el siguiente criterio, de la siguiente manera: “le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”.
Consejo de Estado. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente n.° 11001-03-15-000-2015-01828-01. [21] Corte Constitucional. Sentencias T-066 de 2019 y T-336 de 2004. [22] “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”.
Corte Constitucional. Sentencia T- 066 de 2019. Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata. Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. [23] Cfr. sentencia C-590 de 2005. [24] Apartado 1.2.8.7. [25] En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. [26] Sentencia T-459 de 2017.