1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 Accionante: Caja de Compensación Familiar del Casanare (COMFACASANARE) Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.
Nulidad y restablecimiento del derecho- contra actos proferidos en proceso de responsabilidad fiscal y cobro coactivo. CONFIRMA PARCIALMENTE. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Caja de Compensación Familiar del Casanare (COMFACASANARE), en contra de la sentencia del 3 de julio de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se declaró improcedente la tutela por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.
ANTECEDENTES La accionante pretende que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la sentencia del 5 de febrero de 2026, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 25000-23-37-000-2018-00717-00/01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la Contraloría General de la República adelantó un proceso de responsabilidad fiscal en contra de COMFACASANARE y dos (2) exfuncionarios de la Gobernación de Casanare. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 2 Que únicamente se vinculó a la Previsora S.A. como garante de una póliza de cumplimiento contractual y no por la póliza de manejo que amparaba a los funcionarios investigados frente a eventuales fallos con responsabilidad fiscal.
Que mediante Auto núm. 0094 del 16 de octubre de 2014 se ordenó embargar el bien inmueble donde funciona la sede principal de la Caja de Compensación Familiar COMFACASANARE, el cual garantiza el 100% de la obligación. Que el 9 de abril de 2015, la Contraloría General de la República declaró responsables fiscales a la Caja de Compensación Familiar COMFACASANARE y otros; y, llamó como tercero civilmente responsable a la Previsora S.A.; y, en segunda instancia, mediante Auto ORD-80112-209 del 20 de noviembre de 2015 revocó parcialmente la decisión de primera instancia, en el sentido de absolver a la Previsora S.A. Que dentro del proceso de cobro coactivo solicitó vincular a la Previsora S.A., para que esta cancelara la obligación, que en su sentir, estaba garantizada con la Póliza de Manejo 1003386/2012.
El director de cobro coactivo negó la solicitud. Que se profirió mandamiento de pago en su contra, interpuso recurso de reposición y formuló como excepción previa «[n]o haberse ordenado la citación de otras personas que la Ley (sic) dispone» Que mediante Resolución núm. 0017 del 22 de mayo de 2018 se ordenó seguir adelante con la ejecución; y, el 14 de julio de ese año, se suspendió el proceso coactivo por prejudicialidad, al estar pendiente por resolver dos (2) procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de la República, para que se declarara la nulidad: i) Auto núm. 0125 del 4 de mayo de 2018, que resolvió recurso de reposición y excepciones previas dentro del proceso fiscal de cobro coactivo; y, ii) Resolución núm. 0017 del 22 de mayo de 2018 que ordenó continuar adelante con la ejecución. Que el 9 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B negó las pretensiones de la demanda.
Dijo que «desde el 20 de noviembre de 2015 (fecha en que quedó ejecutoriado el fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso PRF-079-2013) al 20 de noviembre de 2020, transcurrieron cinco (5) años, por tanto, la PÓLIZA DE MANEJO 1003386/2012 PERDIÓ VIGENCIA frustrándose la oportunidad de que se ordenara su vinculación en el Proceso de Cobro Coactivo J-1645 por VÍA JUDICIAL».
Que el 5 de febrero de 2026, el Consejo de Estado, Sección Cuarta revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada i) la excepción de inepta demanda frente a la pretensión de nulidad del Auto 0125 del 4 de mayo de 2018, por no ser un acto susceptible de control judicial; ii) las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y de inepta demanda con relación a la pretensión de nulidad del Auto 0017 del 22 de mayo de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 3 Considera que la Subsección accionada incurrió en los defectos: i) indebida motivación e incongruencia por omisión, al no resolver de fondo los cargos planteados en la demanda y en el recurso de apelación; ii) fáctico, por falta de valoración de las pruebas relacionadas con la póliza de manejo y la vinculación de la aseguradora; iii) procedimental por exceso ritual manifiesto, por proferir una decisión inhibitoria fundada en la inepta demanda y la falta de legitimación en la causa, sin efectuar el control de legalidad solicitado; y, iv) violación directa de la Constitución, del principio de buena fe procesal, de la protección reforzada de los afiliados de COMFACASANARE, así como omisión del deber de saneamiento procesal e indebida integración del contradictorio.
PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados; se deje sin efectos la sentencia del 5 de febrero de 2026, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 25000-23-37-000-2018-00717- 00/01; y, en consecuencia, se ordene a la autoridad judicial accionada que emita una nueva decisión donde resuelva de fondo los argumentos planteados.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 10 de junio de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción; vinculó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y a la Contraloría General de la República; negó la medida provisional solicitada1 y ordenó notificar a las partes y vinculados. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Cuarta adujo que la acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, pues el actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión, donde puede alegar la violación que plantea en este mecanismo; además, indicó que el proceso de cobro coactivo está suspendido hasta que se resuelvan los procesos 25000-23-41-000-2016-01020-01 y 25000-23-41-000-2016-00952-01, donde se estudia la legalidad del fallo de responsabilidad fiscal del 9 de abril de 2015.
Aunado a lo dicho, manifestó que los argumentos aquí planteados son los mismos que se sustentaron en el recurso de apelación, situación que denota que la intención de la accionante es convertir este mecanismo en una tercera instancia del proceso ordinario, motivo por el cual la acción carece de la relevancia constitucional. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS 1 Pidió suspender los efectos de la sentencia cuestionada y ordenarle a la Contraloría General de la República que suspendiera todas las actuaciones dirigidas a rematar, adjudicar o materializar cualquier acto de disposición del bien embargado.
El juez de tutela negó la primera medida, con fundamento en que era necesario realizar un estudio de fondo, el cual se realizaría en el fallo; y la segunda, porque la tutela no se interpuso en contra del proceso de cobro coactivo J-1645 y, además, dicho proceso está suspendido. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y la Contraloría General de la República guardaron silencio.
SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 3 de julio de 2026, declaró improcedente la tutela por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, dado que la accionante puede controvertir la decisión judicial, a través del recurso extraordinario de revisión; bajo el entendido que los cuestionamientos que realiza la accionante encajan en la causal relacionada con la nulidad de la sentencia. En relación con el defecto decisión sin motivación, indicó que la Sección Quinta2 de la Corporación ha declarado improcedente la acción de tutela en estos casos, pues la ausencia de motivación del fallo bien sea total o parcial se enmarca en la causal de nulidad originada en la sentencia, que da lugar a la procedencia del recurso ya citado.
IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la decisión por considerar que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que la acción de tutela se instauró como mecanismo transitorio, en los folios 33, 34, 35 y 36 del escrito de tutela se sustentó por qué el recurso extraordinario de revisión no es idóneo y eficaz y cuál es el perjuicio irremediable que se pretende evitar para la Caja de Compensación y «su población afiliada de 169.000 personas en condición de vulnerabilidad manifiesta».
En consecuencia, pidió que se revoque el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, se conceda el amparo solicitado. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;
II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro 2 Sentencia del 12 de agosto de 2021, Expediente núm. 11001 0315 000 2021 00354 01, consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 5 medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales3, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/054.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 3 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 4 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 6 f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»5 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada6.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”7. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…) Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela8.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto La accionante considera que en la providencia del 5 de febrero de 2026 no se efectuó un estudio de fondo de los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 9 de marzo de 2023, proferida por la Subsección B, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; lo que, a su juicio, implica un fallo inhibitorio, la transgresión del principio de congruencia y la falta de motivación suficiente de la decisión. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-074 de 2022. 8 Sentencia SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 7 Frente a tales reparos, la Sala advierte que la Caja de Compensación Familiar cuenta con el recurso extraordinario de revisión, mecanismo a través del cual puede plantear las inconformidades aquí señaladas, las cuales podrían encajar en la causal de revisión relacionada con la nulidad de la sentencia. Al respecto, esta corporación ha señalado que la nulidad originada en la sentencia como causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión se configura, entre otros eventos: «(i) es inhibitorio;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»9. (negrilla fuera de texto original) Igualmente, se ha aceptado que la vulneración del derecho al debido proceso constituye una variable de la causal establecida en el numeral 5º antes mencionado, al indicar que: «(…) la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento»10 La accionante alega que el recurso no es idóneo y eficaz, en la medida en que, no evita «a tiempo» la consumación de un perjuicio irremediable, esto es, el remate del bien inmueble, donde funciona la sede principal de la Caja de Compensación; adicionalmente, afirma que la pérdida del bien paralizaría la continuidad de la prestación de servicios sociales que se desarrollan a diario y sin interrupción en dicho lugar.
Sobre el particular, la Sala evidencia que el proceso de cobro coactivo está suspendido desde el año 2018, debido a que hay dos (2) procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con radicados 25000-23-41-000-2016-01020-01 y 25000-23-41-000-2016-00952-01, en trámite ante la Sección Primera del Consejo de Estado, donde se estudia la legalidad del fallo de responsabilidad fiscal 385 del 9 de abril de 2015.
En ese orden, el eventual remate del bien al que alude la accionante no constituye un perjuicio inminente que exija la adopción de medidas urgentes por parte del juez constitucional para evitar un daño cierto e irreparable. Por el contrario, se trata de una hipótesis futura e incierta, que está supeditada al resultado de los procesos citados. 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 10 Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 6 de noviembre de 2014. Exp. 11001- 03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle Radicado: 11001-03-15-000-2026-04297-01 8 En consecuencia, se confirmará la sentencia del 3 de julio de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela, por no satisfacer el presupuesto de la subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 3 de julio de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente