Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Demandante: RAÚL FERNANDO QUIÑONES ARTEAGA Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DE NARIÑO, DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE PASTO Y JUZGADO SEGUNDO DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE PASTO.

Temas: Tutela contra autoridad administrativa y judicial. Vacaciones individuales del régimen especial de la Rama Judicial. Derechos fundamentales al descanso remunerado, al trabajo en condiciones dignas y a la salud SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Raúl Fernando Quiñones Arteaga, quien actúa en nombre propio, contra el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, al descanso y a la salud, vulnerados, supuestamente, con la decisión de negarle el disfrute de un periodo de vacaciones causado, por la falta de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar su reemplazo.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante manifestó que actualmente se desempeña como asistente jurídico en propiedad del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, el cual pertenece al régimen individual de vacaciones. Agregó que tiene pendiente por disfrutar tres periodos de vacaciones causados entre el 16 de junio de 2020 y el 15 de junio de 2023.

Sostuvo que solicitó a la nominadora el disfrute de vacaciones por el periodo de 16 de junio de 2020 a 16 de junio de 2021, frente a lo cual la titular del despacho, a través de la Resolución No. 04 de 12 de octubre de 2023, le negó el mismo, que empezaría a disfrutar a partir del 19 de diciembre de 2023, por la falta de expedición Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del certificado de disponibilidad presupuestal que debería emanar de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto para nombrar su reemplazo durante ese periodo, que fue negado mediante oficio DESAJPAO23-524 de 30 de agosto de 2023.

Indicó que considera ajustados a la realidad los argumentos de la nominadora para negar lo solicitado, pero que, al ser una situación de índole administrativa trasgrede sus derechos fundamentales, dado que, al no establecer presupuesto para el reemplazo, se vulneran las garantías de quien sale a vacaciones y, a su vez, de quienes se quedan trabajando, puesto que se deben redistribuir las funciones asignadas y se acumulan los trámites.

Adujo que, en otros casos similares, el Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al trabajo en condiciones justas y al descanso remunerado1. Por último, señaló que la Corte Constitucional en reciente pronunciamiento dispuso la necesidad de reglamentar el nombramiento de los empleados con vacaciones individuales al Consejo Superior de la Judicatura, lo cual no se ha presentado. 2.

Fundamentos de la acción El accionante, quien actúa en nombre propio, presentó acción de tutela con el objeto de que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, al descanso y a la salud, vulnerados supuestamente, con la decisión de negarle el disfrute de un periodo de vacaciones causado, por la falta de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar su reemplazo, que pueda cumplir con las funciones del cargo y que no retrase las actuaciones del despacho judicial. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “PRIMERA: Se tutelen mis derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, al descanso y a la salud. SEGUNDA: Consecuencialmente, ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Nariño, previas las actuaciones administrativas a que haya lugar y que de acuerdo con sus competencias, de forma coordinada con los accionados, en el término de 48 horas, solicite a la DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL (UNIDAD DE PLANEACION O A LA DEPENDENCIA QUE CORRESPONDA), la provisión de los recursos necesarios para que la Jueza Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto tome las decisiones con relación a la concesión de vacaciones y nombramiento en mi reemplazo.

TERCERO: Requerir a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Nariño y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que en adelante, eviten realizar conductas como la expuesta en el presente caso, y procedan a emitir los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal para poder realizar el nombramiento de un reemplazo de la persona que sale a disfrutar sus vacaciones, teniendo en cuenta que el Juzgado 2 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, lo componen las personas firmantes de esta tutela”. 4.

Pruebas relevantes 1 Citó apartes de la sentencia de impugnación de 6 de octubre de 2022, M.P. Milton Chávez García. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Se allegaron copias digitales de i) el oficio DESAJPAO23-524 de agosto 30 de 2023 proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, en el que se niega la disponibilidad presupuestal solicitada y, ii) la Resolución No. 04 de 12 de octubre de 2023, mediante la cual se negó el reconocimiento de las vacaciones solicitadas por el accionante con fundamento en la falta de expedición del certificado de disponibilidad presupuesta por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, que permita el nombramiento del reemplazo durante el periodo. 5.

Trámite procesal Por auto de 26 de octubre de 2023, el despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades accionadas, el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto – Nariño y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto.

Así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 124144, 124146 a 124150 de 31 de octubre de 2023, con el fin de notificar a las partes2. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Consejo Superior de la Judicatura La magistrada auxiliar de la oficina del despacho de la presidencia de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor, en tanto, declaró, no es viable endilgarle alguna responsabilidad toda vez que las acciones u omisiones que atribuye el accionante como vulneradoras de sus derechos recaen exclusivamente sobre la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, entidad que actúa como ordenador del gasto de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, y que tiene a cargo expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para designar los reemplazos de los funcionarios y empleados judiciales que pretenden el disfrute de sus vacaciones. 6.2.

Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial El abogado de la unidad de asistencia legal de la entidad rindió informe en el que solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, adujo, esa entidad no estaba obligada a disponer recursos que permitieran la contratación del reemplazo de la demandante para la concesión del periodo de vacaciones que solicitó ante su nominador y, requirió declarar improcedente la acción de tutela por estar dirigida contra un acto de carácter general y abstracto.

Adicionalmente, pidió que se declarara la violación al principio de planeación y presupuesto por el nominador, la ausencia de un perjuicio irremediable y, que se ordene al titular del despacho judicial que conceda el periodo de vacaciones solicitado de forma inmediata y sin condicionamientos. 2 La notificación se efectuó a las siguientes direcciones electrónicas: rquinona@cendoj.ramajudicial.gov.co, directorsecpasto@cendoj.ramajudicial.gov.co, presidencia@consejosuperior.ramajudicial.gov.co, deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co, consecnrn@cendoj.ramajudicial.gov.co, j02eppas@cendoj.ramajudicial.gov.co y tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sostuvo que, si bien la entidad se encarga de la ejecución, administración y representación de la Rama Judicial, lo pretendido recae en competencia de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pasto y el ente nominador, en virtud de lo establecido en los numerales 2 y 6 del artículo 106 de la Ley 270 de 1996.

Refirió tal y como lo dijo la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pasto, no es factible disponer recursos con los cuales contratar el reemplazo del accionante durante su periodo de vacaciones, por cuanto la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011, determinó dicho aspecto para los funcionarios y no para los empleados judiciales, como es el caso del demandante.

Alegó que “lo que se presenta es una posición caprichosa del nominador que corresponde al Juzgado Segundo de ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto quien se niega a conceder las vacaciones solicitadas por el(a) accionante sin que le sea nombrado un reemplazo para el desarrollo de sus funciones, algo completamente ilógico, desproporcionado y que termina afectando los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que ellos tienen claro que no es posible destinar recursos para el nombramiento de un remplazo de la accionante, al no tener esta la condición de funcionaria, por consiguiente, en contra de quien se debe librar orden conminatoria, es contra el nominador de la accionante para que no condicione la concesión de las vacaciones de esta a la expedición de un CDP que por norma no es posible expedir”.

Consideró que se omitió la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, atendiendo que es la entidad que establece el presupuesto y hace las asignaciones para el cumplimiento de los fines, funciones y competencias administrativas del sector público. Señaló que adelantó las siguientes gestiones ante el ministerio: 1. Anteproyecto de Presupuesto vigencia 2024.

Con el cual demuestro que esta Entidad ha incluido dentro del proyecto de presupuesto para la vigencia 2024, una suma de dinero necesaria para los efectos propios de la contratación de los remplazos de los empleaos judiciales con régimen individual de vacaciones. 2. Oficio DEAJO23-171 de 31 de marzo de 2023. Con el cual se remitió́ el Anteproyecto de Presupuesto de la Rama Judicial al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento de planeación. 3.

Oficio DEAJO21-588 de 13 de octubre de 2021. Con el cual se solicitó́ la inclusión de recursos en el presupuesto general de la nación para la Vigencia 2022, para el pago de los salarios y prestaciones sociales de las personas que se contraten en remplazo del empleado que salga a vacaciones y cuyo régimen sea el individual. 4. Oficio DEAJO22-760 de 3 de octubre de 2023.

Con el cual Solicitud de recursos para “ampliar la cobertura de los reemplazos por vacaciones del personal de la Rama Judicial”. 5. Oficio PCSJO23-679 de 27 de junio de 2023. Con el cual esta Entidad solicito la adición del presupuesto general de la nación para dichos efectos. Manifestó que con las anteriores acciones se demuestra que no es caprichosa la negativa en la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, sino que no existen recursos para ello.

Por último, adujo que el juez constitucional no puede librar orden de apropiación y ejecución del presupuesto. 6.3. Respuesta de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto El apoderado de entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción constitucional incoada, por no cumplirse el requisito de subsidiariedad y, en consecuencia, negar las pretensiones toda vez que, afirmó, por su parte no se vulnera derecho fundamental alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Señaló que, frente a la negativa en conceder las vacaciones, en un caso similar el Consejo de Estado en sentencia de 22 de julio de 2021, resolvió no conceder el amparo solicitado por evidenciar una intromisión en el ejercicio de funciones propias de las autoridades administrativas.

En ese sentido, expuso que el debato del asunto no se centra en la actuación de la entidad, sino la de la nominadora quien negó la concesión de vacaciones so pretexto de la ausencia de reemplazo. Adujo que “los servidores judiciales pueden disfrutar en los términos del artículo 146 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, del derecho a tomar sus vacaciones, entendido éste como el derecho laboral fundamental de protección constitucional, el cual, una vez causado, y si las necesidades del servicio lo permiten, es de carácter irrenunciable, y cuyo concepto de gasto está garantizado para el personal de planta, pues de hecho hace parte, y ya viene incorporado al presupuesto general anual de la entidad”.

Afirmó que “1. Por mandato legal, los servidores judiciales, tienen derecho a disfrutar de vacaciones en los términos previstos en el Artículo 146 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. 2. Las vacaciones de los servidores judiciales, que se encuentren vinculados a Despachos del régimen de vacaciones individuales, serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio, por el respectivo nominador en el caso de los empleados judiciales, procurando la no afectación de la prestación del servicio público de Administrar Justicia. 3.

La Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, relacionada con la PROGRAMACIÓN DE VACACIONES DE LOS FUNCIONARIOS JUDICIALES DEL RÉGIMEN DE VACACIONES INDIVIDUALES (para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, deroga las circulares 89 y 44 de 2005), prevé en el numeral 5°, la asignación de recursos para reemplazo por vacaciones, cuando no es posible designar en encargo a alguno de los servidores del respectivo despacho judicial”.

Con ocasión a lo anterior, indicó que la facultad de conceder las vacaciones es del nominador, en cumplimiento de la reglamentación, para lo cual, dependiendo el número de personal del despacho, si resulta del caso nombrar reemplazo durante el descanso, el titular debe contar con el certificado de disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de recursos para asumir el gasto.

Manifestó que “( ) se entiende que cada nominador, atendiendo las necesidades del servicio, debe establecer la fecha del disfrute del derecho al descanso de sus colaboradores, facultad legal que debe ejercer sin requisito adicional alguno, verbigracia, la solicitud de un certificado de apropiación presupuestal previo, pues esta situación no está relacionada directamente con el disfrute individual de las vacaciones, por ello, no se vislumbra la existencia de una indebida interpretación normativa por parte de mi defendida o que la negativa de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para nombramiento de reemplazo siguiendo las directrices del Consejo Superior de la Judicatura, sean las causantes de la vulneración a los derechos fundamentales que deprecan el actor y/o permitan una afectación al servicio de justicia”. 6.4.

El Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño y el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, guardaron silencio pese a que fueron notificados del asunto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la negativa de asignar la disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo del accionante durante el periodo de disfrute de las vacaciones que solicitó, por parte de las autoridades accionadas, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social, en tanto no se le permite gozar del beneficio de vacaciones a las cuales tiene derecho por ley, lo que, aduce, va en contravía de decisiones ya proferidas en ese sentido por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en casos análogos. 3.

Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si, por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.

Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.

Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 20153: 3 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;

(ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales. (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela"4.

De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos5, ya que, si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.

En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. En el sub lite, el accionante considera que la decisión de no acceder al disfrute de un periodo de vacaciones solicitado, con ocasión a la negativa de asignar la disponibilidad presupuestal para nombrar su reemplazo durante dicho periodo por parte de Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social, en tanto, afirma, no se le permitiría gozar del beneficio de las vacaciones a las que tiene derecho por ley, lo que desconoce decisiones proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 4.2.

De las pruebas allegadas al asunto, la Sala precisa que la titular del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, por medio de la Resolución No. 04 de octubre de 2023, negó la solicitud de vacaciones efectuada por el accionante, por el periodo comprendido entre el 16 junio de 2020 y el 16 junio de 2021, que comenzarían a partir del 19 de diciembre de la presente anualidad, con fundamento en la falta de certificado presupuestal que le permita designar a alguien en el cargo y con el fin de no reorganizar las funciones del accionante entre los demás empleados del despacho, que incrementen la carga laboral.

Al respecto sostuvo lo siguiente: “Que en el periodo de vacaciones solicitado, esto es a partir del 19 de diciembre – vacancia judicial-, los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto asumen como todos los años casi por completo, la carga constitucional de todo el Circuito de Pasto (Nar.), de allí́ que a partir del nueve 4Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 5Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (9) de diciembre de cada año, se incremente de manera exagerada el reparto de acciones constitucionales que, indiscutiblemente, implica una sobrecarga laboral considerable que debe repartirse entre todos los empleados del despacho.

Que, ante la consulta realizada a la Dirección Seccional de Administración Judicial respecto a la posibilidad de designar reemplazo durante las vacaciones del solicitante, la dependencia mediante oficio DESAJPAO23-524 del 30 de agosto de 2023, señaló: “Como se ha manifestado en ocasiones anteriores, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Pasto como órgano ejecutor del presupuesto general de la Nación, sigue las directrices que para el tema de asignación y ejecución presupuestal se han establecido por parte de su superior, que en este caso es la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ); y para el tema específico de reemplazos por vacaciones, hasta la presente fecha se encuentran vigentes, primero la CIRCULAR PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, en donde se establece el procedimiento que permite gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos de vacaciones individuales para los funcionarios judiciales, y segundo, el documento expedido por la Unidad de Recursos Humanos DEAJRHO17-5287 del 12 de octubre de 2017 (…) En ese orden de ideas y hasta tanto el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no expidan un documento en el cual se indique expresamente que se debe expedir disponibilidad presupuestal para el reemplazo por vacaciones de todos los despachos judiciales con régimen de vacaciones individuales, la Dirección Seccional de Pasto no puede tramitar este tipo de disponibilidad” Que en caso de concederse vacaciones al Doctor RAÚL FERNANDO QUIÑONES ARTEAGA y por la imposibilidad de nombrar reemplazo, durante el referido periodo, existirá mayor congestión judicial de la que ya existe en detrimento de los derechos de los demás empleados quienes se verán avocados a cubrir al profesional en su periodo de disfrute.

Debe advertirse que al mencionado profesional, se le concedió el disfrute de sus vacaciones en el mes de diciembre de 2022, situación que conllevó a un incremento exponencial en la carga de los empleados del despacho en peticiones no relacionadas con el derecho a la libertad, que hasta la fecha no se ha podido suplir; incluso, nos hemos vistos avocados a inicio de procesos sancionatorios.

Que por las razones indicadas sustentadas en la necesidad del servicio no es posible acceder de manera positiva a la petición de vacaciones solicitada ante lo cual la suscrita Juez Segunda de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto”. En ese contexto, se tiene que la negativa de la titular del despacho para otorgar las vacaciones solicitadas, deviene de la falta de disponibilidad presupuestal que le impide hacer nombramiento en reemplazo durante el periodo solicitado y, que conllevaría a una reasignación de funciones por la carga laboral que tendrían que soportar los demás empleados.

Esta Sala, al estudiar la procedencia de la acción de tutela en estos casos, ha señalado6 que cuando hay actos administrativos, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el que resulta idóneo, el cual contempla la posibilidad de hacer uso de la figura de la suspensión provisional de los actos para evitar un posible perjuicio que llegue a tener la característica de irremediable. 6 Véase la reciente sentencia de 8 de junio de 2023, exp. 11001-03-15-000-2023-02340-00, M.P. Wilson Ramos Girón y la sentencia de 21 de enero de 2021, rad. 11001-03-15-000-2020-05050-00, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Sin embargo, pese a que en el caso existe el oficio mediante el cual la oficina de presupuesto de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto negó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, que podría controvertir en sede ordinaria con la exposición de las causales de nulidad que considere pertinentes, en el presente caso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resultaría idóneo y eficaz para solicitar el reconocimiento del derecho fundamental al descanso remunerado.

No cabe duda de que el descanso es una garantía propia del derecho al trabajo, por lo que, impedir su disfrute con fundamento en restricciones administrativas resultaría ser una carga desproporcionada que no debe soportar el funcionario que cumplió con todas las condiciones para acceder al beneficio prestacional. Por lo tanto, en el presente caso, de manera excepcional procede la acción de tutela para amparar los derechos fundamentales invocados por el actor, en tanto es el mecanismo constitucional idóneo y eficaz que permite garantizar la efectividad del derecho fundamental al descanso remunerado. 4.3.

De otra parte, el artículo 146 de la Ley Estatutaria 270 de 19967 dispone que los servidores judiciales de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad pertenecen al régimen de vacaciones individuales y que tienen derecho a un descanso remunerado de veintidós días continuos por cada año de servicios. Al respecto, esta Sala ha indicado que las vacaciones “tienen por objeto que el empleado recupere las fuerzas físicas e intelectuales luego de un tiempo dedicado a trabajar y de esa manera preserve su capacidad de trabajo.

Las vacaciones, tienen una naturaleza de derecho adquirido para quien ha cumplido con los requisitos legales establecidos para que se causen. El empleador o nominador, es la persona que está llamada a otorgar las vacaciones al trabajador”8. En este sentido, el disfrute de las vacaciones constituye un derecho fundamental cuya protección puede ser solicitada mediante el ejercicio de la acción de tutela. 4.4.

Ahora bien, en el año 2005, la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura informó a los nominadores de la Rama Judicial el procedimiento para solicitar el nombramiento de reemplazos por vacaciones del personal titular de los despachos judiciales. Para tal efecto, profirió las Circulares PSAC-0589 de 18 de noviembre de 2005, cuyo asunto fue “asignación de recursos para reemplazos por vacaciones del personal titular en los despachos judiciales, excepto los juzgados del sistema penal acusatorio” y 044 de 12 de mayo de 2005, en la que estableció el procedimiento para la programación de vacaciones individuales de los servidores judiciales del Sistema Penal Acusatorio.

En esos actos administrativos se establecieron como condiciones alternativas para la programación de las vacaciones las siguientes: “Que el número total de servidores del Despacho, incluido el Juez o del Centro de 7 ARTÍCULO 146. VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio. 8 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia de 12 de diciembre de 2018. Radicado: 08001-23- 33-000-2018-00756-01. C.P. Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Servicios, sea menor o igual a tres, toda vez que debido al personal escaso no es conveniente aplicar la figura del encargo para nombrar el reemplazo del juez, y/o redistribuir las funciones del empleado que disfrutará de vacaciones, entre los empleados restantes.

Cuando se trate de nombramientos de reemplazos por vacaciones de Jueces, cuyo despacho tenga más de tres servidores, el Tribunal encargado de dicho nombramiento deberá certificar que en el Despacho no existe ningún empleado que cumpla los requisitos para ser designado en encargo como Juez, situación que debe ser corroborada e igualmente certificada por el Director Seccional, previa verificación de las hojas de vida correspondientes”.

Posteriormente, el 23 de noviembre de 2013, el Consejo Superior de la Judicatura profirió la Circular PSAC11-44, en la que derogó lo establecido en las referidas circulares “para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento que aquí se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a ello”, eliminando así la restricción de la asignación de recursos para reemplazos solo a los eventos en que se acreditara alguna de las condiciones contenidas en las circulares precedentes.

En la referida circular, se indicó que los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales debían reportar la programación de vacaciones correspondientes al siguiente año, ante el Consejo Seccional de la Judicatura y la Dirección Seccional del respectivo distrito judicial, hasta el mes de marzo de cada anualidad y se estableció que las designaciones en encargo son procedentes cuando las necesidades del servicio lo exijan, por ejemplo tratándose de un juez, y “cuando no sea posible designar en encargo a alguno de los servidores del correspondiente despacho judicial, la respectiva Dirección Seccional deberá incluir dentro del proyecto de presupuesto del año siguiente, la asignación de recursos que permita efectuar el nombramiento en provisionalidad de sus reemplazos”.

Para la Sala, del contenido de la mencionada circular se observa que el propósito del Consejo Superior de la Judicatura era eliminar los obstáculos en el disfrute de las vacaciones individuales de los servidores judiciales, por lo que no condicionó la asignación de presupuesto al cumplimiento de los requisitos que existían en el pasado, imponiendo únicamente el deber al funcionario de reportar antes del mes de marzo la programación de vacaciones para el año siguiente. 4.5.

En el presente caso, no obstante, lo anterior y aun cuando el accionante cuenta con tres periodos de vacaciones causados que, en principio solicitó uso del comprendido entre el 16 de junio de 2020 al 16 de junio de 2021, para disfrutar a partir del 19 de diciembre de 2023, tal situación fue negada por la nominadora por la falta de disponibilidad presupuestal para designar el reemplazo.

Al respecto, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto respondió que conforme con la Circular PSAC-1144 de 2013, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, frente a la expedición de certificados de disponibilidad presupuestal para servidores judiciales que sean empleados, se establecieron los parámetros para gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos en vacaciones individuales para los funcionarios judiciales y, que conforme el documento expedido por la Unidad de Recursos Humanos DEAJRH017-5287 de 12 de octubre de 2017, se estableció que la facultad para conceder vacaciones es del resorte del nominador, así como que la emisión del mencionado certificado aplica solo para funcionarios y de manera excepcional para empleados que cuenten con plantas de personal igual o menor a 3 cargos.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Como se anotó, la Circular PSAC11-44 de 2013 tuvo como propósito eliminar los condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, a lo que se agrega que, como ha indicado esta Sala en oportunidades anteriores9, “la omisión de establecer un procedimiento para garantizar los rubros de los reemplazos de los empleados judiciales no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso de estos”.

En este sentido, contrario a lo afirmado por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, la falta de asignación de recursos para nombrar su reemplazo desconoce el derecho fundamental al descanso remunerado del accionante y el trabajo en condiciones dignas, en tanto en la práctica, implica el aplazamiento indefinido de sus vacaciones ya causadas, con la excusa de no entorpecer el funcionamiento normal del Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, situación que, a juicio de la Sala, no es más que un obstáculo o barrera administrativa de los que se previó evitar con la expedición de la última circular.

En este punto, es importante resaltar que de conformidad con el artículo 98 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es “el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones del Consejo Superior de la Judicatura”.

Por su parte, el artículo 99 ibídem prevé que el director ejecutivo de Administración Judicial tiene entre sus funciones: (i) administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización y (i) actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan.

Lo anterior es razón suficiente para descartar el argumento de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial conforme con el cual no debe ser vinculada al presente trámite, pues dadas sus funciones legales, es necesario incluir a dicha entidad entre las autoridades a las que se dirigen las órdenes del amparo. Por su parte, los Consejos Seccionales tienen el deber de “ejercer la vigilancia judicial para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de esta Rama”10, lo que sustenta la responsabilidad que le asiste en el caso concreto a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto.

Como se anticipó, esta Sala, en un caso de connotaciones fácticas similares, manifestó que “asuntos de índole administrativa no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del periodo vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores, aún más si se tiene en cuenta que el descanso constituye un derecho fundamental derivado del derecho al trabajo en condiciones dignas.

Impedir el derecho al descanso con base en restricciones administrativas no es una carga que deban soportar las actoras, puesto que las vacaciones constituyen una garantía fundamental que tienen todos los empleados, por lo que no puede ser transgredida ni en función del servicio ni por cuestiones de índole presupuestal11”, por lo que la Sala amparará los derechos fundamentales del accionante. 9 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia de 28 de junio de 2022, radicación 18001-23-33- 000-2022-00066-01, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello y sentencia de 12 de diciembre de 2018, radicado: 08001-23-33-000-2018- 00756-01. M.P. Milton Chaves García. 10 Ley Estatutaria 270 de 1996. 11 Rad. 2020-00143-00 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por lo demás, la Sala precisa que la Corte Constitucional, en reciente sentencia SU- 296 de 2 de agosto de 202312, amparó el derecho fundamental al descanso individual de empleados y funcionarios judiciales a quienes sus nominadores les negaron la concesión de las vacaciones a las cuales tenían derecho.

Del comunicado de esa decisión se extraen como razones relevantes, las siguientes: “(…) En tercer lugar, al ocuparse de los casos concretos, la Sala tuvo en cuenta que la situación administrativa a la cual se enfrentan los diferentes nominadores como directores de los despachos judiciales es compleja y refleja que su negativa a conceder las vacaciones a los actores no es necesariamente caprichosa e injustificada, como lo sostuvieron las diferentes Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial.

Para arribar a esta conclusión, tuvo en cuenta que, ante la negativa de las Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial a realizar determinadas actuaciones administrativas y financieras, el nominador se encuentra compelido a elegir entre garantizar el adecuado funcionamiento del despacho a su cargo y la satisfacción de los derechos laborales de los empleados que lo conforman.

Esto, porque los despachos judiciales cuyo régimen de vacaciones es individual tienen una característica en común que se refiere a la urgencia, importancia y volumen de los asuntos que deben tramitar de forma ininterrumpida, lo cual implica, además, la necesidad de garantizar la evacuación expedita de los trámites a su cargo. Además, se trata de despachos que se encuentran altamente congestionados y, sumado a ello, ven intensificada su carga laboral con ocasión del periodo vacacional colectivo de los demás despachos de la Rama Judicial, pues los juzgados cuyo régimen de vacaciones es individual asumen también la carga laboral en asuntos de tutela cuando los demás despachos se encuentran en receso por la vacancia judicial.

Aunque la Circular PSAC11-44 del Consejo Superior de la Judicatura no regula el trámite para la concesión de vacaciones individuales a los empleados judiciales, la Sala destacó que esto no significa que aquellos no tengan derecho a que se programen sus vacaciones o a ser eventualmente remplazados durante el periodo en el cual disfrutan de dicha prestación, pues ni la referida circular reglamenta el asunto ni lo prohíbe, como parecieran entenderlo la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en sus respuestas durante los diferentes trámites de tutela.

Al proseguir su análisis, la Sala destacó que el tiempo durante el cual el empleado se encuentra de vacaciones debe ser usado exclusivamente para que este descanse, recupere sus energías y, en general, para su propia realización personal y familiar a través de la disposición autónoma de su tiempo libre, lo cual se encuentra estrechamente relacionado con la garantía de la dignidad humana.

De esta manera, la garantía del derecho al descanso no solo implica que se observe su dimensión temporal sino que responde a aspectos sustanciales como la calidad del descanso, el bienestar físico y mental del trabajador, así como su autonomía en la gestión del tiempo libre. Por ello, el derecho fundamental al descanso se vería afectado si durante este periodo se le siguen asignando al trabajador tareas o se le mantiene en incertidumbre respecto de la acumulación de las mismas al momento de su reincorporación, lo cual tiene la capacidad de repercutir, sin duda, en su salud física y mental, así como en su bienestar general.

Con fundamento en el análisis desarrollado, la Sala también encontró que la actuación de las accionadas no solo impacta en el derecho fundamental al descanso de los actores, sino que podría tener incidencia en la garantía de otros derechos como la salud física y mental, así como en la dignidad humana de los funcionarios y empleados judiciales a quienes se les ha impedido acceder a las vacaciones en igualdad de condiciones debido a la imposición de barreras administrativas.

Además, insistió en que esta situación también puede incidir en el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, porque la vulneración de los derechos de los actores impacta en la cantidad de trabajo a su cargo, la eficiencia de sus labores y, según lo informado la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ha repercutido en el 12 Información contenida en el Comunicado No. 25 de 2 y 3 de agosto de 2023 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 aumento de la litigiosidad en materia de tutela para obtener la garantía de este derecho, por lo cual es posible señalar que se trata de una situación estructural”.

En dicha decisión, la Corte Constitucional también ordenó al Consejo Superior de la Judicatura que, en un plazo que no exceda los seis meses contados a partir de la notificación de esa providencia, y previa consulta y o participación de los jueces, adopte la reglamentación necesaria para garantizar la efectividad del derecho a las vacaciones que se disfrutan en forma individual en la Rama Judicial y, a partir de la debida planeación, se prevenga la aplicación de razones de orden presupuestal, logístico o administrativo como barreras para el disfrute de dicho derecho.

Conviene precisar que esta Sala13 ha sido del criterio de que el plazo razonable para adelantar las gestiones administrativas y presupuestales en los casos de amparo del derecho fundamental al descanso remunerado es de 30 días. No obstante, dado que sobre la controversia ya existe un criterio jurisprudencial unificado, se modificará dicho plazo a cinco (5) días hábiles, término que se observa suficiente para realizar las gestiones pertinentes para garantizar la efectividad del derecho a las vacaciones del accionante.

Por las razones expuestas, la Sala accederá a la protección constitucional reclamada por el accionante y amparará los derechos al trabajo en condiciones dignas, al descanso y a la salud del señor Raúl Fernando Quiñones Arteaga. En consecuencia, se ordenará a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto que, de acuerdo con sus competencias y de manera coordinada, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan para que el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto designe su reemplazo para que materialice el derecho al disfrute del descanso remunerado.

Una vez estén disponibles los recursos presupuestales para el nombramiento del reemplazo del señor Raúl Fernando Quiñones Arteaga, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, dentro de los cinco (5) días siguientes, garantizará el disfrute de las vacaciones causadas durante el periodo en el que se otorguen.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, al descanso y a la salud del señor Raúl Fernando Quiñonez Arteaga, quien actúa en nombre propio. En consecuencia, Segundo.- ORDÉNASE a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Pasto, que de acuerdo con sus competencias y de manera coordinada, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan para que el Juzgado 13 Procesos 11001-03-15-000-2021-04086-00(AC) y 11001-03-15-000-2021-03365-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06557-00 Actor: Raúl Fernando Quiñones Arteaga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto designe su reemplazo y materialice el derecho al disfrute del descanso remunerado. Una vez estén disponibles los recursos presupuestales para el nombramiento del reemplazo del señor Raúl Fernando Quiñonez Arteaga, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, dentro de los cinco (5) días siguientes, garantizará el disfrute de las vacaciones causadas durante el periodo en el que se otorguen.

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN