11001031500020210632100 — Consejo de Estado

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 Demandante: MUNICIPIO DE VILLETA – CUNDINAMARCA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia judicial – niega amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el municipio de Villeta - Cundinamarca contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Mediante escrito enviado al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 16 de septiembre de 2021, el Municipio de Villeta, Cundinamarca, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.

La mencionada garantía la estimó vulnerada por la referida autoridad judicial, con ocasión del auto de 4 de febrero de 2021, por el cual la judicatura accionada confirmó la providencia de 18 de diciembre de 2019 dictada por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, a través del cual se decretó una medida cautelar dentro del medio de control de simple nulidad promovido por el señor Jairo Alfonso Robayo Muñoz contra el municipio de Villeta, Cundinamarca, proceso que se identificó con el radicado 25269-33-33-001-2019-00014-00-011. 1 Por error en el sistema de gestión judicial Siglo XXI el expediente fue radicado con el número 25899-33-33-001-2019-00014-00/01 Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Hechos2 La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El señor Jairo Alfonso Robayo Muñoz ejerció el medio de control de nulidad simple contra del Acuerdo Municipal No. 011 del 23 de julio de 2017 del Concejo Municipal de Villeta –Cundinamarca–.

Mediante ese acto administrativo se ajustó el plan básico territorial del referido municipio y se realizó la incorporación de predios rurales y suburbanos al perímetro urbano. El demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en el acuerdo municipal. El 18 de julio de 2019, el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Facatativá corrió traslado al demandado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo 011 del 23 de julio de 2017.

El municipio de Villeta descorrió el traslado dentro de la oportunidad legal correspondiente, oponiéndose a la prosperidad de esta. El 18 de diciembre de 2019, el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Facatativá3 accedió a la medida cautelar deprecada por el demandante en los siguientes términos: “( )

PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en el Acuerdo No. 011 del 11 de julio de 2017 ( )”. Esto en consideración a que se había pretermitido la instancia de participación ciudadana consistente en el Cabildo Abierto, como requisito previo a la expedición del acto demandado.

El 15 de enero de 2020, tanto el municipio de Villeta como su coadyuvante – sociedad Actual Constructora S.A.S.–, presentaron recurso de apelación contra la providencia que decretó la medida cautelar. El 6 de febrero de 2020, el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Facatativá concedió los recursos de apelación en cuestión. El 6 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, profirió auto en el que confirmó íntegramente la providencia del 18 de diciembre de 2019, emitida por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Facatativá. 2 Los hechos fueron adoptados del proyecto ponencia del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, el cual no fue aprobado en la Sala de 7 de diciembre de 2021. 3 Notificada por estado No. 52 del 19 de diciembre de 2019.

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sociedad comercial coadyuvante Actual Constructora S.A.S., presentó acción de tutela contra la anterior providencia. En ese mecanismo constitucional, la sociedad actora señaló que la autoridad judicial incurrió en los siguientes defectos: i) procedimental absoluto, por cuanto no se pronunció sobre el recurso de apelación que fue interpuesto por ella, limitándose a resolver únicamente el recurso de alzada presentado por el municipio de Villeta; y ii) sustantivo y de violación directa de la Constitución, ante la presunta indebida aplicación normativa que regula el plan de ordenamiento territorial, y la supuesta trasgresión al debido proceso.

La Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado resolvió la acción de tutela mediante providencia del 13 de octubre de 20204. En dicha providencia se amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por la sociedad porque se constató que efectivamente no hubo manifestación alguna del tribunal respecto de los argumentos alegados por dicha sociedad en el recurso de apelación contra el auto que concedió la medida cautelar de suspensión provisional.

En la providencia de tutela expresamente se señaló que: “los argumentos de fondo planteados en la acción de tutela en contra de la providencia del 6 de agosto de 2020 serán objeto de estudio por parte del juez ordinario al momento de pronunciarse sobre la impugnación (…) [por lo que] se releva de analizar el defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución planteados por la parte accionante”.

Inconforme con lo resuelto, la sociedad impugnó el fallo de tutela de primera instancia porque estimó que debió realizarse un pronunciamiento de los demás defectos invocados (sustantivo y de violación directa de la Constitución). Para la referida sociedad: “una cosa es la lesión causada a mi prohijada en su calidad de apelante, cuando el ad quem se abstiene de analizar y resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que decretó la medida cautelar y, otra diferente, la que deriva de su calidad de tercero en el proceso ordinario como coadyuvante de la parte demandada cuando la misma Corporación Judicial adopta una decisión lejana al marco fijado por el Constituyente al someter a los Jueces al imperio de la Ley, así como por el Legislador al fijar el objeto de la función pública a ellos encomendada”.

Antes que se resolviera la impugnación contra el fallo de tutela de primera instancia y en cumplimiento de ese fallo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, profirió un nuevo auto, calendado de 4 de febrero de 2021, en el que confirmó nuevamente la suspensión provisional. En esta providencia se estudiaron los argumentos esgrimidos por Actual Constructora S.A.S. en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de suspender provisionalmente los efectos del Acuerdo Municipal No. 011 del 11 de julio de 2017. 4 Proceso con número de radicado No. 11001-03-15-000-2020-04126-00.

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 13 de mayo de 2021, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, resolvió el recurso de impugnación interpuesto contra el fallo proferido por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación. En esta providencia se confirmó lo resuelto en fallo de tutela de primera instancia respecto de la violación del debido proceso y se decidió adicionar un ordinal en el que se declaró la improcedencia de la solicitud de amparo en lo concerniente a los reproches del defecto sustantivo.

Esto por cuanto: “las inconformidades que la parte actora plantea en este trámite excepcional las [d]ebe seguir exponiendo a instancias del juez natural de conocimiento”. 1.3. Pretensiones 1. Con base en lo anterior, solicitó el amparo del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, pidió: “1. PROTEGER el derecho fundamental al debido proceso del Municipio de Villeta- Cundinamarca. 2.

Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR SIN VALOR NI EFECTO el auto de fecha 06 (sic) de febrero de 2021 (Notificado por Estado del 19 de agosto de 2021), (sic) proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, Magistrada Ponente Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, mediante el cual se confirmó el decreto de la medida cautelar. 3.Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, Magistrada Ponente Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de la sentencia de primera instancia, adopte una nueva decisión mediante la cual resuelva los recursos de apelación interpuestos en contra del auto que decretó la medida cautelar dentro referido proceso judicial, en la cual se tengan en cuenta las normas jurídicas especiales que regulan el cabildo abierto en los eventos correspondientes al estudio de proyectos de acuerdo que impliquen modificar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, se realice una interpretación sistemática y teleológica de las normas aplicables al caso (artículo 47 -totalidad del parágrafo 1°-de la Ley 1537 de 2012), y en especial, se valore que el cabildo abierto para debatir con la ciudadanía este tipo de proyectos de acuerdo se puede realizar en sesiones tanto ordinarias como extraordinarias, y que su celebración es obligatoria así no lo solicite la comunidad (5*1.000 del censo electoral),ni lo autorice la Registraduría Nacional del Estado Civil”. 1.4.

Fundamentos de la solicitud El municipio de Villeta interpuso la presente acción de tutela contra la providencia de 4 de febrero de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que confirmó la decisión del Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá que decidió suspender el Acuerdo Municipal No. 011 del 11 de julio de 2017.

Es importante resaltar que esta decisión, que es la controvertida mediante la presente acción de tutela, fue proferida en cumplimiento de las órdenes de tutela proferidas en el proceso que promovió la sociedad Actual Constructora S.A.S. Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.1.

Para el municipio de Villeta, en la providencia ordinaria se incurrió en defecto sustantivo al aplicar de manera exegética los artículos 815 y 826 de la Ley 134 de 1994, así como el artículo 22 de la Ley 1757 de 2015, normas que disponen que el cabildo abierto que debe celebrarse de forma previa al estudio del proyecto de acuerdo que modifica el Esquema Básico de Ordenamiento Territorial (EOT), el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) o el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), únicamente puede celebrase en sesiones ordinarias del Concejo del respectivo ente territorial, por iniciativa de un número no inferior al 5 x 1.000 de los ciudadanos que conforman el censo electoral del municipio y con la intervención del organismo electoral.

A juicio de la parte actora, la interpretación que ha de hacerse en el sub lite, consiste llanamente en que, “al tratarse de un proyecto de acuerdo especial que implica modificar el POT, si es posible que el Alcalde cite a sesiones extraordinarias al Concejo para estudiar el proyecto del acuerdo, - pero como previo al estudio debe celebrarse un cabildo abierto especial -, también es posible que ese cabildo abierto especial se celebre en sesiones extraordinarias, de lo contrario no tendría objeto la citación del Alcalde a sesiones extraordinarias, pues para qué cita a los concejales si no les es posible a estos estudiar el proyecto antes de celebrar el cabildo.

Si la interpretación anterior no fuera correcta, el inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 47 de la Ley 1537 de 20127 nunca pudiera ser el fundamento de una convocatoria a sesiones extraordinarias de un concejo, pues no tiene efecto útil, amén de ser contario a la ley que regula las normas generales del cabildo abierto”. 5 “ARTÍCULO 81.

OPORTUNIDAD. <Ver Notas del Editor> En cada período de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva. 6 ARTÍCULO

82. PETICIÓN DE CABILDO ABIERTO. <Ver Notas del Editor> Un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, según el caso, podrán presentar ante la secretaría de la respectiva corporación la solicitud razonada para que sea discutido un asunto en cabildo abierto, con no menos de quince días de anticipación a la fecha de iniciación del período de sesiones.

Las organizaciones civiles podrán participaren todo el proceso de convocatoria y celebración de los cabildos abiertos.” 7 “PARÁGRAFO 1o. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial de que trata el presente artículo, sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna o lo niegue sin base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.

En el evento de que el concejo municipal o distrital estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá sustentarse en motivos técnicos y contar con la aceptación del alcalde y, en ningún caso, su discusión ampliará el término para decidir. Los concejos municipales y distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial.” Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior encuentra fundamento en que, la autoridad reprochada decretó la medida cautelar de suspender los efectos del acuerdo referido, al considerar que: (i) el cabildo abierto convocado y desarrollado por el Concejo del municipio de Villeta, Cundinamarca, debió llevarse a cabo en sesiones ordinarias, no extraordinarias;

(ii) no medió petición ciudadana que correspondiera a un número igual o superior al 5 x 1.000 del censo electoral del referido ente territorial; (iii) la solicitud de realización del cabildo abierto debía presentarse con no menos de 15 días de antelación a la fecha de inicio del periodo de las sesiones ordinarias; y (iv) se requería la intervención del órgano electoral. 1.4.2.

Agregó que se incurrió en desconocimiento del precedente, por omitir aplicar al caso sub examine las siguientes sentencias:  Consejo de Estado, Sección Primera; magistrado ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia de 19 de septiembre de 2019; expediente 63001-23- 31-000-2010-00336-02; pronunciamiento en el que se advirtió que para la adopción y revisión de los POT resulta obligatoria la convocatoria y realización de un cabildo abierto durante el trámite de aprobación que se surte en el Concejo municipal o distrital.  Consejo de Estado, Sección Primera; magistrado ponente: Oswaldo Giraldo López; sentencia de 26 de noviembre de 2020; expediente 25000-23-24-000- 2011-00765-02; providencia en la que se indicó que se trata de un cabildo abierto especial para poder emprender el estudio de todo proyecto de acuerdo que pretenda la modificación de POT, lo que implica que puede ser desarrollado en sesiones ordinarias y extraordinarias.  Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; sentencia de 27 de octubre de 2016; expediente 25899-33-33-991-2014- 00722-02, en la que se señala que es obligación de los Concejos municipales o distritales realizar cabildos abiertos previos a cualquier revisión de los proyectos de POT.  Tribunal Administrativo de Boyacá, magistrada ponente Patricia Victoria Manjarrez Bravo, sentencia de 2 de septiembre de 2016; expediente 15001- 23-33-000-2015-00342-00.

Oportunidad en la que se resaltó que el cabildo abierto es obligatorio para adoptar el ajuste del POT, sin que sea necesaria la petición ciudadana e intervención del órgano electoral. Por último, señaló la existencia de un perjuicio irremediable por cuanto la providencia ordinaria además, adolece de una argumentación defectuosa e insuficiente, es decir, carece de motivación “habida cuenta que sólo realizan una interpretación exegética de las normas generales que regulan el cabildo abierto, olvidando la existencia de las normas jurídicas especiales que rigen la materia y que debían Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretarse sistemáticamente (artículo 47, parágrafo 1º incisos 2º y 3º de la Ley 1537 de 2012 y artículo 2º de la Ley 507 de 1999)”. 1.5.

Trámite de la acción de tutela El 7 de octubre de 20218, se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridad judicial accionada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Del mismo modo, dado su eventual interés en las resultas del trámite constitucional, se dispuso la vinculación de: i) el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, en calidad de juez de primera instancia del medio de control de nulidad simple No. 2019-00014-01, ii) el señor Jairo Alfonso Robayo Muñoz, demandante del citado proceso, y, iii) la Sociedad Actual Constructora S.A.S., la cual coadyuvó los argumentos de la parte accionante cuya providencia de segunda instancia se cuestiona.

Finalmente, se dispuso la publicación en la página web del Consejo de Estado de la demanda de tutela, sus anexos y la providencia de admisión, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.6. Intervenciones9 Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.

Actual Constructora S.A.S. Indicó que se estaba ante una inexistencia de cosa juzgada constitucional por cuanto no se configuran los presupuestos fijados por la Corte Constitucional y adujo estar de acuerdo con los defectos invocados por el tutelante. Frente al defecto sustantivo indicó que, la autoridad accionada, dejó de lado la existencia de la norma especial sobre los planes de ordenamiento territorial dentro del marco de la planeación urbanística (Ley 1537 de 2012), para acentuar su estudio en las disposiciones generales del cabildo abierto (Ley 134 de 1994 y Ley 1757 de 2015). 8 Por medio de auto del 23 de septiembre de 2021 se inadmitió la acción de tutela de la referencia porque no se aportó el documento que facultara a la abogada Nancy León Suárez a actuar en nombre del Municipio de Villeta – Cundinamarca.

Dentro del término otorgado para subsanar, se allegó el poder especial que le confirió el señor Freddy Rodrigo Hernández Morera en su calidad de alcalde de este ente territorial. 9 Este acápite fue adoptado de la ponencia no aprobada del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo atinente al desconocimiento del precedente, refirió que la jurisprudencia citada por la parte actora fue clara en indicar que el cabildo abierto que se debe celebrar en el trámite de ajuste o modificación de un plan de ordenamiento territorial se trata de una “exigencia de carácter especial y específica”, lo cual se puede extrapolar a casos como el aquí ventilado, concluyéndose que no sería aplicable la iniciativa del cinco por mil (5x1.000) del censo electoral contemplado en el artículo 22 de la Ley 1757 de 2015.

Concluyó apoyando la tesis demandante de que la decisión revisada carece de motivación. 1.6.2. Jairo Alfonso Robayo Muñoz Una vez hecho el recuento fáctico de la acción de tutela, precisó que no se supera el requisito adjetivo de inmediatez, pues reconoce que aun cuando la decisión enjuiciada les fue notificada el 18 de agosto de 2021, en un análisis no comprensible para la Sala, señaló que “las partes actuantes en este proceso Municipio de Villeta-Actual Constructora SAS y el demandante fuimos enterados del mencionado auto dado que en el auto de fecha 13 de mayo de 2021 del Consejo de Estado fue notificado a las partes por el Consejo de Estado el día 19 de mayo del presente año mediante el envió a los correos correspondientes del auto de fecha 13 de Mayo del presente año”.

Aunado a ello, mencionó que el actuar de la administración es temerario toda vez que, pese a que la demanda de nulidad fue interpuesta en 2019, ha interpuesto “recursos temerarios” para no cumplir con la medida cautelar decretada. 1.6.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca La magistrada ponente de la decisión cuestionada expuso que en la providencia se tuvo en consideración que la figura del cabildo abierto señalado en el inciso 3º del parágrafo 1º del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 (modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015), la cual, a su turno, hace referencia a la regulada en los artículos 81 y 82 de la Ley 134 de 1994 en concordancia con el artículo 22 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, significando con ello que: (i) el cabildo abierto debe ser realizado durante el periodo de sesiones ordinarias de los Concejos municipales, (ii) debe ser convocado por no menos del 5 x 1.000 de los ciudadanos del censo electoral del respectivo municipio y, (iii) con no menos de quince (15) días de anticipación a la fecha de iniciación del periodo de sesiones.

Además de ello, puso de presente lo resuelto en la acción de tutela 2020-04126, para argüir que lo controvertido en este mecanismo constitucional ya fue debatido en aquella sede, donde se les indicó a los sujetos procesales que estos reproches resultaban improcedentes por esta vía, siendo el juez natural quien debe dirimirlo, tal y como lo refiere el artículo 235 CPACA.

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, pese a habérsele notificado en debida forma, guardó silencio. 1.7.

Designación de conjuez En el presente asunto, el proyecto de fallo discutido en la sesión realizada el 4 de noviembre de 2021 no contó con la mayoría requerida para su aprobación, razón por la cual se dispuso que, por Secretaría General, se efectuara el sorteo de dos conjueces10 con el fin de conformar el quórum requerido, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 115, 126 y 128 de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 5311 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, Acuerdo 80 de 2019.

En la diligencia que se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2021, se designó al doctor Pedro Luis Blanco Jiménez como conjuez principal y al doctor Alejandro Venegas Franco como conjuez suplente. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por el Municipio de Villeta – Cundinamarca contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración del derecho fundamental de la parte accionante al debido proceso con ocasión del auto de 4 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante el cual confirmó la decisión de 18 de diciembre de 2019, dictada por Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, a través de la cual decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo No. 011 de 11 de julio de 2017, por presuntamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado y en decisión sin motivación. 10 El primero de los sorteados actuará como conjuez para adoptar la decisión y, el otro, únicamente integrará la Sala en el evento de empate, o de presentarse impedimento o cualquier situación que le impida a este participar en la discusión. 11 “ARTÍCULO 53.- DECISIÓN POR CONJUECES.

Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.” Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y de superarse; (iii) las generalidades de los defectos invocados; y (iv) el análisis del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales14. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201415, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de su derecho fundamental al debido proceso.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los 12 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 14 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 15 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales alegados por el accionante, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente del Consejo de Estado y en decisión sin motivación, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.

La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del proceso de simple nulidad promovido por el señor Jair Alfonso Robayo Muñoz contra el municipio de Villeta, Cundinamarca. 2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia censurada fue proferida el 4 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, la cual se notificó por estado del 18 de agosto de 2021 como consta en la intervención del referido tribunal, razón por la cual, sin que sea necesario establecer la fecha de ejecutoria de la referida decisión, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto el 16 de septiembre de 2021, es decir, antes de transcurridos 6 meses.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200517, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.

Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, el auto que se cuestiona es el proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A el 4 de febrero de 2021, mediante el cual confirmó la decisión del Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá que decretó una medida cautelar en el marco de un proceso de nulidad promovido por el señor Jairo Alfonso Robayo Muñoz contra el municipio de Villeta, Cundinamarca, trámite que se identificó con el radicado 25269-33-33-001-2019-00014-00-01, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede ningún recurso ordinario. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.5.

Generalidades de los defectos 2.5.1. Defecto sustantivo La Corte Constitucional18, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”19.

Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente20 o porque ha sido derogada21, es inexistente22, inexequible23 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador24. b) No se hace una interpretación razonable de la norma25. c) La disposición aplicada es regresiva26 o contraria a la Constitución27. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 24 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 25 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición28. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma29. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente. 2.5.2.

Desconocimiento del precedente Resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.30 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos31 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.6.

Caso concreto 2.6.1. La parte accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, vulneró su derecho al debido proceso con ocasión de la decisión adoptada mediante auto de 4 de febrero de 2021, consistente en decretar la medida cautelar de suspensión de los efectos del 28 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 31 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01.

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acuerdo Municipal No. 011 del 23 de julio de 2017, a través del cual se pretendía modificar el POT del municipio de Villeta, Cundinamarca. 2.6.1.1.

Adujo que dicha judicatura le causa un perjuicio irremediable por incurrir en defecto sustantivo y decisión sin motivación, al interpretar y aplicar de forma exegética las normas generales que regulan la figura del cabildo abierto como requisito previo al estudio de los proyectos por medio de los cuales se pretende el ajuste o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial.

A juicio de la entidad demandante, en estos casos debe atenderse e interpretarse sistemáticamente lo estipulado en las normas especiales, tales como el artículo 47, parágrafo 1º, incisos 2º y 3º de la Ley 1537 de 201232 (modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015), así como el artículo 2º de la Ley 507 de 199933. 2.6.1.2. Adicionalmente, indicó que el tribunal reprochado desconoció el precedente del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Boyacá, consistente en que para la adopción y revisión del POT resulta obligatoria la convocatoria y realización de un cabildo abierto durante el trámite de aprobación que se surte en el Concejo municipal o distrital, el cual puede ser desarrollado en sesiones ordinarias y extraordinarias, y sin que sea necesaria la petición ciudadana e intervención del órgano electoral Para tal efecto, citó las sentencias:  Consejo de Estado, Sección Primera; magistrado ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia de 19 de septiembre de 2019; expediente 63001-23- 31-000-2010-00336-02; pronunciamiento en el que se advirtió que para la adopción y revisión de los POT resulta obligatoria la convocatoria y realización 32 “PARÁGRAFO 1o.

Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial de que trata el presente artículo, sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna o lo niegue sin base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. En el evento de que el concejo municipal o distrital estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.

Toda modificación propuesta por el concejo deberá sustentarse en motivos técnicos y contar con la aceptación del alcalde y, en ningún caso, su discusión ampliará el término para decidir. Los concejos municipales y distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial.” 33 ARTICULO 2o.

Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás instrumentos de participación contemplados en la ley.” Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un cabildo abierto durante el trámite de aprobación que se surte en el Concejo municipal o distrital.  Consejo de Estado, Sección Primera; magistrado ponente: Oswaldo Giraldo López; sentencia de 26 de noviembre de 2020; expediente 25000-23-24-000- 2011-00765-02; providencia en la que se indicó que se trata de un cabildo abierto especial para poder emprender el estudio de todo proyecto de acuerdo que pretenda la modificación de POT, lo que implica que puede ser desarrollado en sesiones ordinarias y extraordinarias.  Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; sentencia de 27 de octubre de 2016; expediente 25269-33-33-991-2014- 00722-02, en la que se señala que es obligación de los Concejos municipales o distritales realizar cabildos abiertos previos a cualquier revisión de los proyectos de POT.  Tribunal Administrativo de Boyacá, magistrada ponente Patricia Victoria Manjarrez Bravo, sentencia de 2 de septiembre de 2016; expediente 15001- 23-33-000-2015-00342-00.

Oportunidad en la que se resaltó que el cabildo abierto es obligatorio para adoptar el ajuste del POT, sin que sea necesaria la petición ciudadana e intervención del órgano electoral. 2.6.2. Por su parte, en la providencia de 4 de febrero de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, consideró: (i) El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece como requisitos para decretar una medida cautelar: “ARTÍCULO 231.

REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” (ii) De la anterior norma, se advierte que, para que proceda la suspensión provisional es necesario que se acredite, entre otras, la violación de las normas superiores invocadas como violadas o que dicha irregularidad se evidencie del análisis probatorio.

(iii) En providencia de 3 de diciembre de 201234 el Consejo de Estado, Sección Primera indicó: “(…) En este sentido se observa que la medida deberá ser decretada siempre que del análisis realizado por el Juez (sic) se concluya que existe violación de las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. (…) Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez (sic) realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”.

(Énfasis del tribunal) (iv) En cuanto al trámite de incorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro, el artículo 47, parágrafo 1º, inciso 2º de la Ley 1537 de 2012 (modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015) dispone: “PARÁGRAFO 1o. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial de que trata el presente artículo, sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna o lo niegue sin base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial.” (Énfasis del tribunal) (v) En ese orden, indicó que los Concejos municipales y distritales celebrarán obligatoriamente un cabildo abierto previo para el estudio y análisis del proyecto del POT como lo disponen los artículos 81 y 82 de la Ley 134 de 199435, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 81.

Las organizaciones civiles podrán participaren todo el proceso de convocatoria y celebración de los cabildos abiertos.” (vi) La anterior norma debe interpretarse de forma sistemática con el artículo 22 de la Ley 1757 de 201536, en el cual se establecen las siguientes reglas respecto al cabildo abierto: “ARTÍCULO 22. CABILDO ABIERTO.

En cada período de sesiones ordinarias de las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales, o de las Juntas Administradoras Locales, podrán celebrarse cabildos abiertos en los que, por iniciativa de un número no inferior al cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral del respectivo departamento, municipio, distrito, localidad o comuna, se considerarán los asuntos que los residentes soliciten sean estudiados, siempre,y cuando sean de competencia de la respectiva corporación. Es obligación del alcalde o gobernador, según sea el caso, asistir al cabildo abierto.” (Énfasis del tribunal) (vii) Concretó que la figura del cabildo abierto prevista en el inciso “tercero”37, parágrafo 1º, del artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 (modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015), hace referencia a los artículos 81 y 82 de la Ley 134 de 35 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana.” 36 “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.” 37 Inciso segundo. Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1994, en consonancia con el artículo 22 de la Ley 1757 de 2015, en ese sentido, es claro que: “(i) El cabildo abierto debe ser realizado durante el periodo de sesiones ordinarias de los concejos municipales, (ii) Debe ser convocado por no menos al cinco por mil de los ciudadanos del censo electoral del respectivo municipio y, (iii) Con no menos de quince días de anticipación a la fecha de iniciación del periodo de sesiones”.

(viii) En cuanto a la primera exigencia, consistente en que el cabildo abierto debe realizarse en sesiones ordinarias, arguyó que el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 estipula: “ARTÍCULO

23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.” (Énfasis del tribunal) De conformidad con la norma referida, manifestó que las sesiones ordinarias del Concejo deberán realizarse en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre, comoquiera que el municipio de Villeta, Cundinamarca, no está clasificado como categoría especial, de primera o segunda.

(ix) Observó que, en el sub lite el llamamiento al cabildo abierto lo realizó el Concejo municipal mediante Resolución 017 de 21 de junio de 2017 para que se llevara a cabo el 27 de julio de la misma anualidad, fecha que corresponde al periodo de sesiones extraordinarias convocadas por el alcalde de Villeta, Cundinamarca; y no fue producto de la petición ciudadana igual o superior al 5 x 1.000 del censo electoral, la cual se presentara con al menos 15 días de antelación a la fecha de inicio del intervalo en el que se realizan las sesiones.

Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (x) Concluyó que el a quo valoró el acto administrativo demandado y las normas que a juicio del demandante fueron vulneradas, en cumplimiento del requisito que exige la ley para que proceda la suspensión de los efectos del acuerdo censurado. 2.6.3.

En el caso de la referencia, esta Colegiatura resalta que el análisis de los tres cargos planteados por el municipio de Villeta deben analizarse en conjunto, a partir de la perspectiva de la procedencia de decretar una medida cautelar y no en la forma que planteó el debate el tutelante. 2.6.3.1. Lo anterior obedece a que, los argumentos que dieron origen a los defectos sustantivo, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, están dirigidos a demostrar las presuntas irregularidades en el análisis jurídico y jurisprudencial que favorece los intereses de la parte accionante, consistente en que, en el sub examine se cumplieron los requisitos para convocar y realizar el cabildo abierto de manera previa al estudio del ajuste del POT y, en ese sentido, a su juicio no debía decretarse la suspensión de los efectos del acuerdo demandado en sede de nulidad simple.

Ello, por cuanto a juicio del tutelante, el tribunal cuestionado no realizó un ejercicio hermenéutico sistemático de las normas especiales que regulan la materia, tales como el artículo 47, parágrafo 1º, incisos 2º y 3º de la Ley 1537 de 2012 (modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015), así como el artículo 2º de la Ley 507 de 1999, desde lo cual se podía concluir que: (i) es obligación del Concejo municipal convocar a un cabildo abierto con antelación al estudio del proyecto del acuerdo;

(ii) dicho mecanismo de participación ciudadana puede ejecutarse tanto en las sesiones ordinarias como extraordinarias; y (iii) no es necesario que medie la petición ciudadana del 5 x 1.000 del censo electoral del ente territorial. Así, es claro que la controversia propuesta por el municipio se contrae a un asunto que es propio del juez natural de la causa, en el entendido que es el fallador del medio de control de simple nulidad quién puede y debe pronunciarse al respecto; de lo contrario, este cuerpo colegiado invadiría la esfera funcional del competente según lo establecido en la ley. 2.6.3.2.

Ahora, lo que le concierne a esta Sala constitucional en el asunto de la referencia, radica en determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A cumplió con la verificación de los criterios legales que facultan al director del proceso para decretar una medida de cautela como la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.

En el auto de 4 de febrero de 2021 la judicatura reprochada sustentó de manera coherente y suficiente que de conformidad con el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo “(…) podrá suspender Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Agregó que, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 regula la procedencia de las medidas cautelares al señalar que “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento (…)” Asimismo, citó el artículo 231 ejusdem con el fin de precisar los requisitos que debe verificar el juez para proceder al decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; precepto a partir del cual, para el caso concreto, el tribunal extrajo que es necesario que se acredite la violación de las normas superiores invocadas como violadas o que dicha irregularidad se evidencie del análisis probatorio, tal como adujo que se indicó en la sentencia de 3 de diciembre de 2012 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del expediente de nulidad identificado con el radicado 11001-03-24-000-2012-00290-00, marco en el cual el órgano de cierre concluyó: “(…) el artículo 231 ibídem consagra que la suspensión provisional procederá por violación de las disposiciones invocadas ‘cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

En este sentido se observa que la medida deberá ser decretada siempre que del análisis realizado por el Juez se concluya que existe violación de las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud. (…) Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez (sic) realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional”.

En ese orden de ideas, este juez constitucional manifiesta que negará el amparo solicitado en consideración a que encuentra razonable el análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A consistente en decretar la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Municipal No. 011 del 23 de julio de 2017.

El asidero de la anterior conclusión no se encuentra en la aprobación o desaprobación del ejercicio hermenéutico elaborado por la judicatura cuestionada Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto al marco jurídico que regula lo concerniente a la forma en que debe convocarse y ejecutarse el mecanismo de participación ciudadana del cabildo abierto, como se precisó al inicio del estudio, sino, en el cumplimiento del deber del juez del proceso de simple nulidad que de conformidad con el artículo 321 de la Ley 1437 de 2011, debe: (i) realizar un análisis del acervo probatorio y del marco jurídico invocado como transgredido a efectos de constatar la posible vulneración alegada por el extremo activo; y (ii) argumentar o motivar suficientemente las razones del por qué se advierte la presunta irregularidad, con la firme salvedad de que dicho estudio no implica un prejuzgamiento, aspectos con los cuales cumple a cabalidad el auto de 4 de febrero de 2021, tal como se expuso en el numeral 2.6.2. de este proveído.

El referido análisis además de no significar el sentido en que se resolverá la causa ordinaria, constituye un ejercicio que los jueces de la República deben llevar a cabo previo a adoptar una decisión como la de decretar una medida cautelar, pero, amparados en el principio de la autonomía judicial de cara a las particularidades en cada caso de manera individual, puesto que proviene del convencimiento al que arribe el director del proceso.

Es por las razones anteriores que este cuerpo colegiado no encuentra irregularidades en el auto de 4 de febrero de 2021, debido a que como se explicó en líneas precedentes, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A se sujetó a los requisitos establecidos en el ley, por tanto, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable, de conformidad con lo esgrimido por la Corte Constitucional en sentencia T-1316 de 2001, en los siguientes términos: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.

Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.” 2.7.

Conclusión La Sala de Decisión denegará el amparo deprecado por el municipio de Villeta, Cundinamarca, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, al no encontrar acreditados los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación en el auto de 4 de febrero de 2021. Demandante: Municipio de Villeta Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Radicado: 11001-03-15-000-2021-06321-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo formulada por el municipio de Villeta, Cundinamarca contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por lo expuesto en la parte motiva de la decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Salva voto (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Salva voto (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO LUIS BLANCO JIMÉNEZ Conjuez Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.