CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 26 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 130 a 141). El señor Jorge Alberto Mejía Barbosa, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Parques Nacionales Naturales de Colombia, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio 20175520004983 de 6 de octubre de 2017, expedido por el director de la territorial andes nororientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre las partes. A título de restablecimiento del derecho, se condene al (i) pago de «[…] las sumas correspondientes a cesantía[s y sus] intereses […], prima[s] de navidad, […] semestral, […] [y] vacacional, indemnización de las vacaciones no disfrutadas, bonificaciones por recreación […] [y] por servicios prestados, indemnización por despido sin justa causa, horas extras, cotizaciones por concepto de salud y pensión al fondo de pensiones que se encuentre afiliad[o] […], el pago de un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías y sus prestaciones sociales en general»; y (ii) reintegro de los dineros «[…] descontados por concepto de retención en la fuente efectuados en cada uno de los pagos mensualizados» y los sufragados como «[…] aportes al sistema general de seguridad social en salud y pensiones […] durante los períodos comprendidos entre el 6 de noviembre de 2009 y […] el 31 de diciembre de 2016».
Todo lo anterior con la respectiva indexación y costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] fue vinculado a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL SISTEMA DE PARQUES NACIONALES NATURALES - DIRECCIÓN TERRITORIAL ANDES NORORIENTALES entidad adscrita al MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, para prestar […] servicios profesionales […]» (sic), para lo cual «[…] le fueron asignadas las funciones públicas de carácter permanente, los deberes y obligaciones propias del cargo de PROFESIONAL DE PROCESOS SANCIONATORIOS Y CONVENIOS […]» (sic).
Que «[…] prestó personalmente el servicio en el horario establecido por la entidad, encontrándose subordinado a la autoridad del demandado y/o sus representantes […] [y] recibió un pago mensual por los servicios prestados, sin reconocimiento de sus prestaciones sociales […]»; en tal sentido, «[…] tuvo que cumplir con un horario de trabajo de LUNES A VIERNES, […] que le tenía asignada la entidad, jornada completa, recibiendo las respectivas órdenes del [d]irector [t]erritorial para el desempeño de las funciones asignadas tanto para la [d]irección [t]erritorial como para las áreas protegidas que se encuentran adscritas a la territorial y, así mismo, recibía un pago mensual por estos servicios» (sic).
Afirma que entre la suscripción de un contrato y otro aún laboraba en la entidad, sin que se le reconociera algún pago por ello. Que el 25 de septiembre de 2017 pidió del accionado el reconocimiento de una relación laboral, negado con el acto administrativo acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 6, 12, 25, 53 y 315 (numeral 1) de la Constitución Política; 7 del Decreto 1950 de 1973 y 4, 9 y 10 del Código Sustantivo del Trabajo (CST).
Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual el acto acusado está viciado de nulidad, pues niega el pago de las prestaciones reclamadas. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 173 a 181).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos indicó que no le constan, por lo que deben probarse; y formuló las excepciones denominadas inepta demanda y prescripción. Asevera que «[…] la vinculación que se dio entre […] [las partes] y que en efecto debe ser reconocida en el debate litigioso, es la de un contrato de prestación de servicios que por naturaleza no es laboral, toda vez que la suscripción de este tipo de contratos se realiza cuando la [e]ntidad identifica la necesidad de realizar alguna labor para la que no cuenta con suficiente personal en su planta, la cual está relacionada con la administración o funcionamiento […]».
Por ende, «[n]o es verdad […] que en [la] […] vinculación se hubiere incurrido en irregularidades con la intención [sic] de disfrazar una relación de empleado público y hacerla ver como una orden de prestación de servicios […]». 1.6 La providencia apelada (ff. 466 a 478). El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 26 de noviembre de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que se encuentran probados dos de los elementos de la relación laboral: la prestación personal del servicio y la remuneración, pero no el de subordinación y dependencia, por cuanto «[d]e los testimonios recaudado[s] se logró establecer que la […] demandada entregaba a los contratistas un tipo de dotación pero que […] no era de uso diario, sino que eran entregados como elementos de protección e imagen institucional cuando se realizaban visitas a las sedes administrativas de los parques adscritos a la [d]irección territorial […] o cuando se realizaba algún evento institucional, para efectos de identificación, lo que en criterio de la Sala no da cuenta de una subordinación ejercida […]» sobre el accionante.
Que frente «[…] a las particularidades de la relación entre [las partes] […] como el cumplimiento de órdenes, el sometimiento a reglamentos y llamados de atención, la Sala observa que los testimonios practicados en la audiencia de pruebas […] no permiten determinar con certeza las reales condiciones en que se ejecutaban las labores, toda vez, que al confrontar todas las declaraciones rendidas, las mismas presentan serias contradicciones que no permiten tener por acreditado el elemento de subordinación».
Por consiguiente, «[…] de las pruebas obrantes en el proceso no se logra determinar la existencia del elemento de subordinación necesario para declarar la configuración de un contrato realidad, puesto que no se logró establecer dentro del presente proceso que las actividades llevadas a cabo por la parte demandante se realizaban bajo las órdenes y parámetros impuestos por la entidad […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 486 a 490).
El actor, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] el [j]uez de primera instancia erró al darle un mayor valor y solo a favor de la parte demandada de los testimonios de: funcionaria pensionada y ahora contratista la señora LUZ STELLA HERRERA AFANADOR; y la funcionaria NANCY ESPERANZA RIVERA VEGA sometida al régimen del director territorial [del ente demandado] […] por lo que […] presuntamente pudieron incurrir en el delito de falso testimonio […]» (sic).
Que «[…] quedó plenamente probado que su actividad fue realizada de manera permanente y bajo la continuada subordinación o dependencia respecto de su jefe, rol que desempeñó el [s]eñor Fabio Villamizar Durán, como [d]irector [t]erritorial [a]ndes [n]ororientales […]» (sic), conclusión a la que puede arribarse con el examen de los medios probatorios allegados al proceso, en particular los «[…] correos electrónicos mediante los cuales el [d]irector [t]erritorial […] de manera constante [le] emitió órdenes e instrucciones […] desvirtuando así la existencia de una vinculación contractual de prestación de servicios independientes, autónomos y profesionales […]».
Aduce que le fueron concedidas comisiones de servicios «[…] con las mismas formalidades, derechos y obligaciones que tiene un funcionario de planta de personal, tal como obra suficientes soportes en el expediente, mediante formatos de comisión de servicios». II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 11 de marzo de 2022 (f. 491) y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de noviembre siguiente (f. 497), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la accionada el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como profesional de procedimientos sancionatorios y convenios, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en decisión la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios, en forma personal e interrumpida, como profesional de procedimientos sancionatorios y convenios en la dirección territorial andes nororientales de la unidad administrativa especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, desde el 6 de noviembre de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2016, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios: De acuerdo con los contratos aportados, su objeto principalmente fue la «[…] prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión para realizar trámites y procedimientos administrativos referentes a la contratación estatal en la [d]irección [t]erritorial [a]ndes [n]ororientales y las áreas protegidas adscritas […]».
De igual modo, en algunas de las vinculaciones se le encargó también atender «[…] derechos de petición, tutelas quejas, reclamos, sugerencias y demás actividades que por ley le compete […]» a esa dependencia. b) En los folios 76 a 127 se halla copia de unos correos electrónicos recibidos por el actor en ejercicio de sus funciones como profesional de procedimientos sancionatorios y convenios de la dirección territorial andes nororientales del ente accionado.
Sobre estas comunicaciones, se destaca que no presentan novedad alguna más allá del normal trascurrir de las funciones contratadas. c) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de las señoras Elsa Hernández Cifuentes, Nancy Esperanza Rivera Vega y Luz Stella Herrera Afanador y el interrogatorio de parte del demandante, que relataron circunstancias referentes a la prestación de servicios de él como profesional de procedimientos sancionatorios y convenios de la referida dirección territorial (ff. 407 a 412). d) Escrito de 25 de septiembre de 2017 (ff. 9 y 10), con el que el accionante reclamó de la demandada el reconocimiento de la relación laboral entre ellos, negado con oficio 20175520004983 de 6 de octubre siguiente (ff. 3 a 6). e) Oficio 2019552000281 de 16 de julio de 2019 (ff. 403 a 405 vuelto), suscrito por el director territorial antes nororientales de la accionada, que contiene una relación de los pagos mensuales que con ocasión de los mencionados contratos se realizó en favor del actor.
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que el demandante prestó de manera personal e interrumpida sus servicios como profesional de procedimientos sancionatorios y convenios de la dirección territorial andes nororientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia desde el 6 de noviembre de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2016, vinculado a través de contratos de prestación de servicios, durante los siguientes períodos: También se encuentra acreditado que el 25 de septiembre de 2017 el accionante solicitó del director territorial andes nororientales de Parques Nacionales Naturales de Colombia el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, por su desempeño como profesional de procedimientos sancionatorios y convenios, negado con el acto administrativo acusado.
Lo primero que ha de advertirse es que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por la remisión expresa del 306 del CPACA, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», motivo por el que quien alega la existencia de un contrato realidad debe desplegar las actuaciones necesarias para conducir al juez a dicho convencimiento y, para tal propósito, aportar los elementos probatorios a que haya lugar, los que serán valorados de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
De igual modo, se precisa que, contrario a lo establecido el a quo, la prestación del servicio por parte del actor se dio en dos períodos: del 6 de noviembre de 2009 al 31 de mayo de 2014 y desde el 1º. de agosto de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2016, respecto de los cuales se analizarán los elementos de la relación laboral. Lo anterior, en atención a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 dictada por esta sección, la que fijó, entre otras, la regla de «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario», que debe aplicarse en los asuntos como el de la referencia. Sobre la configuración del denominado contrato realidad, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con los precitados contratos de prestación de servicios y su objeto, el demandante fue vinculado a la dirección territorial andes nororientales de Parques Naturales Nacionales de Colombia para desempeñar funciones como profesional de procedimientos sancionatorios y convenios, dentro de las que le correspondía, entre otras, desplegar diferentes acciones para dar cumplimiento a la Resolución 476 de 2012, desarrollar procesos de capacitación de los grupos de las áreas protegidas que permitan consolidar la efectividad del ejercicio de la autoridad ambiental, proyectar los actos administrativos dentro de los procedimientos sancionatorios a su cargo y asistir o asesorar a la dirección territorial en las diferentes acciones judiciales en las que sea parte.
Asimismo, se encuentra demostrado, con la copia de los contratos de prestación de servicios y las pruebas recaudadas (documentos y testimonios), la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el accionante fue contratado por la demandada, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos se estipuló un «Valor mensual» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según la suma acordada.
Al respecto, por medio de oficio 2019552000281 de 16 de julio de 2019, suscrito por el director territorial antes nororientales de la accionada, se indicó la relación de los pagos mensuales que con ocasión de los mencionados contratos se realizó en favor del actor, con lo que se tiene igualmente acreditado este segundo elemento. En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el accionante y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Al respecto, se destaca que la entidad accionada tiene como misión la de «[a]dministrar y [m]anejar las áreas a cargo de Parques Nacionales Naturales y coordinar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) de Colombia, promoviendo la participación de diversos actores, con el propósito de conservar la diversidad biológica y cultural del país, contribuyendo al desarrollo sostenible y a un medio ambiente sano».
A través del Decreto 3572 de 2011 se creó como una unidad administrativa especial, del orden nacional, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y financiera, con jurisdicción en todo el territorio nacional, y una de sus atribuciones principales es la de «[e]jercer las funciones policivas y sancionatorias en los términos fijados por la ley» (artículo 2, numeral 13), desarrollada por las direcciones territoriales del organismo (artículo 16, numeral 10), por lo que las labores desempeñadas por el demandante, a pesar de no haber sido temporales (se desarrollaron por más de 7 años), están directamente relacionadas con tal misión. Ahora bien, en lo atinente al principio de coordinación, se precisa que este, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. No obstante, al proceso únicamente se allegaron cinco pruebas: copia de los contratos de prestación de servicios suscritos, copia de unos correos electrónicos, constancia de los pagos, tres testimonios y el interrogatorio de parte del actor.
La primera de ellas evidencia la existencia del elemento de la prestación del servicio, en tanto que la constancia de los pagos el de la remuneración. Por tanto, con las pruebas restantes se pretende acreditar el de subordinación y dependencia. Sobre la copia de los correos electrónicos que recibió o envió el accionante en el desempeño de sus funciones, luego de su lectura puede establecerse que de allí no surgen expresiones o actuaciones que evidencien sujeción y dependencia, por cuanto demuestran el cumplimiento del objeto contractual.
El uso de expresiones como «Mejía qu[é] pas[ó] con esto?», «Doctor Mejía tenemos algún sancionatorio por lo denunciado por el señor? Me informa» o «Jorge qu[é] se [ha] adelantado sobre esto?», no constituyen algún tipo de directriz u orden, sino que se enmarca en la coordinación y supervisión propia de los contratos de prestación de servicios.
Por su parte, en lo atañedero a los testimonios practicados en primera instancia, contrario a lo expuesto en la alzada, de estos no se desprende el mencionado elemento de la subordinación, por cuanto entre ellos existieron inconsistencias que le restan claridad probatoria, puesto que no fueron claros en precisar circunstancias como cantidad de trabajo, cumplimiento estricto de horario, llamados de atención y disposición del trabajo del actor, entre otros, de los que pueda predicarse, sin duda alguna, su configuración. El Tribunal de instancia decretó como prueba, a solicitud del demandante, el testimonio de los señores Elsa Hernández Cifuentes y Jaime Carrillo Madero, pero solo se practicó el primero; mientras que la accionada, la declaración de las señoras Nancy Esperanza Rivera Vega y Luz Stella Herrera Afanador.
Del testimonio de la señora Elsa Hernández Cifuentes se desprenden afirmaciones que pueden enmarcarse dentro del elemento de subordinación y dependencia, pues indicó que el director territorial impartía órdenes, debía solicitarse permiso para ausentarse del lugar de trabajo, se cumplía horario, se otorgaban comisiones y se suministraban elementos de trabajo.
De acuerdo con el acta de la audiencia de pruebas celebrada el 21 de agosto de 2019, previa pregunta por parte del apoderado de la accionada, la señora Hernández Cifuentes informa que también presentó demanda con el propósito de obtener la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre ella y ese ente estatal. Por el contrario, los testimonios de las señoras Nancy Esperanza Rivera Vega y Luz Stella Herrera Afanador vierten situaciones contrarias a las de la primera testigo, habida cuenta de que exponen que no se cumplía horario, se coordinaba el cumplimiento de las actividades contractuales por medio de la figura de la supervisión del contrato estatal y se avisaba si no se concurriría a trabajar, mas no un permiso propiamente dicho.
Todas las testigos coinciden con el otorgamiento de las comisiones de servicios, el suministro de elementos de trabajo y de uniforme para asistir a reuniones fuera de la sede de la entidad. Sobre el aspecto concerniente a las denominadas comisiones de servicios, por tratarse de un punto en el que coinciden las declarantes y, además, de relevancia argumentativa en la alzada, esta Corporación precisa que para el caso de los contratistas debe hablarse de una aprobación de desplazamiento para el cumplimiento del objeto contractual, que es dable en el funcionamiento del Estado para la realización de sus fines, como fue el caso del accionante, que en su condición de contratista y en virtud las funciones de naturaleza contractual pactadas, se le permitía que se desplazara a un lugar diferente al de la ejecución del contrato, previo el cumplimiento de algunas formalidades, sin que ello implicara que esa naturaleza varió. A partir de ese análisis, resulta admisible que, para el cumplimiento de las obligaciones contractuales, el contratista pueda desplazarse a un lugar diferente al del domicilio contractual o la sede del ente estatal en el que se comprometió a desempeñar sus funciones para, por ejemplo, asistir a reuniones, realizar visitas de observación, cumplir misiones determinadas y, en general, adelantar actuaciones que se relacionen con el objeto del contrato.
En tal sentido, autorizar el desplazamiento de un contratista para el ejercicio de sus funciones contractuales fuera de la sede de la entidad no hace mutar la naturaleza de esas atribuciones a las de un servidor público, como pretende el demandante. Por otro lado, frente al contenido de las tres declaraciones practicadas en primera instancia, como lo concluyó el a quo, al confrontarlas se presentan serias contradicciones y no es que la balanza se haya inclinado a favor de la demandada, como quiere hacerse ver en la alzada, sino que esos testimonios no conducen al convencimiento de situaciones propias de la subordinación y dependencia, sumado a que la testigo del actor también demandó a la accionada con igual objetivo.
Sin perjuicio de lo dicho sobre la prueba testimonial, esta subsección observa que uno de los planteamientos del recurso de apelación es el atinente a que las declaraciones de las señoras Nancy Esperanza Rivera Vega y Luz Stella Herrera Afanador pueden comportar falso testimonio porque, a su juicio, están viciadas por intereses particulares.
No obstante, tal acusación solo se expuso en la alzada ante la decisión desfavorable en primera instancia, a pesar de haber tenido varias oportunidades para hacerlo, como fue al momento de su recaudo en la audiencia de pruebas y en los alegatos de conclusión ante el a quo, momentos procesales en los que, en el primero, guardó silencio y, en el segundo, únicamente pidió que fueran desestimados, pero en virtud de la valoración probatoria que hizo de ellos, mas no con el señalamiento de ilegalidad contenido en el recurso de apelación. Al respecto, el artículo 211 del CGP, aplicable por la remisión expresa del 211 del CPACA, sobre la imparcialidad de los testigos, preceptúa: Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.
La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso. A partir de ese entendimiento, para esta Corporación no hay duda acerca de que las acusaciones que giran en torno de los testimonios de las mencionadas señoras, decretados como prueba de la accionada, surgieron con ocasión de la sentencia de primera instancia que negó las súplicas del libelo introductorio, sin que al momento de su práctica o con posterioridad a ella, antes de emitir el fallo (como lo prevé el trascrito artículo 211 del CGP), se haya formulado tacha.
Al margen de lo anterior, se destaca que, en el recurso de apelación, el accionante aduce que existen suficientes pruebas con las que se acredita el elemento de la subordinación y dependencia, incluso hace mención a unas planillas de registro con el que se controlaba el cumplimiento de horario; sin embargo, revisado el expediente esos medios probatorios brillan por su ausencia. Por consiguiente, no se aportaron medios probatorios con los que se evidenciara que el actor estaba sometido a las reglas laborales de la demandada, por cuanto hay ausencia de la facultad para imponer cantidad de trabajo, horario, aplicación de reglamentos, continuidad y constancia en la prestación de servicios, circunstancias estas connaturales a dicho requisito.
En lo referente al planteamiento de que permaneció muchos años vinculado con la entidad y, por tanto, a su juicio, se configura la relación laboral, esta Sala advierte que el simple trascurrir del tiempo no comporta por sí solo la consolidación de una relación laboral, sino que se requiere, como se ha anotado, la concurrencia de los elementos de la subordinación y dependencia propios de este tipo de vínculos.
Por consiguiente, «[…] actividades como rendir informes mensuales de la ejecución de contrato, pasar planillas o efectuar la planeación académica del mes siguiente, no pueden considerarse, por sí mismas, como elementos de subordinación laboral, pues hacen parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación, propias del contrato de prestación de servicios».
En tales condiciones, no se encuentra probada la configuración de una relación laboral que conlleve la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, en la medida en que la parte demandante no probó fehacientemente la subordinación como elemento sustancial. Por otro lado, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder del accionante, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase parcialmente la sentencia de 26 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Jorge Alberto Mejía Barbosa contra la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Parques Nacionales Naturales de Colombia, conforme a lo indicado en la parte motiva. 2°.
Revócase la condena en costas impuesta a la parte demandante, de acuerdo con las consideraciones del presente fallo. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS