CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-011 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado Vinculados:: Tribunal Administrativo del Tolima Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué, Gobernación del Tolima y la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Debido proceso, igualdad, seguridad social conexa a la dignidad humana, seguridad social y favorabilidad en materia prestacional Tutela contra providencia judicial que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada Decisión: Sentencia de segunda instancia – revoca para negar Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo de 30 de abril de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta2, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito de la relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2.
La demanda de tutela. La señora Bertha Sofía Salazar de Guevara, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 2 derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social en conexidad con la dignidad humana, a la seguridad jurídica y a la favorabilidad en materia prestacional, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima.
En consecuencia, solicitó lo siguiente: «PRIMERO: Decrétese el amparo de los derechos fundamentales a la SEGURIDAD SOCIAL conexa a la DIGNIDAD HUMANA, AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD JURÍDICA y la FAVORABILIDAD EN MATERIA PRESTACIONAL, por incurrir en una vía de hecho judicial de conformidad con el análisis plasmado en el capítulo III.
FUNDAMENTOS DE DERECHOS QUEBRANTADOS.
SEGUNDO: ORDENAR AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, Magistrado Ponente Dr. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS, proceder a revisar y si es del caso modular, la sentencia objeto de protección tutelar (del 20 DE FEBRERO DEL 2005, dentro del Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de BERTHA SOFÍA SALAZAR contra EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA – FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES.
Rad: 73001-33-33-005-2020-00132-01), aplicando el [r]espeto del [d]ebido proceso, el principio de igualdad y estabilidad jurídica en los mismos fundamentos que esbozó el Consejo de Estado en la Sentencia 2730 – 2014, Demandante Magdalena Echeverry de Polanco, teniendo como soporte sustantivo de legalidad además lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia C-0461 del 2004, las normas legales que regulan el régimen prestacional de los docentes universitarios, evitando de esta manera caer en la inseguridad jurídica, de que todos los docentes universitarios de Colombia no tienen derecho a ser reconocido como factor salarial, los gastos de representación, lo cual constituye una (sic) exabrupto jurídico.
CUARTO: (sic) Que se prevenga al Tribunal Administrativo del Tolima, que en lo sucesivo y en similares situaciones jurídicas de Docentes Universitarios Oficiales pensionados, no vuelva a incurrir en las acciones, decisiones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela y que, si procediere de modo contrario, será sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991 [ ]
QUINTO: Las demás peticiones extra y ultra petita a que hubiere lugar». 1.3. Hechos.3 Narra la accionante que se desempeñó por veintinueve años continuos e ininterrumpidos, esto es, desde el 29 de agosto de 1974 hasta el 30 de diciembre de 2003, como empleada pública docente, titular de la Universidad del Tolima. Así mismo, que nació el 8 de agosto de 1948 y en la actualidad tiene 77 años de edad.
Señala que, mediante Resolución 2241 de 5 de diciembre de 2003, el departamento del Tolima, Fondo Territorial de Pensiones, le reconoció pensión de vejez y dado que devengó permanentemente gastos de representación y que efectuó cotizaciones por ese concepto a la seguridad social, ese emolumento fue incluido 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 3 en el ingreso base de liquidación. Indica que, el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 15 de diciembre de 2017, revocó el fallo del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué y, en su lugar, accedió a las pretensiones, pero incurrió en una vía de hecho judicial al analizar normas derogadas como lo es el artículo 43 del Decreto 1042 de 1978; en consecuencia, ordenó reliquidar la pensión con inclusión de otros factores, pero de manera oficiosa excluyó del IBL los gastos de representación lo que dio como resultado una disminución porcentual superior al 34% en su mesada.
La Gobernación del Tolima expidió la Resolución 136 del 29 de mayo de 2018, omitiendo del cálculo del ingreso base de liquidación ese factor, con la justificación del cumplimiento del fallo; no obstante, el Tribunal no dispuso nada al respecto en la parte resolutiva. Contra esa decisión no procedían recursos, por tratarse de un acto de ejecución. A través de apoderado instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué con radicado 73001-33-33-005-2020-00132-00 que, mediante sentencia del 28 de junio de 2023, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada.
El 12 de julio de 2023, presentó recurso de apelación contra esa providencia, el cual, fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima en fallo del 20 de febrero de 2025, confirmando la decisión de primera instancia, enfocándose en analizar solamente el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, ignorando los razonamientos legales y el desconocimiento jurisprudencial del concepto de gastos de representación como factor salarial para los docentes universitarios, dándole prelación a la norma procesal sobre el derecho fundamental, inaplicando los preceptos especiales que se aplican en su caso. 1.4.
Argumentos de la tutela. Alega la accionante que en la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo del Tolima desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado dando prelación a la aplicación de la norma procedimental de la cosa juzgada antes que Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 4 el respeto por la garantía fundamental prestacional reclamada, es decir, los gastos de representación como factor salarial, y si bien, en la parte considerativa de la sentencia se refirió a una norma derogada, esto es, el artículo 43 del Decreto 1042 de 1978, nunca ordenó en la parte resolutiva la exclusión de dicho emolumento, lo que dio lugar a que, el Fondo Territorial de la Gobernación del Tolima la interpretara desfavorablemente, privándolo de ese derecho adquirido desde el 2003 (Resolución. 2241 del 05 de diciembre de 2003), vulnerando el debido proceso, pues como se trataba de una decisión de segunda instancia y de una actuación administrativa de cumplimiento no tuvo la oportunidad de impugnarlas.
Que se vulneró el debido proceso, la seguridad social en conexidad con la dignidad humana, la igualdad y la seguridad jurídica, estas dos últimas en razón a que, con la decisión del Tribunal queda «[expreso], para todos los docentes universitarios oficiales del país los gastos de representación como IBL pensional». II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, admitió4 la presente acción de tutela el 18 de marzo de 2025.
En dicha providencia, se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima y vincular al Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué, a la Gobernación del Tolima y a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) como terceros con interés. 2.1. Contestaciones a la acción. 2.1.1. El Tribunal Administrativo del Tolima5 señaló que, los argumentos de las providencias atacadas resultan suficientes para soportar la defensa dentro de la acción de tutela, como se puede corroborar en las razones expuestas en aquellas, las cuales transcribió en extenso.
Con fundamento en lo anterior, solicitó negar las pretensiones incoadas por la accionante, habida cuenta que de la lectura del escrito de tutela se colige que lo perseguido es lograr un nuevo pronunciamiento judicial frente a su caso. 4 Visible en el expediente digital en SAMAI, primera instancia, índice 5. 5 Visible en el índice 11 de la plataforma SAMAI, de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 5 2.1.2.
La Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES)6 pidió se declare improcedente la acción de tutela, al no demostrarse ningún vicio, defecto o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo del Tolima y que, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo se dirige a cuestionar una sentencia, puede hacer uso de medios de impugnación como son los recursos judiciales para debatir lo allí determinado, sin que, el mecanismo constitucional pueda constituirse en una tercera instancia. Así mismo, indica que, los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales versa la presente tutela ya fueron objeto de estudio judicial, por lo que, se configura la cosa juzgada. 2.1.3.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué7 remitió el expediente digital con radicado 73001-33-33-005-2020-00132-00, sin hacer ningún pronunciamiento sobre la demanda de tutela. 2.2. Providencia impugnada.8 Mediante fallo de 30 de abril de 2025, el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplió el requisito general de procedencia relacionado con la relevancia constitucional.
La Sala estimó que, de las razones expuestas por la demandante se concluía que pretendía continuar el debate jurídico que planteó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-33-33-005-2020-000132-00 [01] para insistir en que no se debió declarar la excepción de cosa juzgada y, en su lugar, que se adopte una decisión de fondo en la que se acceda a las súplicas de la demanda.
Consideró igualmente que, si bien, la accionante alegó de manera tácita la configuración de un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que, invocó esas causales específicas con el propósito de insistir en los 6 Visible en el índice 12 de la plataforma SAMAI, de primera instancia. 7 Visible en el índice 11 de la plataforma SAMAI, de primera instancia. 8 Índice 15 ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 6 argumentos que esgrimió en la apelación que interpuso contra la sentencia que decidió el asunto en primera instancia, y que fueron desestimados en la providencia censurada. Añadió que, en el escenario propuesto por la señora Salazar de Guevara, la Sala se vería obligada a examinar nuevamente un caso que ya fue resuelto por la autoridad demandada en el proceso contencioso-administrativo, finalidad para la que no está prevista el mecanismo constitucional, teniendo en cuenta que, no puede utilizarse como instancia adicional de los procesos ordinarios.
Resaltó que, contra la decisión que excluyó la prestación reclamada de la reliquidación pensional se interpuso el recurso extraordinario de revisión, el cual, se encuentra pendiente por resolver por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.3. La impugnación.9 Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó, argumentando que el caso supera el requisito de la relevancia constitucional e insiste en que, la providencia objeto de censura vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad con la dignidad humana, al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a la inviolabilidad en materia pensional e incurrió en una vía de hecho, toda vez que, desde la sentencia de 15 de diciembre de 2017, se desconoció un derecho adquirido, pues si bien se ordenó reliquidar la pensión aplicó una norma derogada, esto es, el artículo 43 del Decreto 1042 de 1978, y de manera oficiosa, sin que fuera parte del debate jurídico, excluyó el factor gastos de representación, lo que generó una disminución del 34% en su mesada pensional.
Igualmente, señala que «resulta muy lamentable, censurable y violatorio a la ley penal, que sea el mismo Consejo de Estado» el que desobedezca decisiones, como la que se adoptó en el caso de su compañera de trabajo Magdalena Echeverry de Polanco, docente de la Universidad del Tolima, víctima de un despojo similar por parte del Tribunal demandado; pero a quien si le fue reconocido el derecho a seguir disfrutando en su liquidación pensional de ese factor salarial, como se puede verificar en sentencia de 24 de octubre de 2019, magistrado ponente doctor William 9 Índice 21 ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 7 Hernández Gómez, dictada dentro del proceso con radicado 73001-23-33-000- 2014-00462-01 (2730-2014). III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. En virtud de los artículos 3210 del Decreto ley 2591 de 199111 y 2512 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201913 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2.
La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3.
Problema Jurídico Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 20 de febrero de 2025, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Tolima decidió en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la hoy accionante en contra del departamento del Tolima, Fondo Territorial de Pensiones (expediente 73001-33-33-005-2020-00132-01), en el sentido de confirmar la providencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las 10 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 12 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 13 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 8 garantías superiores al debido proceso, igualdad, seguridad social conexa a la dignidad humana, seguridad social y favorabilidad en materia prestacional, invocadas en la solicitud de amparo. 3.4.
La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 9 de la acción de tutela, vale decir, cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 10 decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales14, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201215, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos16. 3.5.
Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado 14 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC- 429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194- 01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 15 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 16 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010- 00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 11 comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social conexa a la dignidad humana y favorabilidad en materia prestacional;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, en razón a que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 28 de febrero de 202517 y la solicitud de amparo se presentó el 13 de marzo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial de menos de un mes; y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada desconocimiento del precedente, pues, pese a que el actor alegó también un defecto sustantivo, los reparos contra el fallo del Tribunal se centran en el desconocimiento de lo dispuesto en el fallo del 24 de octubre de 2019, dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00462-01 (2730- 2014) magistrado ponente doctor William Hernández Gómez, que resolvió sobre la inclusión de los gastos de representación en el ingreso base de liquidación para calcular la pensión de una docente de la Universidad del Tolima. 3.5.1.
Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia18, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin 17 Constancia de ejecutoria expedida por la secretaria del Tribunal Administrativo del Tolima, visible en el índice 00009 de la Plataforma SAMAI. 18 Sentencia T-360 de 2014: “En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 12 justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo19 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe20. En el presente caso, la demandante alega que, el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró sus garantías iusfundamentales al confirmar la decisión que declaró de oficio la excepción de cosa juzgada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra el departamento del Tolima, cuya pretensión era la reliquidación de su pensión incluyendo como factor salarial los gastos de representación. Precisado lo anterior, corresponde analizar los argumentos en que se apoyó el Tribunal para dictar la decisión que hoy discute la accionante.
Así, se observa que, la referida autoridad valoró los hechos que se acreditaron dentro del proceso con radicado 73001-33-33-005-2020-00132-00, en el que, se dictó la providencia cuestionada: «1. Mediante la Resolución 2241 del 5 de diciembre del 2003, el Departamento del Tolima - Fondo Territorial de Pensiones reconoce una pensión de vejez a la señora Bertha Sofia Salazar de Guevara, en la cual se tuvo en cuenta la asignación básica y los gastos de representación, (Fls. 1 a 5 del archivo PDF 4 del expediente digital). 2.Por lo anterior, la demandante solicitó la reliquidación pensional para que se le incluyeran todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, la cual le fue negada, razón por la que inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, con radicación No. 73001-33-33-007- 2014-00884- 00 teniendo sentencia de primera instancia de fecha 24 de marzo de 2017 en la que se negaron las pretensiones de la demanda. 3.
Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue dirimido por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 15 de diciembre de 2017, en el que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, [ ] 4. La anterior decisión, quedó debidamente ejecutoriada razón por la que solicitaron al Departamento del Tolima, que dieran y cumplimiento a la sentencia, haciéndolo mediante Resolución No. 0136 del 29 de mayo de 2018, reliquidando la pensión de la señora Bertha Sofia Salazar de Guevara, incluyendo la asignación básica, la asignación adicional y las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados y de las primas de servicios, vacaciones y navidad, excluyendo los gastos de representación, (fls. 6 a 13 del archivo PDF 4 del expediente digital). 5.
Al no haberse incluido los gastos de representación la demandante, elevó derecho [de] 19 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 20 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 13 petición solicitando que se le reliquidara su pensión que la inclusión de los mismos, la cual fue negada mediante Resolución No. 1619 del 6 de junio del 2019, (fls. 16 a 19 del archivo PDF 4 del expediente digital). 6.
Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución No. 0180 del 10 de septiembre del 2019, la cual confirmó la negativa de incluir el factor salarial Gastos de Representación, declarando improcedente recurso alguno, (fls. 20 a 22 del archivo PDF 4 del expediente digital)».
(Negrilla de la Sala). Basado en ese estudio, procedió a determinar si entre el proceso que ya se había adelantado ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, esto es, el radicado 73001-33-33-007-2014-00884-00 existía identidad de partes, de objeto y causa para establecer si le asistía razón al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué para declarar probada la excepción de cosa juzgada, como lo hizo en sentencia del 28 de junio de 2023, sobre el particular efectuó las siguientes consideraciones: «1.
Identidad de partes. Radicado: 73001-33-33-007-2014-00884-00 Demandante: Bertha Sofia Salazar Demandado: Departamento del Tolima- Fondo Territorial de Pensiones. Radicado: 73001-33-33-005-2020-00132-00 Demandante: Bertha Sofia Salazar Demandado: Departamento del Tolima- Fondo Territorial de Pensiones. Frente al supuesto de identidad jurídica de partes, se constata que se cumple, en la medida que en ambos procesos actúan como demandante la señora Bertha Sofia Salazar y como demandada el Departamento del Tolima- Fondo Territorial de Pensiones, por lo que sin duda hay identidad entre uno y otro proceso. 2.
Identidad de Objeto. Radicado: 73001-33-33-007-2014-00884-00 Pretensiones: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 1271 del 02 de septiembre de 2013 y la Resolución No. 0562 del 18 de diciembre de 2013, mediante las cuales negó la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, además del ingreso básico y los gastos de representación, se incluya las doceavas partes de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones Radicado: 73001-33-33-005-2020-00132-00 Pretensiones: Que se declare la nulidad parcial de la Resolución 0136 del 29 de mayo/2018, en lo que corresponde a la exclusión del factor salarial GASTOS DE REPRESENTACION dando cumplimiento a una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, y la nulidad total de la Resolución No.1619 del 6 de Junio del 2019 por medio de la cual el Departamento del Tolima negó la reliquidación pensional a mi mandante, en lo que atañe a la inclusión de los GASTOS DE REPRESENTACIÓN devengados permanentemente como docente universitaria, en su ingreso base liquidatario pensional; al igual que la RESOLUCION No. 0180 del 10 de septiembre del 2019 que resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 14 En relación con la identidad de objeto, se verifica que el mismo existe entre los dos procesos, en tanto que si bien, se demandan diferentes actos administrativos, ambos resuelven peticiones que versan sobre el mismo sentido, esto es, negaron la reliquidación pensional, en el primer proceso, se solicitó que se adicionaran los factores salariales tales como las primas de servicios, de navidad y vacaciones, y en el segundo proceso, solicita que se incluyan los gastos de representación que fueron excluidos al momento de dar cumplimiento a la sentencia proferido dentro del proceso de Nulidad y restablecimiento del Derecho con radicación No. 73001-33-33-007-2014-00884-01. 3. identidad de causa.
Radicado: 73001-33-33-007-2014-00884-00 La accionante sostiene que la demandada negó su reliquidación pensional desconociendo el régimen de transición a la que tenía derecho, al no haberse incluido todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, por lo que instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pidiendo que además del ingreso básico y los gastos de representación, se incluya las doceavas partes de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones.
Como concepto de violación expuso que al ser beneficiaría del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, este se le debía aplicar en su integridad, como lo eran la Ley 33 y 62 de 1985, en cuanto a edad, tiempo de servicios e ingreso base de liquidación., sumado, al principio de favorabilidad. Dicho proceso fue fallado en segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 15 de diciembre de 2017, donde accedió parcialmente a las pretensiones y ordenó que la reliquidación pensional se hiciera atendiendo el régimen de transición del cual era beneficiaría la demandante [ ] Es menester advertir que dentro de dicha providencia en la parte resolutiva no se ordenó incluir los gastos de representación, por lo que se trae a colación las razones que dio esta Corporación para no incluir dicho emolumento: "( ) Así, en consideración a que los gastos de representación tienen una regulación jurídica de carácter restrictivo que no puede ser extendida por analogía a otros cargos no previstos explícitamente por el legislador, solo podrán ser beneficiarios de este quienes se desempeñen en cargos directivos, circunstancia que, como se ha dicho, no ocurre en el sub-lite.
( ) Teniendo en cuenta lo expuesto, para la Sala resulta claro que, en la reliquidación de la mesada pensional solicitada, deben incluirse las primas solicitadas en el porcentaje legalmente señalado y, además, la bonificación por servicios prestados, pero no puede tenerse como factor salarial los gastos de representación, en tanto que el cargo desempeñado por el extremo activo no es beneficiario de tal emolumento".
(…) A la parte actora se le reliquidó su pensión teniendo en cuenta el sueldo devengado, los gastos de representación, la asignación adicional y la bonificación por servicios prestados; mientras que en este fallo se excluyen los gastos de representación que equivalen a 30 días de salario mensual y se incluyen la doceava parte de las primas de navidad, vacaciones y servicios que equivalen a 30 días de salario la primera y a -15 días a cada una de las restantes.
Se evidencia, entonces, que con esta providencia se reduce el monto de la pensión que actúalmente recibe el actor, pero no puede este Tribunal acceder a la. totalidad de las pretensiones y, en consecuencia, reliquidar la pensión reconocida teniendo en cuenta la doceava parte de las primas de vacaciones, de navidad y de servicios, en porcentajes superiores a los legalmente establecidos y, además, los gastos de representación pues, tal resolutivo desconoce el sistema jurídico y sería contrario a derecho.
Tampoco podría accederse a tal pedimento a partir del principio de la favorabilidad, ya que este opera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 15 cuando, en un caso específico, compiten entre sí dos disposiciones normativas o dos interpretaciones de estas; una de las cuales reconoce de mejor manera derechos de los trabajadores; pero no aplica a eventos de ilegalidad, es decir, que por ella no se puede inaplicar el ordenamiento jurídico so pretexto de la existencia de "derechos", no solo extrasistemáticos, sino contrarios a los establecidos en él. (…)” Negrilla y subraya fuera del texto) La anterior providencia quedó debidamente ejecutoriada el 17 de enero de 2018, tal y como se desprende del aplicativo SAMAI Radicado: 73001-33-33-005-2020-00132-00 En el presente medio de control, la demandante solicita que se declare la nulidad parcial de la Resolución que ordenó dar cumplimiento a la sentencia proferida por esta Corporación el pasado 15 de diciembre de 2017, y la nulidad de las resoluciones que negó incluir los gastos de representación dentro de la reliquidación pensional.
Como concepto de violación expuso que en sentencia del 15 de diciembre se estableció que su prohijada era beneficiaría del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y este se le debía aplicar en su integridad, como lo eran la Ley 33 y 62 de 1985, en cuanto a edad, tiempo de servicios e ingreso base de liquidación, pero además de ello, sostiene que se le debió haber incluido los gastos de representación el cual está contenido en el Decreto 1045 de 1978, aplicando el principio de favorabilidad».
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal accionado arribó a la conclusión que en el asunto se había configurado el fenómeno de la cosa juzgada, por las siguientes razones: «Como se precisó en acápites anteriores, la causa petendi es el fundamento jurídico que se ejerce, entendido como aquella normatividad y precedente jurisprudencial que regula la materia objeto de debate.
Por lo cual puede ocurrir, que una sentencia judicial haya decidido negar el reconocimiento de un derecho amparado en la norma y jurisprudencia existente al momento de fallar y que posteriormente a través de una nueva reclamación administrativa se solicite el reconocimiento del derecho anteriormente negado, por modificación de la jurisprudencia, lo cual habilita al operador jurídico a declarar que no ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada conforme al numeral 2º del artículo 304 del Código General del proceso y en consecuencia acceder a las pretensiones de la demanda conforme al precedente jurisprudencial.
Sin embargo, encuentra la Sala que esto no ocurre en el sub judice, pues contrario a lo manifestado por la demandante, en sentencia del 15 de diciembre de 2017 esta Corporación en segunda instancia resolvió acceder a la reliquidación pensional, en la cual se exceptuó de forma expresa que se incluyera dentro de su liquidación los gastos de representación, para poder ordenar la inclusión de las doceavas partes de las primas de servicios, navidad y vacaciones.
Decisión que se itera quedó debidamente ejecutoriada el 17 de enero de 2018 y hace tránsito a cosa juzgada, por lo cual, la parte actora, no puede pretender a través de un nuevo medio de control entrar a controvertir la decisión tomada por esta Colegiatura siete (07) años atrás, máxime, cuando le otorgaron la oportunidad legal para utilizar los mecanismos judiciales que considerara necesarios para atacar dicha providencia, si en su sentir consideraba que era contraria a derecho».
De lo expuesto, se tiene que, el Tribunal Administrativo del Tolima concluyó que, en el asunto sometido a su consideración se hallaba probado que había operado la figura de la cosa juzgada, teniendo en cuenta que, existía identidad de partes, de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 16 causa y de objeto entre los procesos con radicados 73001-33-33-007-2014-00884- 00 y 73001-33-33-005-2020-00132-00.
Siendo así, no se observa que la decisión adoptada, fuera caprichosa o arbitraria, por el contrario, se tomó conforme al artículo 303 del Código General del Proceso, la sana crítica y bajo la interpretación razonable que pueden hacer los jueces en el proceso ordinario. En tal sentido, es necesario advertir que, no le asiste razón a la impugnante en cuanto aduce el desconocimiento del criterio establecido en la sentencia del 24 de octubre de 2019, dictado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso con radicación 73001-23-33-000-2014-00462-01 (2730-2014), que trata sobre la inclusión de los gastos de representación en el ingreso base de liquidación para reliquidar la pensión de una docente de la Universidad del Tolima, teniendo en cuenta que, el asunto sobre el que versó la discusión en el fallo atacado por esta vía, se circunscribió exclusivamente a analizar la configuración de la cosa juzgada.
Así las cosas, se concluye que, en el caso sub examine, no se puede predicar el desconocimiento de precedente invocado, pues como se determinó, el Tribunal resolvió sobre la excepción de cosa juzgada, la cual encontró debidamente probada y ajustada a lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso y sin que pudiera enmarcarse en las causales de excepción que preceptúa el artículo 304 ibidem; por consiguiente, el defecto invocado no prospera.
De esta forma, no se encuentra que, el Tribunal accionado incurriera en el defecto alegado y tampoco se advierte vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Igualmente, estima la Sala pertinente señalar que, la accionante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 15 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-33-33-007-2014-00884-00, el Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 17 cual, se tramita ante esta Subsección21, y se encuentra a despacho para proveer sobre su admisión22.
Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. IV. DECISIÓN Siendo que en este caso el análisis efectuado supera el requisito de relevancia constitucional, resulta procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo, por cuanto la accionante no acreditó que, en el proveído de 20 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima se hubiere incurrido en el defecto invocado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 30 de abril de 2025, a través de la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, declaró la improcedente la acción de tutela de la referencia; en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos al debido proceso, igualdad, seguridad social en conexidad con la dignidad humana, y favorabilidad en materia prestacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 21 Radicado 11001-03-25-000-2019-00089-00 (0500-2019) 22 Visible en el índice 00027 de la plataforma SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01478-01 Demandante: Bertha Sofía Salazar de Guevara Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima 18 TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.